ماموریت ناممکن
چرا تامین مالی تعهدات قانون اساسی امکانپذیر نشد؟
مریم رحیمی /نویسنده نشریه
انقلابها معمولاً با مجموعهای از آرمانهای بزرگ آغاز میشوند. عدالت، رفع فقر، برابری، استقلال و رفاه، از مهمترین وعدههایی هستند که حکومتهای انقلابی به جامعه میدهند. اما گذشت زمان نشان میدهد تحقق این آرمانها، فقط به اراده سیاسی وابسته نیست و به ظرفیت اقتصاد برای تامین هزینههای آنها نیز بستگی دارد. هرچه فاصله میان تعهدات حکومت و توان اقتصادی آن بیشتر شود، شکاف میان آرمانها و واقعیت نیز عمیقتر خواهد شد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بازتاب همین آرمانهاست. در اصول مختلف آن، دولت موظف شده است زمینه تامین نیازهای اساسی مردم از جمله مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان، آموزش و اشتغال را فراهم کند و با رفع فقر و تبعیض، عدالت اجتماعی را گسترش دهد. این اصول، تصویری از حکومتی ترسیم میکند که خود را تامینکننده اصلی کالای عمومی میداند. در سالهای نخست پس از انقلاب، همگرایی کمسابقهای میان مطالبات عمومی و سیاستهای حاکمیت شکل گرفت. تشکیل نهادهایی مانند کمیته امداد، جهاد سازندگی و نهضت سوادآموزی، نشاندهنده عزم جدی نظام برای محرومیتزدایی بود. توسعه خدمات آموزشی، بهداشتی و زیرساختی در بسیاری از مناطق محروم نیز از دستاوردهای همین رویکرد بهشمار میرود. اما اجرای این تعهدات، به مرور هزینهای بسیار سنگین بر دوش دولت گذاشت. از یکسو، قانون اساسی نقش گستردهای برای دولت در اقتصاد تعریف کرد و از سوی دیگر، بخش خصوصی در سالهای نخست انقلاب نقش محدودی در فعالیتهای اقتصادی یافت. نتیجه آن بود که دولت، هم مالک و مدیر بخش بزرگی از اقتصاد شد و هم متعهد به تامین بخش بزرگی از نیازهای جامعه که تامین مالی آن، نیازمند اقتصادی بزرگ، درآمدهای پایدار و رشد مستمر بود. در عمل و در بلندمدت، اقتصاد ایران با چنین ظرفیتی روبهرو نبود، تحمیل جنگ، تحریم، نوسان درآمدهای نفتی، بیثباتی سیاستهای اقتصادی، کاهش سرمایهگذاری و رشد اقتصادی ناپایدار، منابع لازم برای اجرای این تعهدات را محدود کرد. هرچند دولتها در حوزههایی مانند آموزش، بهداشت، برق، آب، گاز و کاهش محرومیت دستاوردهای مهمی داشتند، اما همزمان با کسری بودجه، تورم، کاهش سرمایهگذاری و افت رشد اقتصادی نیز روبهرو شدند که تامین مالی تعهدات گسترده قانون اساسی را هر سال دشوارتر کرد و امکان تحقق رویای دولت رفاهی را که سالها پیش ترسیم شده بود، ناممکن کرد. اکنون، بیش از چهار دهه پس از تدوین قانون اساسی، پرسش اصلی این است که آیا مشکل از بزرگی آرمانها بود یا کوچکی اقتصاد؟ آیا دولت بیش از توان مالی خود تعهد پذیرفت، یا سیاستهای اقتصادی مانع از شکلگیری اقتصادی شد که بتواند هزینه این تعهدات را تامین کند؟ آیا چالش امروز، بازنگری در تعهدات قانون اساسی است یا اصلاح نهادی و اقتصادی برای افزایش ظرفیت تامین مالی آنها؟ این پرونده که با مشورت و راهنمایی نوید حسینیون، فعال سیاسی و عضو شورای حزب کارگزاران سازندگی ایران در استان خراسان رضوی، نگاشته شده، تلاش میکند توضیح دهد که چرا اقتصاد ایران از پس تعهدات قانون اساسی برنیامد؟
ردپای دولت در قانون
بهنظر میرسد در سالهای نخست انقلاب، جامعه بیش از هر چیز خواهان شکلگیری یک دولت رفاه بود و کمتر کسی به پیامدهای اقتصادی گسترش دولت و مداخله فراگیر آن در همه عرصههای اقتصادی توجه داشت. تدوین و تصویب قانون اساسی نیز در چنین فضایی انجام شد. برای اینکه بدانیم آیا تعهدات قانون اساسی با ظرفیت واقعی اقتصاد ایران تناسب داشته است یا خیر، ابتدا باید نگاهی به بندهای قانون اساسی بیندازیم. قانون اساسی توامان متن و روح دارد. آن روح و شاکله ذهنی قانونگذار و محتوایی که قانون بر اساس آن شکل گرفته، نشان میدهد که این قانون چگونه اجرا میشود و چگونه تاثیر خود را بر قوانین و مجموعه تحولات کشور میگذارد. قانون اساسی، هفت اصل مهم اقتصادی دارد که اصول ۴۳ تا ۴۹ را در بر میگیرد و چهارچوب نظام اقتصادی کشور را مشخص میکند. همچنین اصل سوم قانون اساسی وظایف دولت جمهوری اسلامی را برای تحقق اهداف اقتصادی تعیین کرده و خود دارای 16 بند است. علاوه بر این، مقدمه قانون اساسی نیز درباره مبانی اقتصادی قانون اساسی صحبت کرده و موضوعاتی مانند عدالت اقتصادی، رفع فقر و تامین رفاه عمومی ذیل آن مورد توجه قرار گرفته است. حسینیون میگوید: «در مقدمه قانون اساسی، آنچه بیش از همه مشهود است، تاکید بر تنظیم برنامههای اقتصادی کشور و نحوه شکلگیری اهداف اقتصادی است. وظایف اقتصادی دولت بنا بر مقدمه قانون اساسی مشخص میکند، اقتصاد نه یک هدف، که وسیلهای برای رفع محرومیت، تامین نیازهای اساسی، برطرف کردن فقر، ایجاد عدالت اجتماعی، مقابله با نظام اقتصادی سلطهگر، مخالفت با وابستگی اقتصادی و تاکید بر استقلال اقتصادی کشور است. این موارد، شاکله کلی قانون اساسی را از منظر برنامهریزی اقتصادی و تاکید آن بر عدالت اجتماعی نشان میدهد. پس از آن، اصول اقتصادی قانون اساسی، بهویژه اصل ۴۴ تاکید فراوانی بر استقلال اقتصادی، عدالت و رفاه مردم کرده، چراکه این موارد نباید وسیلهای برای افزایش ثروت باشند. این موضوع نشان میدهد که در ذهن قانونگذاران، ثروتاندوزی تا حدی در تعارض با عدالت و رفاه اجتماعی تلقی شده است. شاید یکی از نکات برجسته در اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی این باشد که بخش عمدهای از فعالیتهای اقتصادی کشور را در زمره وظایف دولت قرار داده است. این فعالیتها عمدتاً شامل صنایع بزرگ و مادر، از جمله معادن، بانکداری، بیمه، انرژی، رادیو و تلویزیون، راهآهن، هواپیمایی و مخابرات میشوند. قانون اساسی، این حوزهها را در قلمرو فعالیت دولت تعریف کرده و در نتیجه، زمینه حضور و سرمایهگذاری بخش خصوصی در این صنایع تا حد زیادی محدود شده است.»
چنانچه متن قانون اساسی را تورق کنیم، با چند موضوع مهم مواجه میشویم؛ «واژه خودکفایی گاه بهمعنای محدود کردن ارتباط اقتصادی با خارج از کشور تفسیر شده است. همچنین نقش بخش خصوصی بسیار محدود تلقی شده و بسیاری از صنایع اصلی، مادر و بزرگ را در حیطه اختیارات دولت قرار میدهد. این موضوع، زمین بازی فعالان اقتصادی را با محدودیتهایی مواجه میکند. در نهایت نیز، عدالت اجتماعی یکی از پررنگترین مفاهیم اقتصادی قانون اساسی محسوب میشود.»
زمینه دخالت دولت
اقتصاد در قانون اساسی کشور به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم شده است. صنایع اصلی و مادر در زمره وظایف دولت و در بخش دولتی قرار گرفتهاند. هدف بخش تعاونی نیز گسترش عدالت و مشارکت عمومی در اقتصاد اعلام شده است. بخش خصوصی هم باید مکمل فعالیتهای دولت و بخش تعاونی باشد. به گفته حسینیون، «این تقسیمبندی نشان میدهد که شاکله ذهنی قانونگذاران و فضایی که قانون اساسی در آن تدوین شده، چگونه بوده و نگاه آنان به اقتصاد چه ویژگیهایی داشته است. در آن زمان، تعهداتی در قانون اساسی بر عهده دولت گذاشته شد و در زمره وظایف دولت قرار گرفت. این در حالی است که در دنیای مدرن، دولتها نباید به بسیاری از فعالیتها ورود کنند و چنانچه اقدام به فعالیت در برخی حوزهها کنند، از انجام وظایف اصلی خود، مانند تامین امنیت، سیاست خارجی و سیاستگذاریهای کلان کشور باز میمانند. بهنظر میرسد این قانون با ظرفیت واقعی اقتصاد ایران و وظایف متعارف دولت تناسب نداشته است. احتمالاً یکی از نقاط ضعف اصلی نیز فضایی است که قانون در آن شکل گرفته و تدوین شده است. قانون اساسی نشان میدهد که بنیانگذاران و نویسندگان آن چه نگاهی به اقتصاد داشتهاند و اقتصاد را وسیلهای برای تحقق عدالت اجتماعی میدانستهاند. اصل این نگاه منافاتی با توسعه ندارد، اما وقتی حجم گستردهای از وظایف بر دوش دولت گذاشته میشود، طبیعی است که دولت نتواند همه آن وظایف را بهدرستی انجام دهد و ظرفیتهای واقعی اقتصاد را شکوفا کند».
یکی دیگر از موضوعاتی که در قانون اساسی بر آن تاکید زیادی شده، بحث خودکفایی است. «تفسیر خودکفایی در قانون در چهار دهه گذشته سبب شده که بخش دولتی در اقتصاد کشور مداخله زیادی کند. بنا بر همین تفسیر، حاکمیت در همه زمینهها وارد اقتصاد شده و حتی در حوزه قیمتگذاری و تنظیمگری نیز دخالت مستقیم میکند. امروز مشاهده میکنیم که دولت از قیمت مرغ و تخممرغ گرفته تا بلیت هواپیما و قیمت انرژی، در جزئیترین امور قیمتگذاری مداخله میکند. این مداخلات موجب شده است که منابع و ظرفیتهای کشور تا حد زیادی هدر برود و درعینحال، فعالیت بخش خصوصی نیز محدود شود. در چنین ساختاری، دولت عملاً به رقیب جدی بخش خصوصی تبدیل شده است. این وضعیت نتیجه تفاسیر و برداشتهایی است که از قانون اساسی شکل گرفته است. تداوم این وضعیت هم باعث هدررفت ظرفیتها و پتانسیلهای کشور میشود و توان اقتصادی را نیز محدود و تضعیف میکند.»
تعهدات انجامنشده
بیش از 40 سال از تدوین قانون اساسی میگذرد و در تمام این سالها، کارشناسان و اقتصاددانان توضیح دادهاند که اصلاً قرار نبوده که دولت بهتنهایی قادر به انجام تمام این تعهدات باشد، اما سیاستگذاران هربار با دلایل مختلفی توضیح میدهند که چرا نهاد دولت در انجام تعهدات خود موفق نبوده است. حقیقت این است که عوامل متعدد باعث ناکامیابی دولت شده، اما «ضعف نهادها مهمترین دلیل موفق نشدن دولت بوده است. در موقعیتی که نهادهای کشور ضعیف باشند و نتوانند وظایف خود را بهدرستی انجام دهند، سیاستگذاری، برنامهریزی و تصمیمگیریها نیز دچار نقصانهایی میشوند. در این حالت، توانایی اثرگذاری بنیادین بر اقتصاد کاهش مییابد و مجموعهای از رخدادها و پیامدهای زنجیرهای شکل میگیرد که در نهایت میتواند به تشدید مشکلاتی مانند تحریم یا حتی درگیریهای سیاسی و اقتصادی بینجامد». در همه کشورها، کموبیش مشکلات و چالشهای اقتصادی وجود دارد. همچنین نوسانهای درآمدهای نفتی مسئلهای است که تقریباً تمامی کشورهای تولیدکننده و صادرکننده نفت و فرآوردههای نفتی با آن مواجه هستند. بااینحال، کشورهایی که از نهادها و ساختارهای حکمرانی قدرتمندتری برخوردار بودهاند، توانستهاند این نوسانها را مدیریت کنند و از پیامدهای آن عبور کنند و در عوض، کشورهایی که از نهادهای ضعیفتر برخوردار بودهاند، در کنترل و مدیریت این شوکها بیبرنامه عمل کردهاند. از سوی دیگر، «یکی از نقاط ضعف در کشور این بوده که برخی تصمیمات و جهتگیریهای اقتصادی، سیاسی و سیاستگذاری، کشور را در مسیری قرار داد که زمینه شکلگیری و تشدید تحریمها فراهم شد. تحریم صرفاً محصول اراده طرف مقابل نیست و تا حدی بر بستر ضعفهای داخلی و نهادی شکل گرفته و اثرگذار شده است. اگر ساختار تحریمهای اعمالشده علیه ایران را بررسی کنیم، میبینیم که طراحان تحریمها در بسیاری از موارد، نقاط ضعف اقتصاد کشور را شناسایی کردهاند، سپس سازوکار تحریمها را بر همان نقاط آسیبپذیر متمرکز کردهاند».
نقض غرض
از سوی دیگر، برخی از سیاستهای رفاهی که در ابتدای امر با هدف حمایت از اقشار کمبرخوردارتر تدوین و در قانون پیشبینی شد، به مرور زمان اقتصاد را تضعیف کرد. این سیاستهای حمایتی که معمولاً در قالب قیمتگذاری دستوری، اعطای یارانه، سرکوب نرخ بهره بانکی و اقداماتی از این دست پدیدار میشد، به مرور سبب کاهش درآمدهای دولت شد و همزمان انگیزه بخش خصوصی تولیدکننده و مولد را هم از بین برد. در نتیجه، این سیاستها دقیقاً نقض غرض کردند و خودشان عامل بازتولید فقر شدند. استمرار و اصرار سیاستگذاران به اجرای این سیاستها نیز باعث شد دولت کمکم حتی بودجه کافی برای ایفای تعهدات بنیادین و انجام امور جاری خود هم نداشته باشد. این فعال سیاسی میگوید: «سیاستهای حمایتی و یارانهای از جمله موضوعاتی هستند که در کشور ما معمولاً بهشکلی جذاب و پرطرفدار مطرح میشوند. هر زمان که از پیامدهای منفی این سیاستها صحبت میشود، عدهای به نمونههایی از کشورهای مختلف اشاره میکنند و میگویند که کشورهایی مانند نروژ یا هلند نیز از سیاستهای حمایتی استفاده میکنند. استدلال آنها این است که این کشورها با بهرهگیری از منابع خود چنین حمایتهایی را انجام میدهند، بنابراین ما نیز، با توجه به درآمدهای نفتی، باید همین مسیر را دنبال کنیم. اما نکته اساسی اینجاست که سیاستهای حمایتی و یارانهای تنها زمانی میتوانند آثار مثبت و پایدار داشته باشند که بر پایه انضباط مالی، دولت کارآمد و ساختارهای نهادی منسجم اجرا شوند. در مقابل، زمانی که این سیاستها در بستری از ضعفهای ساختاری و نهادی اجرا شوند، به احتمال زیاد در میانمدت و بلندمدت به محدود شدن رشد اقتصاد منجر خواهند شد. مسئله دیگر این است که بخش قابلتوجهی از سیاستهای حمایتی در کشور ما بیش از آنکه معطوف به حمایت هدفمند از گروههای نیازمند باشد، بهنوعی به توزیع رانت و امتیاز شباهت پیدا کرده است. در بسیاری از موارد، این سیاستها نه برای حل ریشهای مشکلات، بلکه برای پوشاندن یا به تعویق انداختن آنها بهکار گرفته شدهاند. به عبارت دیگر، یارانه و حمایتهای اقتصادی به جامعه تزریق میشود تا آثار برخی ناکارآمدیها و مشکلات ساختاری کمتر دیده شود. اگر روند اجرای این سیاستها را در دهههای گذشته بررسی کنیم، میبینیم که از دهه ۱۳۶۰ تا ۱۳۹۰ اشکال مختلفی از یارانهها پرداخت شدهاند، اما کمتر این پرسش مطرح شده است که چرا دهکهای بالای درآمدی نیز باید مشمول این حمایتها باشند؟ این مسئله در حوزه قیمتگذاری انرژی نیز قابل مشاهده است. در قیمت برق، آب، گاز و سایر حاملهای انرژی، بخش مهمی از یارانهها بهصورت فراگیر توزیع میشود؛ در حالی که افرادی که در دهکهای بالای درآمدی قرار دارند، بهدلیل سطح مصرف بالاتر، عملاً سهم بیشتری از این یارانهها دریافت میکنند. در نتیجه، در بسیاری از موارد، افراد برخوردار بیش از گروههای کمدرآمد از منابع حمایتی استفاده میکنند.»
