سد اصلاحات

مریم رحیمی /نویسنده نشریه  

چندین دهه است که اجرای اصلاحات اقتصادی به رویای دست‌نیافتنی سیاست‌گذاران ایرانی تبدیل شده است. روزگاری درگیری‌های پس از جنگ تحمیلی هشت‌ساله مانع اصلاحات شد و زمانی ترس جامعه از سیاست‌های تعدیل اقتصادی دهه 70 آن را بن‌بست کشاند. ماجراهای دولت محمود احمدی‌نژاد را هم هزاران بار شنیده‌ایم که چگونه اصلاحات به در بسته خورد. در چند دهه گذشته، دولت، مانند یک پدر، اقتصاد را برای شادی لحظه‌ای فرزندان خود خرج کرد و اصلاحات اقتصادی را به تعویق انداخت تا اینکه انباشت چالش‌ها و اصابت ترکش مشکلات گوناگون به پیکره اقتصاد کشور، دیگر جایی برای تعلل باقی نگذاشت و دولت ناگزیر شد رنج اصلاحات و پیامدهای آن را به جان بخرد. هر بار هم شیوه‌های اجرای این اصلاحات آن‌چنان ناصواب بود که نتایجی نامطلوب به بار آورد. اقتصاددانان در همه این سال‌ها بر ضرورت اصلاحات اقتصادی تاکید کرده و هشدار داده‌اند که هرچه اصلاحات بیشتر به تعویق بیفتد، هزینه اصلاحات سنگین‌تر، دامنه مشکلات گسترده‌تر و امکان اجرای کم‌هزینه و تدریجی آن محدودتر خواهد شد.

چهار دهه سیاست‌گذاری نادرست، کشور را با ابرچالش‌هایی مواجه کرده که دولت دیگر چاره‌ای جز مواجهه و حل آنها ندارد. دولت چهاردهم، خواسته و ناخواسته میراث‌دار این مشکلات است. اما در سوی دیگر ماجرا، نگرانی‌های معیشتی و اعتراض‌های اجتماعی نیز سیاست‌گذار را با یک دوراهی دشوار مواجه کرده است: از یک‌سو، ادامه وضع موجود دیگر ممکن نیست و از سوی دیگر، اجرای اصلاحات می‌تواند در کوتاه‌مدت فشار بیشتری بر معیشت مردم وارد کند. همین بیم از پیامدهای اجتماعی اصلاحات، این نگرانی را ایجاد کرده است که دولت، محتاط‌تر از همیشه، از اصلاحات عقب‌نشینی کند. درواقع، یکی از ویژگی‌های نظام تصمیم‌گیری در ایران این است که اغلب قدرت جلوگیری از اصلاح، بیشتر از قدرت انجام آن است. بسیار گفته می‌شود که در ساختار سیاست‌گذاری کشور تصمیم‌های خوب کم گرفته می‌شود، اما موضوع این است که حتی اگر سیاست‌گذار مسئله را درست تشخیص دهد و تصمیمی برای اصلاح بگیرد، تضمینی وجود ندارد که آن تصمیم به مرحله اجرا برسد. تصمیم، از زمان تصویب تا اجرا باید از لایه‌های متعددی عبور کند و در هر یک از این لایه‌ها ممکن است با مقاومت‌هایی مواجه شود که آن را متوقف، رقیق یا منحرف کند و در نهایت آن تصمیم را آنقدر به تعویق بیندازد که عملاً بی‌اثر شود. این اتفاق را می‌توان نوعی «حق وتوی پنهان» در نظام تصمیم‌گیری دانست. دارندگان این حق وتو الزاماً مقام رسمی ندارند و نامشان نیز در قوانین به‌عنوان تصمیم‌گیرنده ثبت نشده است، اما می‌توانند هزینه اجرای یک تصمیم را برای سیاست‌گذار چنان افزایش دهند که دولت از اجرای آن منصرف شود. به همین دلیل میان اختیار قانونی برای تصمیم‌گیری و قدرت واقعی برای تغییر وضع موجود فاصله‌ای جدی شکل می‌گیرد. گاهی صاحبان این قدرت، گروه‌های ذی‌نفع سازمان‌یافته‌اند. سیاستی که سال‌ها ادامه پیدا کرده، به‌تدریج برندگان خود را می‌سازد. ارز ارزان، انرژی یارانه‌ای، حمایت تعرفه‌ای، انحصار، معافیت مالیاتی، اعتبار بانکی یا هر امتیاز دیگری ممکن است در ابتدا با هدف حل یک مشکل و به‌طور موقت ایجاد شده باشد، اما استمرار آن گروه‌هایی را اطراف خود شکل می‌دهد که درآمد و موقعیتشان به ادامه همان سیاست وابسته است. این گروه‌ها در گذر زمان سرمایه، سازمان، اطلاعات و ارتباطات به‌دست می‌آورند و توان تاثیرگذاری آنها بر فرآیند سیاست‌گذاری افزایش پیدا می‌کند. چرخه از همین‌جا آغاز می‌شود. سیاستی که در پیش گرفته شده، رانت ایجاد می‌کند، رانت ذی‌نفع می‌سازد، ذی‌نفع قدرت پیدا می‌کند و قدرت به ابزاری برای حفظ همان سیاست تبدیل می‌شود. وقتی دولت پس از سال‌ها تصمیم می‌گیرد سیاست اولیه را اصلاح کند، آنچه برای کل اقتصاد اصلاح محسوب می‌شود، برای گروه برخوردار از منافع موجود به‌معنای زیان است. طبیعی است که این گروه انگیزه بسیار بیشتری برای جلوگیری از تغییر داشته باشد تا میلیون‌ها ‌نفری که منفعت اصلاحات میان آنها پراکنده خواهد شد. به این ترتیب سیاستی که قرار بود موقت باشد، می‌تواند به سیاستی دائمی و تقریباً غیرقابل تغییر تبدیل شود.

اما همه وتوها را نمی‌توان به گروه‌های ذی‌نفع نسبت داد. گاهی اساساً گروه سازمان‌یافته‌ای در کار نیست. ترس از واکنش جامعه، نگرانی از پیامدهای سیاسی، رقابت‌های جناحی، ملاحظات امنیتی، مقاومت بوروکراسی و هراس سیاستمداران از پذیرش هزینه یک تصمیم می‌تواند همان نقش را ایفا کند. اصلاح قیمت بنزین نمونه روشن این مدعاست. حتی اگر درباره ضرورت اصلاح وضع موجود توافق کارشناسی وجود داشته باشد، خاطره اعتراض‌های اجتماعی و نگرانی از پیامدهای سیاسی می‌تواند قدرت تصمیم‌گیری دولت را محدود کند. در چنین مواردی، انتظار واکنش حتی پیش از آنکه واکنشی رخ دهد، به یک بازیگر دارای حق وتو تبدیل می‌شود. از سوی دیگر، خود دستگاه دولت نیز یکپارچه نیست. وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی و نهادهای تنظیم‌گر اهداف و منافع یکسان ندارند. تصمیمی که برای یک وزارتخانه اصلاح محسوب می‌شود، ممکن است اختیارات، منابع یا حوزه نفوذ دستگاه دیگری را کاهش دهد. بنابراین بخشی از مقاومت در برابر اصلاحات نه بیرون از دولت، بلکه درون خود ساختار اداری شکل می‌گیرد. نتیجه، پارادوکسی مهم در حکمرانی اقتصادی ایران است. ممکن است درباره ناترازی بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، قیمت انرژی، سیاست ارزی، آب، خودرو، یارانه‌ها یا معافیت‌های مالیاتی سال‌ها مطالعه شود و حتی درباره جهت کلی اصلاح توافق وجود داشته باشد، اما فاصله میان دانستن راه‌حل و توان اجرای آن همچنان باقی بماند. این پرونده که با مشورت و راهنمایی نیما نامداری، تحلیلگر اقتصاد، نگاشته شده، تلاش دارد از همین زاویه به نظام تصمیم‌گیری ایران نگاه کند و توضیح دهد که نگرانی از اعتراض اجتماعی چه زمانی به وتوی اصلاح تبدیل می‌شود؟ پرسش دیگر این است که چرا وقتی تصمیم درست گرفته می‌شود، این همه بازیگر قدرت جلوگیری از اجرای آن را دارند؟

منشأ اثرگذاری ذی‌نفعان

هربار که بحث اصلاحات اقتصادی به میان می‌آید، برخی از رسانه‌ها و اینفلوئنسرها ادعا می‌کنند که همزمان با اصلاحات اقتصادی و به‌طور مشخص واقعی شدن قیمت حامل‌های انرژی، سفره مردم کوچک‌تر می‌شود. البته اصلاح قیمت یک کالا زمانی معنا دارد که همزمان امکان واکنش آزادانه مصرف‌کننده و تولیدکننده به آن قیمت نیز وجود داشته باشد؛ اما روشن است که هزینه ارزان بودن قیمت حامل‌های انرژی در نهایت از جیب مردم می‌رود، چراکه دولت مجبور است مابه‌التفاوت قیمت سوخت ارزان را از بودجه دهد. توامان با ناترازی بودجه سیاست‌گذاران اقدام به اجرای سیاست‌های تورم‌زا می‌کنند و مردم بهای بنزین ارزان را با تحمل تورم پرداخت می‌کنند.

برای تبیین بیشتر این مسئله، بد نیست به تجربه ‌اندونزی اشاره کنیم؛ کشوری که سال‌ها با مسئله یارانه سوخت و دشواری اصلاح آن دست‌وپنجه نرم کرده است. دولت اندونزی در سال‌های ۱۹۹۸ و ۲۰۰۳ تلاش کرد یارانه سوخت را کاهش دهد، اما اعتراض‌های اجتماعی شدید باعث شد این اصلاحات عملاً متوقف یا معکوس شوند. تجربه سال ۲۰۰۵ اما متفاوت بود. سوسیلو بامبانگ یودهویونو، رئیس‌جمهوری وقت اندونزی که در سال ۲۰۰۴ به قدرت رسیده بود، در ماه‌های مارس و اکتبر قیمت سوخت را به‌شدت افزایش داد؛ قیمت بنزین در افزایش دوم ۸۸ درصد و قیمت گازوئیل ۱۰۵ درصد بالا رفت. این بار دولت همزمان با افزایش قیمت، برنامه انتقال نقدی مستقیم به خانوارهای فقیر را اجرا کرد تا بخشی از هزینه اصلاح جبران شود. این تجربه نشان می‌دهد که مسئله اصلاحات فقط به درست یا غلط بودن تصمیم اقتصادی محدود نمی‌شود؛ نحوه توزیع هزینه اصلاح نیز اهمیت تعیین‌کننده دارد. افزایش قیمت سوخت، هزینه‌ای فوری و قابل مشاهده برای خانوار ایجاد می‌کند، درحالی‌که منفعت کاهش یارانه برای کل اقتصاد پراکنده بوده و عمدتاً در آینده ظاهر می‌شود. دولت اندونزی با انتقال بخشی از منابع آزادشده به خانوارهای کم‌درآمد، تلاش کرد این

عدم‌ تقارن را کاهش دهد. در واقع، دولت به‌جای آنکه از مردم بخواهد هزینه اصلاح را تحمل کنند و وعده دهد که در آینده اقتصاد از آن منتفع خواهد شد، بخشی از هزینه کوتاه‌مدت را به شکل مستقیم جبران کرد. این تجربه یک نکته مهم درباره حق وتوی پنهان به ما می‌آموزد: گروه‌های مخالف اصلاح لزوماً نمی‌گویند ادامه سیاست موجود به سود ماست. آنها می‌توانند بر هزینه‌های واقعی اصلاح برای مردم تاکید کنند و از همین مسیر، هزینه سیاسی تصمیم را افزایش دهند. در چنین شرایطی، اگر سیاست‌گذار نتواند برای بازندگان کوتاه‌مدت اصلاح، جبران معتبر و قابل اعتمادی طراحی کند، حتی سیاستی که از نظر کارشناسی ضروری است، ممکن است در میدان سیاست شکست بخورد. این تجربه را می‌توان به ایران نیز تعمیم داد. گروه‌هایی که از ارز ارزان، انرژی یارانه‌ای، بنزین ارزان، انحصار، معافیت مالیاتی یا اعتبار بانکی منتفع می‌شوند، لزوماً نمی‌گویند ادامه این سیاست به سود ماست. آنها می‌توانند

استدلال کنند که تغییر یک سیاست خاص به مردم آسیب می‌زند، تورم ایجاد می‌کند و خانوارها را زیر فشار قرار می‌دهد. نیما نامداری نیز در این باره می‌گوید: «گروه‌های ذی‌نفوذ، مستقیم در اقتصاد مداخله نمی‌کنند. آنها ساختارهایی می‌سازند که منافع خود را پشت آن ساختارها پنهان کنند. تصور کنید که فرد یا گروهی بخواهد منافع خود را در قالب منافع مردم جا بزند و پشت افکار عمومی پنهان شود. بهترین راه برای جامه عمل پوشاندن به چنین نیتی آن است که مجموعه‌ای از رسانه‌ها بسازد یا از صفحه‌های پردنبال‌کننده در فضای مجازی بخواهد که ایده مطلوب فرد یا گروه را در جامعه تبلیغ کنند. این اقدام سبب می‌شود افراد اثرگذار مانند نمایندگان مجلس یا سیاست‌گذاران، تحت تاثیر این رسانه‌ها، همان ایده‌ها را عیناً تکرار کنند.»

طعم خوش ارزانی

مسئله اصلاحات اقتصادی در ایران، صرفاً واقعی کردن قیمت‌ها نیست. در واقع اگر اصلاحات اقتصادی را هم‌معنی افزایش قیمت ببینیم، به‌نوعی آن را تقلیل داده‌ایم. ماجرا این است که در دهه‌های گذشته مجموعه‌ای از تصمیم‌ها، رفتارها و منافع گروهی حول محور ارزان بودن قیمت برخی کالاها و به‌خصوص حامل‌های انرژی قرار گرفته است. به همین دلیل، اصلاح قیمت بنزین را نمی‌توان جدا از ساختاری دید که آن را تولید و سپس بازتولید کرده است. قیمت پایین انرژی، به‌تدریج به یکی از مفروض‌های فعالیت اقتصادی تبدیل شده و در شکل‌گیری صنایع، فناوری تولید، الگوی مصرف و حتی رفتار خانوارها اثر گذاشته است. در صنعت خودرو نیز بخشی از این رابطه را می‌توان دید؛ انرژی ارزان انگیزه فعالان اقتصادی را برای سرمایه‌گذاری در فناوری‌های کم‌مصرف و تولید خودرو با بهره‌وری بالاتر کاهش داده است و در نتیجه، صنعت خودرو کشور فرسوده و کم‌بازده شده است. مصرف بالا هم به‌خودی‌خود باعث تقاضای بیشتر بنزین می‌شود. هرچه فاصله میان مصرف داخلی و ظرفیت تولید بیشتر شود، فشار برای تامین سوخت از مسیرهای دیگر افزایش می‌یابد و هزینه آن در نهایت به شکل‌های مختلف به اقتصاد منتقل می‌شود. در‌عین‌حال، اختلاف قیمت داخلی با قیمت سوخت در کشورهای همسایه، انگیزه‌ای قوی برای قاچاق سوخت هم ایجاد می‌کند. بنابراین بخشی از بنزینی که با هدف حمایت از مصرف‌کننده ارزان عرضه می‌شود، ممکن است در نهایت از اقتصاد رسمی خارج شود. یعنی دولت، بودجه ملت را خرج ارزان نگه داشتن کالایی کند که قرار است قاچاقی، از کشور خارج شود. نامداری می‌افزاید: «ببینید، اولاً یک ساختار صنعتی متکی به انرژی ارزان شکل گرفته که بخشی از آن را در صنعت خودرو و بخشی را در صنایع پتروشیمی و پالایشگاهی می‌بینیم که بنزین ارزان دارد. از سوی دیگر، تحریم همزمان باعث محدودیت واردات خودرو و واردات بنزین می‌شود. به‌جز تمام این موارد، یک ساختار دورزننده تحریم وجود دارد که منافع این ساختار هم در نبود شفافیت در بخش واردات است. در واقع گروه‌های حامی تحریم، منافع خود را در نبود شفافیت ارتباط ایران با جهان می‌دانند. همه اینها باعث می‌شود یک ساختار پرمصرف ایجاد شود.»

ساختار یا افراد؟

طبق همین رویکرد، یافتن یک فرد یا حتی یک گروه مشخص که اصلاحات اقتصادی را متوقف می‌کند، احتمالاً ما را به پاسخی دقیق نمی‌رساند. مسئله پیچیده‌تر از آن است که بتوان انگشت اتهام را صرفاً به سمت برخی افراد دراز کرد. آنچه اصلاحات را دشوار می‌کند، مجموعه‌ای از ساختارها، منافع و رویه‌هایی است که در طول زمان شکل گرفته‌اند و هرکدام به نحوی از وضع موجود محافظت می‌کنند. حتی می‌توان گفت که ممکن است هیچ‌یک از بازیگران به‌تنهایی قصد حفظ تمام این ساختار را نداشته باشند، اما رفتار هرکدام از آنها می‌تواند به تداوم آن کمک کند. مسئله بنزین نمونه روشنی از این وضعیت است. قیمت‌گذاری پایین، در طول زمان به شکل‌گیری الگوی مصرف بالا کمک کرده، صنعت خودرو را با خود همراه کرده، تقاضا برای سوخت را افزایش داده، انگیزه قاچاق ایجاد کرده و هزینه تامین انرژی را برای دولت بالا برده است. در کنار تمام اینها، تحریم و محدودیت‌های تجاری نیز ساختارهای دیگری ایجاد کرده‌اند که بخشی از اقتصاد را به فقدان شفافیت و سازوکارهای دور زدن محدودیت‌ها وابسته کرده‌اند. در چنین شرایطی، اصلاح یک متغیر نمی‌تواند بدون ایجاد تغییر در سایر اجزای این زنجیره انجام شود. از این منظر، حتی مخالفت با اصلاح نیز لزوماً محصول یک تصمیم آگاهانه و هماهنگ از سوی همه بازیگران نیست. مصرف‌کننده‌ای که نگران افزایش هزینه رفت‌وآمد خود است، تولیدکننده‌ای که انرژی ارزان را بخشی از مزیت اقتصادی خود می‌داند، سیاستمداری که از واکنش اجتماعی می‌ترسد و گروهی که از اختلاف قیمت سود می‌برد، هر کدام انگیزه‌های کاملاً متفاوتی دارند، اما همه با هم و یک‌صدا، مخالف افزایش قیمت حامل‌های انرژی هستند و به طرق گوناگون تلاش می‌کنند هزینه تغییر را افزایش دهند و به تداوم وضع موجود اصرار دارند. این همان چیزی است که مفهوم حق وتوی پنهان را از یک لابی ساده یا مخالفت مستقیم با سیاست‌گذار متمایز می‌کند. در اینجا ممکن است هیچ‌کس رسماً اختیار متوقف کردن اصلاحات را نداشته باشد، اما مجموعه‌ای از منافع و محدودیت‌ها به‌وجود آمده است که اجرای اصلاح را برای سیاست‌گذار دشوار می‌کند. گاهی این مقاومت از بیرون دولت می‌آید، گاهی درون ساختار اداری شکل می‌گیرد و گاهی حتی از ترس خود سیاست‌گذار از هزینه‌های تصمیم ناشی می‌شود. مشکل اصلی هم دقیقاً از همین‌جا شروع می‌شود چراکه هرچه اصلاحات بیشتر به تعویق بیفتند، ساختاری که از وضع موجود تغذیه می‌کند پیچیده‌تر می‌شود. سیاستی که زمانی یک تصمیم موقت بوده، به‌مرور به عادت اقتصادی، منفعت گروهی، الگوی تولید، رفتار مصرف‌کننده و حتی بخشی از سازوکار اداره کشور تبدیل می‌شود. در این نقطه، اصلاح به‌معنای برهم زدن مجموعه‌ای از روابطی است که طی سال‌ها به یکدیگر وابسته شده‌اند.