دولت گرفتار

مریم رحیمی /نویسنده نشریه  

دولت‌ها قرار است مسائل را حل کنند. مالیات بگیرند، خدمات عمومی ارائه دهند، زیرساخت بسازند، نظارت کنند، اقشار آسیب‌پذیر را زیر چتر خود بگیرند و در مواقع بحران، تصمیم‌هایشان راهگشا باشد. اما چه رخ می‌دهد اگر دولتی بداند یک سیاست نادرست است و بااین‌حال نتواند آن را تغییر دهد؟ ماجرای بنزین، نمونه‌ای روشن از این وضعیت است. دولت از یک‌سو می‌داند ادامه قیمت‌گذاری کنونی هزینه‌های سنگینی دارد و از سوی دیگر توان مالی لازم برای ادامه وضع موجود را هم ندارد. بااین‌حال اصلاح قیمت هم به تصمیمی دشوار تبدیل شده است، زیرا افزایش قیمت می‌تواند فشار بیشتری بر خانوار وارد کند و جامعه نیز دیگر لزوماً حاضر نیست هزینه سیاستی را بپردازد که دولت آن را ضروری می‌داند. در چنین شرایطی، دولت میان ناتوانی در ادامه وضع موجود و تغییر آن گرفتار می‌شود. البته همان‌طور که اقتصاددانان می‌گویند، مسئله تنها بنزین نیست، ناترازی انرژی، صندوق‌های بازنشستگی، بانک‌ها، بودجه، آب، قیمت‌گذاری و بسیاری از مسائل انباشته اقتصاد ایران نیازمند تصمیم‌هایی هستند که هرچه بیشتر به تعویق می‌افتند، پرهزینه‌تر می‌شوند، اما از دست دولت هم دیگر کاری بر نمی‌آید. این وضعیت پرسشی بنیادین را پیش می‌کشد: آیا توان سیاست‌گذاری دولت نسبت به گذشته کاهش یافته است؟ وجه دیگر مسئله به جامعه بازمی‌گردد. ظرفیت دولت فقط از بودجه، بوروکراسی و ابزار اعمال قدرت ساخته نمی‌شود. اعتماد و پذیرش اجتماعی نیز بخشی از آن است. اگر جامعه به تشخیص سیاست‌گذار اعتماد نداشته باشد یا توزیع هزینه‌های یک سیاست را ناعادلانه بداند، حتی یک سیاست اقتصادی درست نیز ممکن است قابلیت اجرا نداشته باشد. این گزارش که با مشورت و راهنمایی پویا فیروزی، تحلیلگر اقتصاد، نگاشته شده می‌کوشد توضیح دهد عیار واقعی توانایی دولت برای سیاست‌گذاری چگونه سنجیده می‌شود و چه عواملی قدرت حل مسئله را از آن می‌گیرند؟

ناتوانی یا فرسایش توان؟

احتمالاً مسئله امروز اقتصاد ایران فقط ناتوانی دولت نیست. این تعبیر حتی می‌تواند تا حدی گمراه‌کننده نیز باشد، چراکه دولت همچنان ابزارهای متعددی در اختیار دارد که می‌تواند از آنها استفاده کند. به باور پویا فیروزی، «آنچه واقعاً فرساینده شده، فاصله میان قدرت تصمیم‌گیری، قدرت اجرای تصمیم و توان تبدیل آن تصمیم به نتیجه‌ای اقتصادی، قابل مشاهده و ملموس است. خطرناک‌ترین مرحله این فرآیند زمانی است که جامعه و بنگاه‌ها دریابند که می‌توان بدون حل یک مسئله، با آن زندگی کرد. در چنین شرایطی، ظرفیت‌ها به‌تدریج و بی‌صدا از دست می‌روند و جامعه، گام‌به‌گام و سال‌به‌سال، با معضلاتی همچون کاهش سرمایه‌گذاری، افزایش مهاجرت، غیررسمی‌تر شدن اقتصاد و کاهش بهره‌وری کنار می‌آید». این الگوی فرسایش حتی از یک شوک بزرگ نیز خطرناک‌تر است، زیرا یک شوک بزرگ همه را ناچار به انتخاب و تصمیم‌گیری می‌کند، اما فرسایش تدریجی باعث می‌شود سال‌ها بی‌آنکه هیچ لحظه‌ای برای تصمیم نهایی فرا برسد، بگذرد و شرایط همچنان به همان شکل ادامه پیدا کند. بنابراین «مسئله اصلی این نیست که دولت نمی‌داند چه باید بکند. مسئله آن است که میان پیدا کردن یک راه‌حل، ساختن ائتلافی برای اجرای آن و توزیع عادلانه هزینه‌های اصلاح، هنوز زنجیره‌ای پایدار ایجاد نشده است».

ادبیات سیاست‌گذاری، مفهوم «ظرفیت سیاست‌گذاری» را مهم‌تر از قدرت دولت می‌داند. سه پژوهشگر مطرح، س. وو، رامش و هولت، چهارچوب شناخته‌شده‌ای را در این زمینه مطرح کرده‌اند. آنها میان ظرفیت تحلیلی، ظرفیت عملیاتی و ظرفیت سیاسی تمایز قائل شدند. ظرفیت تحلیلی به توانایی شناخت درست مسئله و شبیه‌سازی پیامدهای تصمیم مربوط می‌شود. ظرفیت عملیاتی، منابع مالی و انسانی و توانایی اجرای تصمیم را در بر می‌گیرد و ظرفیت سیاسی به توانایی ساخت ائتلاف و ایجاد مشروعیت اجتماعی مربوط است. هر یک از این سه ظرفیت نیز در سه سطح فردی که مربوط به کارشناسان است، سازمانی که مربوط به دستگاه‌های اجرایی و دولت است و درنهایت سیستمی که مربوط به کل نظام حکمرانی است، بررسی می‌شوند. مهم‌ترین بخش این ماتریس، ظرفیت سیاسی در سطح سیستمی است، زیرا محیطی را ایجاد می‌کند که سایر مولفه‌ها درون آن شکل می‌گیرند و خود نیز عمدتاً از میزان اعتماد نهادی تغذیه می‌کند. این سه ظرفیت لزوماً همزمان رشد یا افول نمی‌کنند. یک دولت ممکن است کارشناسان توانمندی داشته باشد، اما از ظرفیت اجرایی لازم برای اجرای پیشنهادهای آنان برخوردار نباشد.

در ادبیات جدیدتر، مفهومی به نام ظرفیت دولت مطرح شده که تفکیک مهمی ایجاد می‌کند؛ «ظرفیت اعمال قدرت با ظرفیت حل مسئله یکسان نیست». این تجربه در ایران بسیار ملموس است، چراکه در بسیاری از حوزه‌ها، دستگاه‌های اداری قدرت تصمیم‌گیری بالایی دارند؛ مقررات وضع می‌کنند، مالیات می‌گیرند و می‌توانند مجوز صادر یا لغو کنند، اما ظرفیت موثر آنها برای اجرای یک اصلاح اقتصادی پیچیده و تثبیت آن کاهش یافته است. بنابراین علت دقیق ناتوانی دولت در اجرای اصلاحات این نیست که دولت ضعیف شده است. در واقع، «ظرفیت سیاسی در سطح سیستمی، یعنی توانایی تبدیل تشخیص درست به تصمیمی قابل اجرا و قابل تحمل برای جامعه، فرسوده شده است». این در حالی است که دولت همچنان بخشی از ظرفیت اعمال قدرت و بخشی از ظرفیت اجرایی خود را حفظ کرده است.

قدرت تحمیل و توان اقناع

مایکل‌ مان، استاد دانشگاه ال‌اس‌ای میان قدرت دولت و قدرت زیرساختی تمایز قائل می‌شود. «قدرت دولت شامل توان تصمیم‌گیری بدون نیاز به مذاکره با جامعه است، اما قدرت زیرساختی به معنی توان واقعی نفوذ در جامعه و اجرای تصمیم از طریق همکاری است. مان، قدرت زیرساختی را نه قدرت بر جامعه، که قدرت از طریق جامعه می‌داند.» رابرت دال نیز این موضوع را از زاویه‌ای دیگر بررسی می‌کند و معتقد است، قدرت دولت را نباید در خلأ سنجید و لازم است که آن را «در کشمکش دائمی با شبکه‌ای از سازمان‌های اجتماعی رقیب دید که هر یک تلاش می‌کنند قواعد واقعی زندگی روزمره مردم را تعیین کنند». هر دو دیدگاه درنهایت به نتیجه‌ای مشترک می‌رسند و آن هم اینکه «دولت می‌تواند در هر لحظه همزمان که مقتدر است، ناتوان هم باشد؛ مقتدر در اعمال اراده و ناتوان در تبدیل آن اراده به نتیجه‌ای که جامعه بپذیرد». ویلسون توضیح می‌دهد که سیاست‌ها بر مبنای الگوی توزیع هزینه و منفعت به چهار دسته تقسیم می‌شوند. یارانه بنزین در وضعیت موجود، نمونه‌ای از آن چیزی است که سیاست مشتری‌محور نامیده می‌شود. منفعت آن متمرکز و محسوس است؛ یعنی سوخت ارزان. هر فرد در جامعه می‌تواند این منفعت را به‌طور مستقیم احساس کند و همین حالا از سوخت ارزان استفاده کند. در مقابل، هزینه آن، از جمله کسری بودجه، آلودگی و قاچاق سوخت، بر کل جامعه و در طول زمان توزیع می‌شود. به همین دلیل، تغییر چنین سیاستی با مقاومت نسبتاً سازمان‌یافته و قدرتمند روبه‌رو می‌شود. اصلاح یارانه بنزین دقیقاً وضعیتی معکوس ایجاد می‌کند. هزینه فوری و مشخصی بر هر خانوار تحمیل می‌شود، درحالی‌که منافع آن، از جمله بهبود تعادل بودجه، کاهش آلودگی و آزاد شدن منابع برای توسعه زیرساخت‌های کشور، پراکنده و بلندمدت است و چندان محسوس نیست. بنابراین، اصلاح قیمت بنزین از هر دو جهت سیاستی دشوار است. ادامه آن برای گروهی متشکل، منفعتی ایجاد می‌کند که ارزش دفاع دارد و تغییر آن نیز هزینه‌ای آنی و ملموس برای اکثریت به همراه دارد؛ درحالی‌که دیدن منافع پراکنده و آینده آن برای جامعه دشوارتر است. در کنار این سازوکار عمومی، سه محدودیت ساختاری در ایران، فاصله ما را با این الگوی نظری بیشتر می‌کند. نخست، تحریم‌ها و محدودیت دسترسی به ارز و سرمایه‌گذاری خارجی است که طبیعتاً گزینه‌های جبرانی، مانند برنامه‌های انتقال نقدی از طریق یارانه‌ها، را برای دولت پرهزینه‌تر می‌کند. دوم، ناترازی‌های به‌هم‌پیوسته‌ای است که اقتصاددانان بارها درباره آن توضیح داده‌اند. ناترازی در حوزه انرژی، آب، بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و بودجه به‌گونه‌ای به یکدیگر متصل شده‌اند که اصلاح یک حوزه، به‌سرعت فشار را به حوزه‌های دیگر منتقل می‌کند. سوم، شوک‌هایی است که بخشی از آنها ناشی از تداوم مشکلات اقتصادی کشور و بخشی نیز ناشی از جنگ بوده است. اقتصاد ایران با رکود تورمی، رشد پایین، تورم بالا و کاهش ارزش پول ملی مواجه است و این مشکلات نیز با اختلال‌هایی که در حال حاضر کشور با آنها دست‌وپنجه نرم می‌کند، تشدید شده‌اند. بنابراین، در این شرایط، هم تحمل هزینه تداوم وضع موجود برای دولت سنگین‌تر شده است و هم تحمیل هزینه اصلاح به خانوارهایی که از پیش زیر فشار تورمی قرار داشته‌اند، دشوارتر و از نظر سیاسی پرمخاطره‌تر شده است.

معضل بحران‌های حل‌نشده

اما چرا بحران‌های حل‌نشده خود عامل کاهش توان اصلاح هستند؟ درواقع، پاسخ این پرسش را می‌توان از همان ابتدای بحث در ادبیات سیاست‌گذاری توضیح داد. در این ادبیات، «فرسایش ظرفیت یک فرآیند تقویت‌شونده و چرخه‌ای است». سیاست نادرست، هزینه انباشته ایجاد می‌کند. این هزینه، منابع دولت را کاهش می‌دهد و کاهش مداوم منابع، کیفیت خدمات و سرمایه‌گذاری عمومی را پایین می‌آورد. این اقتصاددان می‌گوید: «افت کیفیت خدمات نیز اعتماد عمومی را کاهش می‌دهد و کاهش اعتماد، هزینه سیاسی هر اصلاحی را که قرار است بعداً انجام شود، بالا می‌برد. بالا رفتن هزینه سیاسی، اصلاح را دوباره به تعویق می‌اندازد و این تعویق، مسئله را بزرگ‌تر و پرهزینه‌تر می‌کند. نکته کلیدی اینجاست که بحران بزرگ‌تر لزوماً انگیزه بیشتری برای اصلاح ایجاد نمی‌کند و در بسیاری از موارد، حتی برعکس عمل می‌کند. بحران، همزمان منابع دولت را کاهش می‌دهد، تعداد ذی‌نفعان آسیب‌دیده را افزایش می‌دهد و جامعه را آسیب‌پذیرتر می‌کند.» بنابراین، بحران فقط یک مسئله ایجاد نمی‌کند و ظرفیت حل مسئله را نیز مصرف می‌کند. نظام قیمت‌گذاری پلکانی بنزین، با نرخ‌های سهمیه‌ای، آزاد و نرخ اضطراری پس از سهمیه آزاد، تقریباً از سازوکار تعدیل تدریجی پیروی می‌کند. «مشکل اینجاست که برنامه جبرانی شفاف و هدفمندی متناسب با هزینه‌ای که به مردم تحمیل می‌شود، وجود نداشته و ندارد. در نتیجه، این سیاست عملاً نتیجه مطلوبی به همراه نداشته است.» برای نمونه، طبق آمار شرکت ملی پخش، مصرف بنزین حتی افزایش یافته است. مصرف بنزین در سال 1402 نسبت به سال ۱۳۹۸ حدود ۴۰ درصد افزایش داشته است. این نشان می‌دهد که تعدیل پلکانی، به‌تنهایی و بدون سازوکار جبرانی مشخص، شفاف و معتبر، لزوماً رفتار مصرف‌کننده و اعتماد عمومی را بازسازی نمی‌کند. نتیجه کلی این است که وقتی تصمیم اصلاح گرفته می‌شود، مسئله اصلی دیگر فقط خود تصمیم نیست، بلکه تداوم و تثبیت آن است. تثبیت تصمیم دقیقاً همان نقطه‌ای است که می‌تواند چرخه فرسایش را متوقف کند یا دوباره به حرکت درآورد. «اقتصاد ایران نیز در همین چرخه گرفتار شده است. یک‌بار تصمیمی گرفته می‌شود، اما نه به‌معنای واقعی کلمه برای همیشه. سپس از آن تصمیم صرف‌نظر می‌شود یا اجرای آن نادیده گرفته می‌شود. هر تصمیمی که به تعویق می‌افتد و هر اصلاح جزئی که بدون تثبیت انجام می‌شود، دور بعدی اصلاح را پرهزینه‌تر می‌کند.»

بحران بی‌اعتمادی

اما نقش جامعه در این فرسایش ظرفیت چیست؟ آیا کاهش اعتماد و پذیرش اجتماعی باعث شده دولت حتی در مواردی که راه‌حل اقتصادی را می‌شناسد، نتواند آن را اجرا کند؟ یا اینکه بی‌اعتمادی جامعه خود محصول سال‌ها سیاست‌گذاری ناموفق و توزیع ناعادلانه هزینه‌هاست؟ «یک گزارش از سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه نشان می‌دهد در سطح کشورهای مورد بررسی، تنها حدود ۵۰ درصد افراد جامعه اعتماد نسبتاً بالایی به دولت ملی خود دارند و حدود ۸۰ درصد معتقدند، دولت باید نیازهای نسل حاضر و آینده را به‌صورت متوازن در نظر بگیرد. نکته مهم این گزارش آن است که اعتماد صرفاً محصول عملکرد روزمره دولت نیست، بلکه به برداشت مردم از شایستگی، انصاف و توانایی دولت در حل مسائل پیچیده نیز مربوط می‌شود. بنابراین، پاسخ درست این است که جامعه هم علت است و هم معلول.»

اعتماد، در اصل، یک پدیده درون‌زاست. کاهش اعتماد، اصلاح را دشوارتر می‌کند؛ اما خود این کاهش اعتماد نیز محصول سال‌ها سیاست‌گذاری ناموفق، وعده‌های اجرانشده، تغییر قیمت‌هایی که لزوماً به بهبود کیفیت خدمات منجر نشده‌اند و هزینه‌هایی است که میان گروه‌های اجتماعی مختلف به‌صورت عادلانه توزیع نشده‌اند. نتیجه این سیکل، «شکل‌گیری یک تعادل نامطلوب دوسویه است. دولت برای اصلاح به اعتماد نیاز دارد و جامعه برای اعتماد کردن، پیشاپیش خواهان دیدن نتایج اصلاحات است؛ درحالی‌که دولت می‌خواهد ابتدا اصلاح را اجرا کند تا بعد نتایج آن آشکار شود. از‌همین‌رو، بازسازی اعتماد با تبلیغ یا توضیح بیشتر درباره یک سیاست ایجاد نمی‌شود. اجرای موفق و ملموس اصلاحات محدودتر می‌تواند این اعتماد را بازسازی کند».

همایون کاتوزیان، تاریخ‌نگار و پژوهشگر، در برخی آثار خود، از جمله «جامعه کوتاه‌مدت» و «دولت و ملت در ایران»، به ریشه‌یابی الگوی تاریخی و تکرارشونده شکاف میان دولت و ملت پرداخته است. او معتقد است، دولت در ایران، به‌جای آنکه بیش از هر چیز به جامعه تکیه کند، به خود و قدرت فرماندهی‌اش، یعنی توانایی فرمان دادن به جامعه، متکی بوده است. در مقابل، جامعه نیز نتوانسته است طبقات و نهادهای مستقل و پایداری مشابه آنچه در اروپا شکل گرفته، ایجاد کند. در چنین شرایطی، نه دولت به تعهدات بلندمدت خود پایبند می‌ماند و نه جامعه در بلندمدت به تصمیمات دولت اعتماد می‌کند. این ویژگی در مفهوم جامعه کوتاه‌مدت کاتوزیان به‌خوبی قابل مشاهده است.

خروج از چرخه

پویا فیروزی تاکید می‌کند: «عامل بخشی از وضعیت موجود محدودیت منابع است، اما بخش دیگری از علت به تعدد بازیگران در سیاست‌گذاری بازمی‌گردد.» ظرفیت سیاست‌گذاری فقط در ساختار دولت تعریف نمی‌شود. «دولت با شبکه‌ای از بازیگران مواجه است که شامل مجلس، نهادهای تنظیم‌گر، بانک مرکزی، شرکت‌های دولتی، نهادهای خارج از قوه مجریه، گروه‌های ذی‌نفع و درنهایت جامعه و بازار می‌شوند. هرچه تعداد تصمیم‌گیران موثر و مراکز دارای قدرت وتو در برابر یک تصمیم بیشتر باشد، رسیدن به سیاستی واحد، منسجم و پایدار دشوارتر می‌شود.» حتی اگر یک دستگاه به‌تنهایی از توان اجرایی بالا برخوردار باشد، مانند دولت، فاصله میان اعلام اولیه یک طرح، برای مثال درباره بنزین، و تصمیم نهایی دولت و اجرای آن، نشان می‌دهد که فرآیند تصمیم‌سازی تا چه اندازه دشوار شده است. تاخیرهایی که در اجرای تصمیم‌ها رخ می‌دهد نیز این مسئله را به‌‌روشنی نشان می‌دهد. «اقتصاد سیاسی نمی‌گوید اصلاحات فقط در اختیار یک دولت بسیار قدرتمند است و هیچ‌گاه اصلاحات را منوط به چنین شرایطی نمی‌کند. گاهی بحران‌ها پنجره‌هایی برای اصلاح ایجاد می‌کنند؛ چیزی که در ادبیات سیاست‌گذاری از آن به پنجره سیاستی یاد می‌شود. اما باز شدن این پنجره به‌تنهایی کافی نیست. سه عنصر باید همزمان وجود داشته باشد. نخست اینکه مسئله باید به اندازه کافی جدی تلقی شود. دوم اینکه راه‌حل‌ها باید آماده و قابل اجرا باشند و سوم اینکه شرایط سیاسی باید امکان عبور از این مسیر و اجرای اصلاحات را فراهم کند و اگر فقط یکی از این عناصر وجود داشته باشد، اصلاحات به نتیجه نمی‌رسد.»