صورتحساب بحران
چرا دولتها ناگهان ورشکسته میشوند؟
سعید ابوالقاسمی /نویسنده نشریه
«ورشکستگی اقتصادی دولتها» در کشورهای مختلف و «نارسایی مزمن کلیه» در بدن انسانها شباهتهای زیادی به یکدیگر دارند. در نارسایی مزمن کلیه، هیچ علامت خاصی مشاهده نمیشود. کلیهها، آرام و بهتدریج، طی ماهها و سالها با مشکل روبهرو میشوند و تا زمانی که نارسایی کامل نشده باشد، هیچ نشانه مشخصی از بیماری بروز پیدا نمیکند. داستان ورشکستگی اقتصادی در کشورها هم، درست مانند بیماری نارسایی مزمن کلیه، آرام و بیصدا از راه میرسد. سالها کسری بودجه، انباشته شدن بدهیها و سررسیدهای کوتاهمدت روی یکدیگر رسوب میکنند و به یک بحران بزرگ تبدیل میشوند. درست است که دولت هنوز میتواند از پس مخارج و هزینهها بر بیاید، یا بهراحتی حقوق کارمندان را پرداخت کند و حتی بازار را آرام نگه دارد، اما همه اینها خاکسترهایی هستند که زغالهای گداختهای در زیر خود پنهان کردهاند. این آتش گداخته، همان بدهیهای جدیدی هستند که دولتها ایجاد میکنند تا بدهیهای قبلی خود را بپردازند. فرآیند ورشکستگی دولتها، درست از چنین نقطهای آغاز میشود. بر اساس گزارشهای صندوق بینالمللی پول، بدهیهای کوتاهمدت، دولتها را به سوی یک مدار فرسایشی میفرستد و آن را در چرخ بدهی، استقراض برای پرداخت بدهی و استقراض بیشتر برای پرداخت بدهیهای بیشتر گرفتار میکند. مشکل اصلی جایی ظاهر میشود که دولت باید در سریعترین زمان ممکن به منابع تامین مالی جدید دسترسی پیدا کند، اما این احتمال هم وجود دارد که سرمایهگذاران یا منابع تامین، به دولت اعتماد نکنند و در نتیجه دولت در تامین مالی با مشکل روبهرو شود و بحران به شدیدترین شکل ممکن خود را نشان دهد. اکنون دولت در مرحلهای قرار گرفته که درد ناگهانی کلیه خودش را نشان میدهد. در چنین شرایطی، دولت هم با کمبود زمان و هم با کمبود پول روبهرو میشود. لبنان، یک نمونه مشخص از ورشکستگی اقتصادی با این سبک و شیوه است. سالهای سال کسری بودجه، تراز خارجی منفی و بدهیهای انباشتهشده، در کنار هم جمع شدند و دولت را به نقطهای رساندند که دیگر امکان ادامه مسیر قبلی وجود نداشت. شاید در ظاهر این وضعیت قابل مدیریت بهنظر برسد، اما در عمل هر کسری تازه به بدهی بیشتر نیاز دارد و هر بدهی تازه، وابستگی به اعتماد بازار و ورود منابع جدید را شدیدتر میکند. زمانی که این اعتماد از بین رفت و به کمترین حد خود رسید، بحران مالی لبنان بهسرعت از سطح دولت به بانکها، واحد پول ملی و زندگی روزمره مردم سرایت کرد. صندوق بینالمللی پول، عنوان «فروپاشی تدریجی» را برای این رخداد انتخاب کرده است. به باور این نهاد بینالمللی، ورشکستگی دولتها نمیتواند یک حادثه ناگهانی باشد چرا که طی سالها زمینههای آن ایجاد شده و در یک لحظه خود را نشان میدهد: «بیشتر شدن کسری بودجه یعنی دولت سالها بیشتر از درآمد خود خرج کرده؛ بدهی کوتاهمدت هم یعنی این فاصله با سرعت و فشار بیشتری پر شده و اصلاحات پایدار نیز نتیجه نداده است.» در چنین حالتی، دولت بهجای کاهش تدریجی بدهی، فقط آن را به آینده موکول میکند. اما آینده، همیشه فرا میرسد، و زمانی هم که میرسد، ممکن است منابع تازه دیگر کافی نباشد. داستان انباشت کسری بودجه و بدهی کوتاهمدت از اینجا آغاز میشود.
انفجار بزرگ
در کشورهایی که اقتصاد ضعیفی دارند، دولتها همیشه طلبکار هستند. اما کشورهایی که با ورشکستگی اقتصادی روبهرو میشوند، دولتهایی بدهکار و ضعیف دارند که دیگر کسی هم به آنها اعتماد ندارد. بحران بدهی هنگامی به مرحله انفجار میرسد که بازار دیگر به دولت اعتماد نکند. تا زمانی که طلبکاران باور دارند دولت میتواند در آینده نسبت به بازپرداخت بدهیهای خود اقدام کند، تامین مالی ادامه پیدا میکند. اما بهمحض اینکه اعتماد به دولت کم شود، ورق برمیگردد. با تغییر زمین بازی، سرمایهگذاران، نرخ بهره بالاتری برای خرید اوراق دولتی مطالبه میکنند. بانکها و صندوقها، هم با احتیاط بیشتری پرداختهای خود را انجام میدهند و دولت هم برای تمدید بدهیهای قبلی یا تامین هزینههای جاری، با دیوار بلندی از بیاعتمادی روبهرو میشود. در این مرحله از فرآیند ورشکستگی، بحران از یک مشکل قابل مدیریت به یک بحران فوری و البته مهارنشدنی تبدیل میشود. صندوق بینالمللی پول در مقالهای با نام «تحلیل تاریخی بدهیهای دولتی و بحرانهای مالی» که در سال 2018 منتشر کرد، این سازوکار را بهشکل کامل بررسی کرده است. استدلال اصلی صندوق بینالمللی پول این است که بدهیهای دولتی را نمیتوان فقط بهعنوان یک عدد ثبتشده در ترازنامه ارزیابی کرد. بلکه این بدهیها، از نوعی رابطه اعتماد مشتق میشوند. دولتها تا زمانی میتوانند بدهی خود را Rollover (یعنی تمدید بدهی قبلی با یک بدهی جدید) کنند که بازار تصور کند ریسک نکول پایین است. اما اگر نشانههایی از ضعف مالی، کسری مزمن، کاهش رشد و مهمتر از همه، آشفتگی سیاسی در کشور ظاهر شود، بازارها به آرامی هزینه پرداخت وام به دولتها را افزایش میدهند. این افزایش هزینه تامین مالی، بحرانهایی جدیدتر ایجاد میکند چرا که دولت باید بخش بزرگتری از درآمد خود را به بهره بدهی اختصاص دهد و پول کمتری برای پوشش هزینههای عادی باقی میماند. در واقع، بیاعتمادی بازار فقط یک واکنش نیست و خود به عامل تشدید بحران تبدیل میشود. صندوق بینالمللی پول درباره چنین چرخهای، اقتصاد آرژانتین در سال 2001 را مثال میزند. اقتصاد آرژانتین در سالهای منتهی به بحران، با رشد ضعیف، رکود و فشارهای مالی دستبهگریبان بود. مشکل فقط کمبود بودجه نبود، بلکه بازارها دیگر باور نداشتند دولت بتواند بدهیهای خود را بهصورت پایدار مدیریت کند. هرچه تردید افزایش پیدا کرد، دسترسی دولت به تامین مالی هم دشوارتر شد. سرمایهگذاران برای نگهداشت یا خرید بدهی آرژانتین، ریسک بالاتری طلب کردند و دولت هم برای جذب منابع جدید، ناچار به هزینهکرد بیشتری شد. این چرخه معیوب، مشکل نقدینگی را با مشکل اعتماد گره زد و نفس اقتصاد آرژانتین را به شماره انداخت. حتی اگر دولت آرژانتین ثابت میکرد که میتواند در آینده از پس پرداخت بدهیهای خود برآید، باز هم بازار اعتماد نداشت و پول جدیدی به دولت تزریق نمیکرد. در نتیجه نرخ بهره بالا رفت، سررسیدها سنگینتر شدند و بازار بدهی با رسوب بیشتر روبهرو شد. حالا دیگر دولت آرژانتین در ظاهر فعال بود، اما ابزار اصلی خود را برای اداره مالی کشور از دست داده بود. آرژانتین، نمونهای مشخص از توقف ناگهانی در تامین مالی بود.
باتلاق بدهی ارزی
دولتهای بدهکار، برای تامین مالی بسیار زود به سراغ راهحلهای زودبازده میروند. یکی از این راهکارهای زودبازده، استقراض ارزی از کشورهای خارجی یا نهادهای مالی بینالمللی است. درست است که در چنین شرایطی، دولتها راه مطلوبی برای تامین مالی پیدا میکنند، اما قسمتی از کنترل خود را بر اقتصاد کشورشان از دست میدهند. بزرگترین نقصی که در این روش وجود دارد، واحد درآمدها و بدهیهاست. درآمد دولتها به پول ملی خودشان محاسبه میشود، اما بدهیها باید با دلار، یورو یا ارز خارجی دیگری بازپرداخت شود. تا زمانی که قیمت ارز دارای ثبات باشد، شکاف میان درآمد با پول ملی و بدهی با ارز خارجی به چشم نمیآید، اما درست از زمانی که ارزش پول ملی شروع به کاهش میکند، فشار بدهیها افزایش مییابد. دولتی که تا یک ماه قبل میتوانست بدهیهای خود را به آسانی مدیریت کند، ناگهان با حجم سنگینی از بدهیها مواجه میشود که توان پرداخت و مدیریت آنها را ندارد. پژوهش «تحلیل تاریخی بدهیهای دولتی و بحرانهای مالی» که صندوق بینالمللی پول انجام داده، نشان میدهد که نکول فقط در پی یک خطای مالی ساده رخ نمیدهد و در بسیاری از مواقع، ترکیبی از بدهی سنگین، شوکهای داخلی و خارجی و ناتوانی دولت در ادامه پرداختهاست. در چنین قالبی، بدهیهای خارجی ارزی، عامل تشدیدکننده بزرگی است که دولت را در برابر نوسانهای قیمت ارز آسیبپذیر میکند. در صورتی که بدهیها کوتاهمدت باشند، فشارها به دولت بدهکار چندین برابر میشود، زیرا دولت نهتنها باید ارز مورد نیاز برای بازپرداخت بدهیهای خود را پیدا کند، بلکه همزمان باید این اقدام را در زمانی کوتاه انجام دهد. وخیمترین شرایط زمانی رخ میدهد که اعتماد بازار به دولت از دست رفته باشد. داستان تبدیل بحران ارزی به بحران بدهی در چنین نقطهای به اوج خود میرسد. زمانی که ارزش پول ملی به حداقل میرسد، هزینه واردات بیشتر میشود و با مصرف سریعتر ذخایر ارزی، دولت برای انجام هزینههای حیاتی مثل تامین سوخت، دارو و مواد غذایی با مشکل روبهرو میشود. در صورتی که بخشی از بدهی دولت به ارز خارجی باشد، باتلاق وسیع و نابودکنندهای زیر پای دولت ظاهر میشود: «دولت برای پرداخت بدهی به ارز نیاز دارد، اما همان ارز در دسترس نیست؛ از این لحظه به بعد، گزینههای دولت محدود خواهد شد و موضوع نکول یا بازسازی اجباری بدهی، به مرحله جدی خود میرسد.» صندوق بینالمللی پول، سریلانکا را بهعنوان نمونه مشخص بدهیهای ارزی معرفی میکند. این کشور در سال 2022 با بدهی ارزی بسیار زیاد وارد بحران شد. همزمان، ذخایر ارزی دولت در حال کاهش بود و این کشور توان تامین واردات ضروری را از دست میداد. با کاهش منابع ارزی، دولت دیگر فقط با یک مشکل مالی روبهرو نبود، بلکه پرسش مهمی در برابر دولت و همراهانش قرار گرفت: آیا دولت میتواند به واردات کالاهای ضروری بپردازد یا نه؟ در واقع، فشار بدهی خارجی با کمبود ارز و اختلال در تجارت خارجی ترکیب شده بود. بحران مالی بهسرعت به بحران معیشتی تبدیل شد و سپس به نکول حاکمیتی رسید. صندوق بینالمللی پول تاکید میکند که نوع بدهی به اندازه حجم بدهی اهمیت دارد. دولتی که بیشتر استقراض خود را با پول ملی و با سررسیدهای قابل مدیریت دریافت میکند، فضای بیشتری برای اصلاح دارد. اما دولتی که به استقراض ارزی و کوتاهمدت تکیه میکند، خود را در برابر شوکهای بیرونی بیدفاع خواهد کرد. در چنین الگویی، حتی کاهش اندک و کوتاهمدت در ارزش پول ملی، تراز مالی دولت را با بینظمی روبهرو میکند و بحران را از سطح بودجه به سطح فروپاشی ارزی و نکول میکشاند.
اقتصاد سیاسی کاهش اعتماد
هنگامی که از ورشکستگی دولت صحبت میکنیم، ممکن است اعداد بودجه، بدهی و کسری در ذهن نقش ببندد. اما بحران واقعی در کتاب بودجه سالانه یا قانون بودجه مصوب مجلسهای قانونگذاری رخ نمیدهد. لحظه خطرناک زمانی از راه میرسد که بحران مالی به بانکها، مردم و سیاست نیز کشیده شود. در این شرایط، دغدغه جدیدتری شکل میگیرد و پرسش از اینکه «آیا دولت میتواند بدهی خود را بپردازد؟» به «فرآیندهای ازکارافتاده اقتصاد چگونه دوباره جان میگیرند؟» تبدیل میشود. گزارشی که صندوق بینالمللی پول در فاصله سالهای 1991 تا 2002 از اقتصاد آرژانتین منتشر کرد، این موضوع را به مفصلترین شکل ممکن بررسی کرده است. در آرژانتین، نکول بدهی، فروپاشی بانکی، کنترل سرمایه و بحران سیاسی با یکدیگر ترکیب شدند و این کشور را به خاک سیاه نشاندند. آرژانتین در دهه 1990 با طرحی به نام «تبدیلپذیری» یا همان نظام تثبیت نرخ ارز به دورهای از ثبات ظاهری پا گذاشت و نرخ برابری پزو، واحد پولی آرژانتین، با دلار در سطح ثابت نگه داشته شد. این سیاست در ابتدا تورم را پایین آورد و اعتماد را افزایش داد، اما هزینههای زیادی روی دوش دولت گذاشت و دولت یکی از مهمترین ابزارهای خود یعنی انعطافپذیری قیمت ارز را از دست داد. زمانی که اقتصاد آرژانتین در سال 1998 وارد رکود شد، امکان اصلاح تدریجی آن از بین رفته بود. در همین زمان، حجم بدهی خارجی کشور نیز افزایش یافت و سرمایهگذاران بهتدریج نسبت به توان دولت برای حفظ ثبات و بازپرداخت بدهی دچار تردید شدند. داستان به همینجا ختم نشد. بیاعتمادی بازار به دولت، فقط باعث افزایش نرخ بهره نمیشود. مردم و سپردهگذاران هم در چنین شرایطی نگران میشوند و بحران، از راهروهای وزارتخانهها و جلسات دولت، به بانکها منتقل میشود. از آنجا که بانکها در مرکز انتقال اعتماد به جامعه قرار دارند، فشار بر نظام بانکی آرژانتین افزایش یافت. مردم احساس کردند دولت در آستانه نکول است و احتمال دارد نرخ ارز تثبیتشده دوام چندانی نداشته باشد، پس به منظور حفظ ارزش داراییهای خود به برداشت سپرده، تبدیل پول ملی به ارز خارجی یا خروج سرمایه روی آوردند. این رفتار بانکها را زیر فشار قرار داد و دولت را وادار کرد تا برای جلوگیری از فروپاشی، محدودیتهایی بر برداشت و جابهجایی پول اعمال کند.
گزیده شدن دوباره از یک سوراخ!
آنچه اقتصاد آرژانتین را به ورشکستگی کشاند، در بحران سال 2001 هم دوباره رخ داد. صندوق بینالمللی پول در گزارشهای خود نوشته است که در دسامبر 2001 و ژانویه 2002 آرژانتین با فریز بخشی از سپردهها، نکول بخشی از بدهی عمومی و کنار گذاشتن نظام نرخ ارز ثابت روبهرو شد. این سه رخداد را نمیتوان از هم جدا کرد. هنگامی که سپردهها محدود شدند، اعتماد عمومی به بانکها آسیب دید. همچنین، وقتی بدهیها نکول شدند، اعتماد بازارهای مالی از بین رفت. بدتر از آن، زمانی که نرخ ارز ثابت کنار گذاشته شد، ستون فقرات سیاست اقتصادی قبلی فرو ریخت. در نتیجه، آرژانتین با یک فروپاشی نهادی مواجه شد. در چنین شرایطی، کنترل سرمایه به آخرین ابزار دفاعی دولتهای ورشکسته تبدیل میشود. باوجوداین، نشانهها حکایت از آن دارند که بحران از مرحله عادی عبور کرده و دولت برای جلوگیری از خروج بیشتر منابع، محدودیتهایی بر برداشت و انتقال پول وضع میکند. هدف این است که از خونریزی مالی جلوگیری شود، اما اثر جانبی آن بسیار سنگین است. مردم احساس میکنند که داراییهایشان بلوکه شده و بانکها هم کارکرد عادی خود را از دست میدهند؛ در نتیجه فضای سیاسی متشنج میشود. در آرژانتین، همین روند به اعتراضهای گسترده، بیثباتی دولتها و درنهایت، بحران سیاسی رسید. بحران سیاسی ناشی از ورشکستگی دولت، نتیجه جانبی رخدادهای حاصل از بحران نیست و در متن بحران قرار میگیرد. هنگامی که مردم ببینند سپردهها قفل شدهاند، ارزش پساندازها کاسته شده و دولت هم نمیتواند یک مسیر روشن برای خروج از بحران ارائه کند، اعتماد عمومی از بین میرود. با از بین رفتن اعتماد عمومی، اعتراضها شکل میگیرند و تغییرات سریع و پشت سر هم در دولت و ناتوانی حاکمیت در اجماع سیاسی، اصلاح اقتصادی را دشوارتر میکند و این چرخه همچنان ادامه خواهد داشت تا اقتصاد یک کشور بهکلی ویران شود.
