آرمان‌های گران

احتمالاً شما هم بسیار شنیده‌اید که قانون اساسی ایران، قانونی جامع و کامل است و مسئله کشور این است که به طور کامل به آن عمل نشده است. این سند که ضمانت اجرایی دارد، دستگاه‌های گوناگون را به تامین حقوق مردم، از جمله تامین اجتماعی، آموزش رایگان، حق برخورداری از مسکن و اشتغال ملزم می‌کند. البته در این میان نباید از یاد ببریم که هر حقی هزینه‌ای دارد و هر تعهدی نیازمند پشتوانه اقتصادی است. بیش از چهار دهه از تدوین قانون اساسی می‌گذرد و همچنان کارشناسان تصور می‌کنند تناسبی میان تعهدات گسترده‌ای که برای دولت تعریف شد و ظرفیت واقعی اقتصاد ایران وجود ندارد. محسن جلال‌پور، فعال اقتصادی، بر این باور است که قانون اساسی ما بیش از آنکه درباره منابع تامین این حقوق سخن بگوید، بر تعهدات دولت تاکید کرده است و می‌گوید، که دولت رفاه در کشور، پیش از شکل‌گیری یک اقتصاد مولد طراحی شده است. 

  ♦♦♦

قانون اساسی جمهوری اسلامی، دولت را متعهد به تامین طیف گسترده‌ای از حقوق اقتصادی و اجتماعی کرده است. آیا این تعهدات در زمان تدوین قانون اساسی با ظرفیت واقعی اقتصاد ایران تناسب داشت؟ دولت بیش از توان مالی خود تعهد پذیرفت، یا سیاست‌های اقتصادی مانع از شکل‌گیری اقتصادی شد که بتواند هزینه این تعهدات را تامین کند؟

اصولاً انقلاب و تدوین قانون اساسی از دو منطق سیاسی متفاوت پیروی می‌کنند. انقلاب بر تصرف و جابه‌جایی قدرت استوار است. به این معنا که می‌کوشد نظم موجود را براندازد و قدرت را در اختیار بگیرد. اما قانون اساسی بر محدود کردن قدرت بنا می‌شود. تدوین قانون اساسی زمانی معنا پیدا می‌کند که حتی نیروهای پیروز نیز بپذیرند بخشی از اختیارات خود را محدود کنند، حقوق مخالفان را به رسمیت بشناسند و قدرت را در چهارچوب قواعدی قرار بدهند که همه، از جمله خود آنان، به آن پایبند باشند. به تعبیری، انقلاب هنر به‌دست آوردن قدرت است، اما قانون اساسی باید همان قدرت را محدود کند. اصولاً در فرآیند تدوین قانون اساسی، بازیگران سیاسی به قواعدی تن می‌دهند که لزوماً در هر موقعیت به سود مستقیم آنان نیست، بااین‌حال، وجود قواعد روشن را بر نااطمینانی و بی‌قاعدگی ترجیح می‌دهند. قانون اساسی از این منظر، شبیه تعیین قواعد بازی پیش از آغاز بازی است. ممکن است هیچ‌یک از طرفین در هر لحظه از همه این قواعد سود نبرند، اما وجود آنها امکان شکل‌گیری بازی، استمرار آن و پذیرش نتیجه را فراهم می‌کند. در زمان تدوین قانون اساسی در سال ۱۳۵۸، ایران از نظر درآمد سرانه و درآمدهای نفتی، در مقایسه با بسیاری از کشورهای در حال توسعه، اقتصادی فقیر به‌شمار نمی‌رفت. شاید به همین دلیل، تدوین‌کنندگان قانون اساسی مجموعه گسترده‌ای از حقوق اقتصادی و اجتماعی را در اصول مختلف گنجاندند که تحقق کامل آنها مستلزم برخورداری از منابع لایزال یا اقتصادی با رشد مستمر، بهره‌وری بالا، نظام مالیاتی کارآمد و دولتی توانمند بود. نیروهای انقلابی آمدند و حق اشتغال، آموزش رایگان، بهداشت، مسکن، تامین اجتماعی، بیمه، رفع فقر، کاهش نابرابری و تامین نیازهای اساسی شهروندان را جزو تعهدات قطعی و غیرقابل‌تغییر حکومت معرفی کردند، اما نگفتند از کجا قرار است منبع مورد نیاز این تعهدات تامین شود. پس مسئله این است که قانون اساسی ما بیش از آنکه درباره منابع تامین این حقوق سخن بگوید، بر تعهدات دولت تاکید کرده است. اما بدیهی است که در اقتصاد، هیچ وعده و قولی بدون برخورداری از منابع مالی پایدار قابل‌تحقق نیست.

به فرض آنکه تعهدات اقتصادی و اجتماعی قانون اساسی بلندپروازانه بوده باشند، آیا اقتصاد ایران پس از انقلاب می‌توانست با رشد، سرمایه‌گذاری و افزایش بهره‌وری، منابع لازم برای اجرای این تعهدات را فراهم کند؟

اگر اقتصاد ایران پس از انقلاب در مسیر رشد پایدار، جذب سرمایه، گسترش تجارت، افزایش بهره‌وری و تقویت بخش خصوصی حرکت می‌کرد، بخش بزرگی از این تعهدات می‌توانست برای مدتی قابل‌تامین باشد. بسیاری از کشورهای اروپایی نیز دولت‌های رفاه گسترده‌ای دارند، اما پیش از گسترش تعهدات رفاهی، اقتصادی بزرگ، مولد و ثروت‌آفرین ساخته‌اند که توان تامین هزینه‌های آن را دارد. در کشور ما، مجموعه‌ای از عوامل مانع شکل‌گیری چنین اقتصادی شد. جنگ، تحریم، بی‌ثباتی سیاست‌گذاری، گسترش تصدی‌گری دولت، محدودیت سرمایه‌گذاری، ضعف حقوق مالکیت، ناکارآمدی بنگاه‌های دولتی و کاهش رشد بهره‌وری از جمله این عوامل بود. در نتیجه، درآمدهای پایدار دولت با سرعتی بسیار کمتر از تعهدات آن افزایش یافت و فاصله میان وعده‌های قانون اساسی و توان واقعی حکومت برای اجرای آنها، به‌تدریج بیشتر شد. به گمان من، قانون اساسی دولت را به پذیرش تعهداتی بلندپروازانه و پرهزینه سوق داد، اما درعین‌حال، سیاست‌های اقتصادی و تحولات سیاسی نیز مانع از شکل‌گیری اقتصادی شدند که بتواند این تعهدات را به‌طور پایدار تامین مالی کند. بنابراین، مسئله را نمی‌توان صرفاً به بزرگی تعهدات یا کوچکی اقتصاد فروکاست؛ چرا که هر دو عامل در شکل‌گیری وضعیت کنونی نقش داشته‌اند. اگر دامنه تعهدات محدودتر بود، یا اگر اقتصاد ایران در مسیر رشد و بهره‌وری قرار می‌گرفت، شکاف میان حقوق مصرح در قانون اساسی و امکانات واقعی دولت احتمالاً تا این اندازه عمیق نمی‌شد.

برخی باور دارند، دلیل واقعی ناتوانی دولت‌ها در ایفای تعهدات خود و تامین منابع لازم برای آن، بزرگی تعهدات بوده و برخی دیگر بر این باورند که اقتصاد ایران می‌توانست با اصلاحاتی که ایجاد می‌کند، منابع لازم برای همان تعهدات را تامین کند. شما کدام روایت را به واقعیت نزدیک‌تر می‌دانید؟

اشاره کردم که تعهداتی که از ناحیه سیاست به اقتصاد تحمیل شد، بسیار بزرگ‌تر از شانه‌های اقتصاد بود. اما با همه اینها، این تعهدات اگرچه گسترده و بلندپروازانه هستند، ولی در ذات خود غیرقابل‌تحقق نیستند. امروز بسیاری از کشورها دولت‌هایی دارند که خدماتی مانند آموزش رایگان، بیمه درمانی، تامین اجتماعی، حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و حتی مسکن اجتماعی را فراهم می‌کنند. تفاوت در این است که این کشورها ابتدا اقتصادی مولد، رقابتی و ثروت‌آفرین ساخته‌اند و بعد بخشی از ثروت ایجادشده را بازتوزیع کرده‌اند. مشکل اصلی در کشور ما این بود که دولت رفاه، پیش از شکل‌گیری یک اقتصاد مولد طراحی شد. از یک‌سو، قانون اساسی انتظارات گسترده‌ای از دولت ایجاد کرد و از سوی دیگر، سیاست‌های اقتصادی، شرایط بین‌المللی و تحولات سیاسی اجازه ندادند اقتصادی با رشد پایدار، سرمایه‌گذاری مستمر و بهره‌وری بالا شکل گیرد. در چنین شرایطی، شکاف میان تعهدات دولت و منابع مالی آن به‌تدریج عمیق‌تر شد. البته نمی‌توان از این نکته نیز چشم پوشید که دامنه برخی تعهدات قانون اساسی بسیار گسترده است و در عمل انعطاف‌پذیری سیاست مالی دولت را کاهش می‌دهد. اما اگر اقتصاد ایران طی چهار دهه گذشته رشد مستمر و قابل‌قبولی را تجربه می‌کرد، بخش بزرگی از این تعهدات قابل‌تامین بود. به همین دلیل، ریشه اصلی مشکل را نه‌فقط در بزرگی تعهدات، بلکه در ناتوانی اقتصاد در خلق ثروت و درآمدهای پایدار می‌بینم و اینکه اقتصاد ما هرگز به اندازه‌ای بزرگ، بهره‌ور و رقابتی نشد که بتواند هزینه این تعهدات را بپردازد. اگر این اقتصاد مسیری متفاوت را طی می‌کرد، بسیاری از حقوق اقتصادی و اجتماعی پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی، به‌جای آنکه به وعده‌هایی تحقق‌نیافته تبدیل شوند، می‌توانستند به حقوقی قابل‌اجرا بدل شوند.

آیا می‌توان گفت قانون اساسی نوعی «دولت رفاه» را ترسیم کرده، درحالی‌که اقتصاد ایران هرگز به سطح درآمد و بهره‌وری لازم برای تامین مالی چنین الگویی نرسیده است؟ به‌نظر شما نسخه دولت رفاه می‌تواند موفق عمل کند؟

می‌توان گفت قانون اساسی جمهوری اسلامی، به‌ویژه در اصول ۲۹، ۳۰، ۳۱ و ۴۳، تعهدات زیادی در حوزه مسئولیت اجتماعی دولت تعریف کرده است. تامین اجتماعی، آموزش رایگان، بهداشت، مسکن، اشتغال و رفع فقر، از حقوق عمومی یا اهداف الزام‌آور شمرده شده‌اند. اما این الگو معادل دولت رفاه اروپایی نیست. زیرا در کنار تعهدات رفاهی، بر مالکیت و تصدی‌گری گسترده دولت، تامین نیازهای اساسی و هدایت مستقیم اقتصاد نیز تاکید می‌کند. بنابراین شاید تعبیر دقیق‌تر به قول دکتر مسعود نیلی، دولتی توزیعی و مداخله‌گر باشد. فراموش نکنیم که اقتصاد ایران در نزدیکی‌های وقوع انقلاب از منابع نفتی قابل‌توجهی برخوردار بود و در چهار دهه بعد نیز دوره‌هایی از درآمدهای ارزی بسیار بالا را تجربه کرد. بنابراین مسئله اصلی این است که این منابع به تشکیل اقتصادی مولد، متنوع و برخوردار از پایه مالیاتی گسترده تبدیل نشد. تعهدات رفاهی افزایش یافت، اما سرمایه‌گذاری، بهره‌وری، اشتغال پایدار و ظرفیت مالیاتی متناسب با آن رشد نکرد. در نتیجه، دولت به‌جای آنکه رفاه را از محل مالیات بر درآمد و ثروت تولیدشده تامین کند، بخش بزرگی از آن را با درآمد نفت، قیمت‌گذاری دستوری، یارانه‌های پنهان، کسری بودجه و درنهایت تورم تامین کرد. دولت رفاه می‌تواند موفق باشد، اما فقط پس از آنکه ثروت کافی خلق کرده باشد. دولت رفاه دستگاه تولید ثروت نیست. از طرف دیگر، دولت رفاه مثل قرص نیست که از داروخانه بتوان تهیه کرد، بلکه سازوکاری برای بیمه کردن شهروندان در برابر بیماری، بیکاری، سالمندی و فقر و نیز بازتوزیع بخشی از درآمد تولیدشده در اقتصاد است. اگر اقتصاد نتواند شغل، سرمایه و بهره‌وری ایجاد کند، دولت رفاه به‌تدریج به دولت توزیع‌کننده کمبودها تبدیل می‌شود. کشورهای نوردیک، به‌ویژه دانمارک، سوئد، نروژ و فنلاند، نمونه‌های برجسته موفقیت این الگو هستند. آلمان، هلند و اتریش نیز با سازوکارهایی متفاوت، نظام‌های تامین اجتماعی نسبتاً فراگیری ایجاد کرده‌اند. فرانسه نیز هزینه اجتماعی بسیار بالایی دارد، هرچند درباره کارایی، پایداری مالی و آثار آن بر بازار کار بحث‌های بیشتری وجود دارد. اما موفقیت این کشورها صرفاً نتیجه هزینه‌کرد بیشتر دولت نیست. چند اتفاق اصولی، دولت رفاه را در این کشورها امکان‌پذیر کرده است. این کشورها اقتصادی رقابتی، صادرات‌محور و برخوردار از بهره‌وری بالا دارند. بنگاه‌های خصوصی‌شان در بازارهای جهانی تولید و رقابت می‌کنند و دولت بخش مهمی از درآمد حاصل از این فعالیت‌ها را از طریق مالیات بازتوزیع می‌کند. بنابراین مدل نوردیک را نباید با دولتی کردن اقتصاد اشتباه گرفت. در این کشورها، دولت در ارائه خدمات اجتماعی بزرگ است، اما بخش خصوصی در تولید ثروت، نوآوری و صادرات نقش محوری دارد. نکته دیگر این است که دولت رفاه با مالیات گسترده تامین می‌شود، نه با درآمد اتفاقی منابع طبیعی یا استقراض دائمی یا حیله‌های اقتصادی رایج در کشور ما مثل چاپ پول و پیش‌فروش آینده. فهم من این است که دولت رفاه نوعی قرارداد اجتماعی میان شهروندان و حکومت است، به این شکل که مردم مالیات سنگین‌تری می‌پردازند و در مقابل، خدمات عمومی باکیفیت و قابل‌اعتماد دریافت می‌کنند.

برخی اقتصاددانان معتقدند، مهم‌ترین ضعف در کشور ما، در ناتوانی اقتصاد برای خلق ثروت بوده است. آیا شما با این گزاره موافقید؟ از نگاه شما، راه‌حل اصلی برای نزدیک کردن واقعیت اقتصادی به آرمان‌های قانون اساسی چیست؟

تا حد زیادی با این نظر موافقم. در حقیقت جمهوری اسلامی در محرومیت‌زدایی و احداث جاده و خانه بهداشت و ریشه‌کن کردن بیماری‌ها و چنین مواردی بسیار موفق عمل کرد. این را نهادهای بین‌المللی هم تایید می‌کنند، اما همان‌طور که اشاره کردید، مسئله اصلی این است که اقتصاد ایران در خلق مستمر و پایدار ثروت ناکام مانده است. وقتی تولید، سرمایه‌گذاری و بهره‌وری رشد نمی‌کند، منابعی نیز برای تامین آموزش، سلامت، مسکن، اشتغال و تامین اجتماعی ایجاد نمی‌شود. در چنین شرایطی، سیاست رفاهی به‌تدریج از بازتوزیع ثروت به توزیع کمبود تبدیل می‌شود. رفاه پایدار را نمی‌توان صرفاً با صدور حکم قانونی، افزایش یارانه یا گسترش هزینه‌های دولت ایجاد کرد. رفاه، محصول اقتصادی است که بتواند شغل مولد ایجاد کند، سرمایه جذب کند، فناوری را توسعه دهد و درآمد سرانه را به‌طور مستمر افزایش دهد. دولت پس از خلق این ثروت می‌تواند از طریق مالیات، بیمه‌های اجتماعی و خدمات عمومی، بخشی از آن را بازتوزیع کند. اما وقتی مرحله خلق ثروت تضعیف شود، مرحله بازتوزیع نیز ناگزیر با کسری بودجه، تورم و کاهش کیفیت خدمات روبه‌رو خواهد شد. یکی از خطاهای سیاست‌گذاری در ایران این بود که توزیع و حمایت اجتماعی، تا حد زیادی جانشین رشد اقتصاد شد. در نتیجه، سیاست‌هایی که با هدف حمایت از مردم اجرا شدند، در بلندمدت از طریق تورم، کاهش ارزش پول و افت درآمد سرانه، خود به کاهش رفاه انجامیدند. از این منظر، بزرگ‌ترین فاصله میان آرمان‌های قانون اساسی و واقعیت اقتصادی، کوچک ماندن اقتصاد و ضعف توان تولید ثروت است. قانون اساسی، حقوقی مانند اشتغال، مسکن، آموزش، سلامت و تامین اجتماعی را به رسمیت شناخته است، اما تحقق این حقوق نیازمند اقتصادی مولد، رقابتی و روبه‌رشد است. هیچ دولتی نمی‌تواند برای مدتی طولانی بیشتر از آنچه اقتصاد تولید می‌کند، میان شهروندان توزیع کند. راه‌حل اصلی نیز از اصلاح شیوه توزیع منابع آغاز نمی‌شود، بلکه باید از احیای ظرفیت خلق ثروت شروع شود. نخستین شرط، ایجاد ثبات اقتصادی و سیاسی و کاهش نااطمینانی است. سرمایه‌گذاری زمانی شکل می‌گیرد که فعال اقتصادی بتواند آینده را تا حدی پیش‌بینی کند و از امنیت سرمایه و حقوق مالکیت خود مطمئن باشد. تورم مزمن، تغییر مداوم مقررات، نوسان نرخ ارز و مداخلات غیرقابل‌پیش‌بینی دولت، افق سرمایه‌گذاری را کوتاه می‌کند و اقتصاد را به سوی فعالیت‌های غیرمولد می‌برد. شرط دوم، تغییر نقش دولت از تولیدکننده و قیمت‌گذار به تنظیم‌گر و تامین‌کننده کالاهای عمومی است. دولت باید به‌جای تصدی‌گری گسترده، بر ایجاد رقابت، مقابله با انحصار، حفظ ثبات اقتصاد کلان، توسعه زیرساخت‌ها و ارائه آموزش و سلامت باکیفیت تمرکز کند. بخش خصوصی باید مسئول اصلی تولید ثروت باشد و دولت نیز از طریق نظام مالیاتی کارآمد، بخشی از این ثروت را برای تامین خدمات عمومی بازتوزیع کند. شرط سوم، پیوند دوباره اقتصاد ایران با تجارت، سرمایه و فناوری جهانی است. اقتصادی که از بازارهای بزرگ، سرمایه خارجی و انتقال فناوری محروم باشد، با محدودیت جدی برای افزایش بهره‌وری روبه‌رو می‌شود. بدون رشد بهره‌وری نیز افزایش پایدار دستمزدها، درآمد مالیاتی و سطح رفاه امکان‌پذیر نیست. در کنار این اصلاحات، دولت باید تعهدات رفاهی خود را نیز اولویت‌بندی کند. حمایت اجتماعی باید بیش از هر چیز بر آموزش عمومی، بهداشت، بیمه‌های پایه و حمایت هدفمند از فقرا متمرکز باشد. یارانه‌های گسترده و غیرهدفمند، علاوه بر تحمیل هزینه سنگین به بودجه، اغلب سهم بیشتری نصیب گروه‌های پردرآمد می‌کنند و منابع لازم برای حمایت موثر از اقشار آسیب‌پذیر را کاهش می‌دهند. بنابراین، نزدیک شدن واقعیت اقتصادی به آرمان‌های قانون اساسی از مسیر بزرگ‌تر کردن دولت نمی‌گذرد؛ بلکه نیازمند بزرگ‌تر شدن اقتصاد، افزایش بهره‌وری و توانمندتر شدن حکومت است.