شوک نیکسون
چگونه نظام برتون وودز فرو پاشید و دلار از طلا جدا شد؟
محمدحسین باقی /نویسنده نشریه
اقدامات ریچارد نیکسون در سال ۱۹۷۱، برای پایان دادن به قابلیت تبدیل دلار به طلا و اعمال کنترل بر دستمزدها و قیمتها، با هدف مقابله با معضل بینالمللی «هجوم برای برداشت طلا» و مشکل داخلی تورم انجام شد. این سیاست اقتصادی جدید، آغاز پایان سیستم مالی بینالمللی «برتون وودز» بود و بهطور موقت تورم را متوقف کرد. سیستم مالی بینالمللی پساجنگ جهانی دوم، بهدنبال نشست 44 کشور در منطقه برتون وودز ایالت نیوهمپشایر در سال ۱۹۴۴، سیستم «برتون وودز» نامیده شد. این کشورها توافق کردند که ارزش ارزهای خود را نسبت به دلار ثابت نگه دارند (اما در شرایط استثنایی قابل تعدیل باشد) و ارزش دلار نیز نسبت به طلا ثابت شد. از سال ۱۹۵۸، زمانی که سیستم برتون وودز عملیاتی شد، کشورها تسویهحسابهای بینالمللی خود را به دلار انجام میدادند و دلارهای آمریکا با نرخ ثابت ۳۵ دلار به ازای هر اونس، قابل تبدیل به طلا بودند. ایالاتمتحده مسئولیت ثابت نگه داشتن قیمت دلاری طلا را بر عهده داشت و مجبور بود عرضه دلار را برای حفظ اعتماد به قابلیت تبدیل آن به طلا در آینده، تنظیم کند.
ساندرا کولن گیزونی، بر این باور است که در ابتدا، سیستم برتون وودز طبق برنامه عمل میکرد. ژاپن و اروپا هنوز در حال بازسازی اقتصادهای پس از جنگ خود بودند و تقاضا برای کالاها و خدمات ایالاتمتحده -و دلار- بالا بود. ازآنجاکه ایالاتمتحده حدود سهچهارم ذخایر رسمی طلای جهان را در اختیار داشت، این سیستم امن به نظر میرسید. در دهه ۱۹۶۰، صادرات اروپا و ژاپن رقابتپذیری بیشتری نسبت به صادرات ایالاتمتحده پیدا کرد. سهم آمریکا از تولید جهانی کاهش یافت و بهتبع آن، نیاز به دلار نیز کمتر شد؛ اتفاقی که تمایل به تبدیل این دلارها به طلا را افزایش داد. وخامت تراز پرداختهای ایالاتمتحده، همراه با هزینههای نظامی و کمکهای خارجی، به عرضه حجم زیادی از دلار در سراسر جهان انجامید. در همین حال، ذخایر طلا تنها رشدی اندک داشت. درنهایت، میزان دلارهای موجود در دست کشورهای خارجی از حجم طلای ایالاتمتحده فراتر رفت. این کشور در معرض خطر هجوم برای برداشت طلا قرار گرفت و اعتماد به توانایی دولت آمریکا برای عمل به تعهداتش سلب شد؛ وضعیتی که هم جایگاه دلار را بهعنوان ارز ذخیره جهانی و هم کل سیستم برتون وودز را به خطر انداخت. تلاشهای زیادی چه در داخل و چه در سطح بینالمللی برای تعدیل تراز پرداختهای ایالاتمتحده و حفظ سیستم برتون وودز انجام شد. این اقدامات قرار بود راهکارهایی موقت و سریع باشند تا زمانی که تراز پرداختها دوباره به تعادل برسد، اما در عمل فقط فروپاشی اجتنابناپذیر این سیستم را به تاخیر انداختند. از سال ۱۹۶۲ تا زمان بسته شدن «پنجره طلای» ایالاتمتحده در آگوست ۱۹۷۱، فدرالرزرو از «سوآپهای ارزی» بهعنوان سازوکار اصلی خود برای دفاع موقت از ذخایر طلای آمریکا استفاده میکرد. فدرالرزرو این توافقنامههای متقابل ارزی یا خطوط سوآپ را بهگونهای طراحی کرده بود که با پوشش دادن ذخایر دلاری مازاد و ناخواسته بانکهای مرکزی خارجی، تبدیل دلار به طلا را محدود میکرد. در مارس ۱۹۶۲، فدرالرزرو نخستین خط سوآپ خود را با بانک مرکزی فرانسه ایجاد کرد و تا پایان همان سال، خطوط سوآپ با ۹ بانک مرکزی (اتریش، بلژیک، انگلستان، فرانسه، آلمان، ایتالیا، هلند، سوئیس و کانادا) راهاندازی شد. در مجموع، این خطوط اعتباری تا معادل ۹۰۰ میلیون دلار، ارزهای خارجی را تامین میکردند. آنچه بهعنوان یک تسهیلات اعتباری کوچک و کوتاهمدت آغاز شده بود، تا زمان بسته شدن پنجره طلای آمریکا در آگوست ۱۹۷۱، به تسهیلاتی بزرگ و میانمدت تبدیل شد. رشد و نیاز روزافزون به این خطوط سوآپ نشان داد که آنها صرفاً یک راهکار موقت نیستند، بلکه نشانهای از وجود یک مشکل بنیادی در سیستم مالی و پول بینالمللی هستند.
تلاشهای بینالمللی نیز برای جلوگیری از هجوم برای خرید طلا انجام شد. در ۲۰ اکتبر ۱۹۶۰، موجی از تقاضا در بازار طلای لندن، قیمت هر اونس طلا را به ۴۰ دلار رساند و تهدید علیه این سیستم را شدت بخشید. در پاسخ به این بحران، «استخر طلای لندن» در ۱ نوامبر ۱۹۶۱ شکل گرفت. این تشکل شامل دستهای از هشت بانک مرکزی (بریتانیا، آلمان غربی، سوئیس، هلند، بلژیک، ایتالیا، فرانسه و ایالاتمتحده) بود. بهمنظور حفظ قیمت طلا در سطح ۳۵ دلار برای هر اونس، این گروه توافق کردند که ذخایر طلای خود را به اشتراک بگذارند تا با مداخله در بازار طلای لندن، سیستم برتون وودز را حفظ کنند. این استخر به مدت شش سال موفق عمل کرد تا اینکه بحران طلای دیگری رخ داد. پوند بریتانیا افت ارزش پیدا کرد، هجوم دیگری برای خرید طلا شکل گرفت و فرانسه از این تشکل خارج شد. درنهایت، استخر طلای لندن در مارس ۱۹۶۸ فروپاشید. در آن زمان، هفت عضو باقیمانده گروه طلای لندن (بریتانیا، آلمان غربی، سوئیس، هلند، بلژیک، ایتالیا و ایالاتمتحده) توافق کردند که یک سیستم دولایه ایجاد کنند. بانکهای مرکزی موافقت کردند که طلای خود را فقط برای تسویه بدهیهای بینالمللی استفاده کنند و طلای پولی را در بازار خصوصی نفروشند. این سیستم دولایه تا زمان بسته شدن پنجره طلای ایالاتمتحده در سال ۱۹۷۱ برقرار بود. این تلاشهای جامعه مالی بینالمللی، راهکارهایی موقت برای یک مشکل ساختاری عمیقتر در سیستم برتون وودز بودند. این مشکل ساختاری که «معضل تریفین» نامیده میشود، زمانی رخ میدهد که یک کشور (در این مورد، ایالاتمتحده) بهدلیل اهمیت جهانی ارز خود بهعنوان ابزار مبادله، یک «ارز ذخیره جهانی» منتشر میکند. بااینحال، ثبات این ارز زمانی زیر سوال میرود که آن کشور برای تامین این عرضه، بهطور مداوم دچار کسر حساب جاری شود. با انباشته شدن این کسریهای حساب جاری، جذابیت ارز ذخیره کاهش مییابد و جایگاه آن بهعنوان ارز ذخیره جهانی به خطر میافتد.
کابوس تورم
درحالیکه ایالاتمتحده درگیر معضل تریفین بود، در داخل کشور نیز با مشکل روزافزون تورم مواجه میشد. دورهای که بعدها به تورم بزرگ معروف شد، آغاز شده بود و سیاستگذاران سیاستهای ضدتورمی را به اجرا گذاشته بودند، اما این سیاستها کوتاهمدت و ناکارآمد بودند. در ابتدا، هم دولت نیکسون و هم فدرالرزرو به یک رویکرد تدریجی باور داشتند؛ یعنی کاهش آرام تورم با حداقل افزایش در نرخ بیکاری. آنها نرخ بیکاری تا 5/ 4 درصد را تحمل میکردند، اما تا پایان رکود سالهای ۱۹70-۱۹69، نرخ بیکاری به شش درصد رسید و تورم (بر اساس شاخص قیمت مصرفکننده) 4/ 5 درصد شد. هنگامی که «آرتور برنز» در سال ۱۹۷۰ به سمت رئیس هیاتمدیره فدرالرزرو منصوب شد، با ترکیبی از رشد کند اقتصاد و تورم، یا همان رکود تورمی مواجه شد. برنز باور داشت که انقباض سیاستهای پولی و افزایش نرخ بیکاری ناشی از آن، در برابر تورمی که در آن زمان رخ میداد بیتاثیر خواهد بود، زیرا این تورم از نیروهایی خارج از کنترل فدرالرزرو سرچشمه میگرفت. علاوه بر این، بسیاری از اقتصاددانان در دولت و فدرالرزرو، از جمله خود برنز، بر این باور بودند که کاهش تورم با یک نرخ بیکاری قابلقبول امکانپذیر نیست. از همینرو، کمیته بازار باز فدرال، یک سیاست پولی انبساطی را به اجرا گذاشت. با افزایش تورم و در پیش بودن خطر هجوم برای برداشت طلا، دولت نیکسون طرحی را برای یک اقدام جسورانه هماهنگ کرد. از ۱۳ تا ۱۵ آگوست ۱۹۷۱، نیکسون و ۱۵ تن از مشاورانش، در استراحتگاه ریاستجمهوری در کمپدیوید گردهم آمدند و یک برنامه اقتصادی جدید تدوین کردند. در شامگاه آخرین روز، نیکسون طی یک سخنرانی خطاب به ملت، سیاست اقتصادی جدیدی را اعلام کرد که هدف آن نهتنها اصلاح تراز پرداختها، بلکه جلوگیری از تورم و کاهش نرخ بیکاری بود. نخستین دستور، بسته شدن «پنجره طلا» بود. دولتهای خارجی دیگر نمیتوانستند دلارهای خود را با طلا معاوضه کنند؛ در نتیجه، سیستم مالی بینالمللی عملاً به یک سیستم اعتباری تبدیل شد. چند ماه بعد، «توافقنامه اسمیتسونین» تلاش کرد تا نرخهای مبادله ثابت (پگشده) را حفظ کند، اما سیستم برتون وودز اندکی پس از آن به پایان رسید.
دستور دوم، انجماد ۹۰روزه دستمزدها و قیمتها برای مهار تورم بود. این نخستینباری بود که دولت در زمانی خارج از دوره جنگ، اقدام به اعمال کنترل بر دستمزدها و قیمتها میکرد. این اقدامی بود برای کاهش تورم بدون افزایش نرخ بیکاری یا کند کردن رشد اقتصاد. علاوه بر این، عوارضی ۱۰درصدی بر واردات وضع شد تا اطمینان حاصل شود که محصولات آمریکایی بهدلیل نرخهای ارز در موقعیتی نامساعد قرار نمیگیرند. اندکی پس از اجرای این طرح، رشد اشتغال و تولید در ایالاتمتحده افزایش یافت. تورم در طول انجماد ۹۰روزه دستمزد و قیمت عملاً متوقف شد، اما بهزودی دوباره ظاهر شد؛ چرا که شتاب پولیِ حامی تورم از قبل آغاز شده بود. سیاست اقتصادی جدید نیکسون نشاندهنده یک پاتک هماهنگ به مشکلات همزمان بیکاری، تورم و عدم تعادل در تراز پرداختها بود. این طرح یکی از نسخههای متعددی بود که برای درمان تورم پیچیده شد؛ تورمی که درنهایت به رشد خود ادامه داد.
سه روز در کمپدیوید
جفری گارتن، نویسنده کتاب «سه روز در کمپدیوید: چگونه یک نشست محرمانه در سال ۱۹۷۱ اقتصاد جهانی را متحول کرد»، در روایت خود از «شوک نیکسون» مینویسد، در پایان جنگ جهانی دوم، کشورهای جهان که از ویرانیهای ناشی از نبرد به ستوه آمده بودند، برای ایجاد یک نظام پولی پایدار در برتون وودز گردهم آمدند. ماحصل آن نشست، وابسته کردن هر اونس طلا به نرخ ثابت ۳۵ دلار بود که ثباتی بیپیشینه و ۲۵ساله را برای تجارت بینالملل به ارمغان آورد و رشد اقتصاد چشمگیری در آمریکا، اروپا و ژاپن رقم زد. تا پایان دهه ۱۹۶۰ و زمان روی کار آمدن دولت نیکسون در سال ۱۹۶۹، حجم اقتصاد جهانی بهشدت گسترش یافته بود. نیاز روزافزون بازارها به نقدینگی، فدرالرزرو را مجبور به چاپ بیرویه اسکناس کرد، بهطوریکه تا سال ۱۹۷۱، حجم دلارهای در گردش به چهار برابر ذخایر واقعی طلای آمریکا رسید. نرخ ۳۵ دلار برای هر اونس طلا، دیگر با واقعیتهای اقتصادی همخوانی نداشت و دلار را به ارزی بسیار سنگین و بیش از حد ارزشگذاریشده تبدیل کرده بود. این عدم تعادل ساختاری باعث شد واردات به ایالاتمتحده بسیار ارزان و صادرات این کشور در بازارهای جهانی بسیار گران تمام شود، تا جایی که آمریکا برای نخستینبار از قرن نوزدهم به بعد، با کسری تجاری مواجه شد و مشاغل داخلی آن به خطر افتاد. همزمان با این رقابتناپذیری، موج تورم نیز در داخل آمریکا آغاز شد و ارزش واقعی دلار را بیش از پیش کاهش داد. دولت نیکسون با کابوسی بزرگ روبهرو شده بود؛ واشنگتن میترسید کشورهای خارجی که نگران افت ارزش داراییهای خود بودند، ناگهان برای مبادله دلارهایشان با طلا به خزانهداری آمریکا هجوم آورند. عدم توانایی آمریکا در تحویل طلا میتوانست یک تحقیر بزرگ بینالمللی، نقض تعهدات جهانی و فروپاشی کامل اعتماد سیاسی را به دنبال داشته باشد. ایالاتمتحده به راهی برای کاهش ارزش دلار نیاز داشت، اما بهدلیل پیوند مستقیم و قانونی دلار با طلا، دستوپایش بسته بود و توانایی مانور یکجانبه بر سر نرخ ارز را نداشت. ازسویدیگر، ذهنیت «طرح مارشال» که بر اساس آن آمریکا خود را قادر به، به دوش کشیدن تمام بار اقتصادی جهان و رونق بخشیدن به بقیه کشورها بدون توجه به هزینههای داخلی میدید، به انتهای خط رسیده بود.
برای مواجهه با این بحران فراگیر، نیکسون ارشدترین مشاوران و تکنوکراتهای اقتصادی خود را در پنهانکاری کامل و به دور از چشم رسانهها و حتی وزارت امور خارجه به استراحتگاه کمپدیوید برد. او ترکیبی پیچیده و ناهمگون از چهرههایی با ایدئولوژیها و دیدگاههای متضاد را گردهم آورد؛ «جان کانلی»، وزیر خزانهداری و سیاستمدار باتجربه، «پل ولکر»، معاون جوان خزانهداری، «جرج شولتز» که برآمده از مکتب بازار آزاد «میلتون فریدمن» بود و ایدهای کاملاً متفاوت داشت. شولتز برخلاف دیگران که بهدنبال کاهش ارزش دلار و بازگشت به یک نرخ ثابت جدید بودند، خواهان ایجاد سیستمی مبتنیبر بازار آزاد شد که در آن، ارزها بهطور طبیعی در برابر یکدیگر شناور باشند. «پیتر پترسن» نیز بهعنوان تنها نماینده بخش صنعت و بخش خصوصی استدلال میکرد که رقابتپذیری آمریکا فراتر از دستکاری نرخ ارز است و نیاز به سرمایهگذاری بنیادین بر روی نیروی کار و فناوریهای پیشرفته دارد. همچنین «آرتور برنز»، رئیس فدرالرزرو، با وجود آگاهی از اهمیت حیاتی استقلال بانک مرکزی، بهدلیل روابط دیرینه با نیکسون وارد این فرآیند سیاسی شد تا حضورش به تصمیمات نهایی در بازارهای جهانی اعتبار ببخشد، اگرچه این اقدام بعدها صدمهای جدی به وجهه استقلال فدرالرزرو وارد کرد.
به گفته جفری گارتن، ماحصل آن سه روز بحث فشرده، سخنرانی تاریخی و شوکهکننده ۱۵ آگوست ۱۹۷۱ ریچارد نیکسون در تلویزیون بود. او با اعلام «سیاست اقتصادی جدید»، سه اقدام رادیکال و بیسابقهاش را رو کرد: بستن پنجره طلا و پایان دادن به تبدیلپذیری دلار؛ انجماد ۹۰ روزه دستمزدها و قیمتها برای مهار تورم در زمان صلح؛ و وضع عوارض ۱۰درصدی بر تمام واردات بهعنوان اهرم فشاری بر سایر کشورها. این اقدامات اگرچه در داخل آمریکا با استقبال بینظیری روبهرو شد و شوک مثبتی به بازارها داد، اما شوکی عظیم و بیسابقه به بازارهای جهانی و شرکای اقتصادی آمریکا وارد کرد و آنها را مجبور کرد زیر فشار تعرفهها پای میز مذاکره بنشینند. دستکاریهای دستوری دوام نیاورد. با وقوع شوکهای بزرگ بعدی مانند تحریم نفتی اوپک و کمبود جهانی مواد غذایی، مشخص شد که سیستم نرخهای ثابت دیگر توان تحمل اختلالات پولی را ندارد. درنهایت، در سال ۱۹۷۶، صندوق بینالمللی پول رسماً نظام نرخهای شناور ارز را که جرج شولتز سالها قبل پیشنهاد داده بود، بهعنوان جایگزین نهایی برتون وودز به رسمیت شناخت. جفری گارتن تاکید میکند که «شوک نیکسون» نقطه عطفی در تاریخ سیاسی و اقتصادی جهان بود که نشان داد چگونه ایالاتمتحده مجبور شد نقش خود را در عرصه بینالمللی بازتعریف کند. بازخوانی تصمیمات سال ۱۹۷۱ ثابت میکند که تصمیمگیریهای داخلی و بینالمللی تا چه اندازه به یکدیگر گره خوردهاند. امروزه نیز پس از گذشت نیمقرن، جهان با چالشهایی بسیار مشابه همان دوران مانند تورم افسارگسیخته، کسریهای تجاری سنگین، ظهور قدرتهای جدید مانند چین، و تحولات عظیم ناشی از ارزهای دیجیتال روبهروست. اگرچه قدرت یکجانبه آمریکا نسبت به سال ۱۹۷۱ کاهش یافته، اما شیوه مدیریت نیکسون در گردهم آوردن دیدگاههای متضاد و گرفتن تصمیمهای شجاعانه و ساختارشکنی که بر پایه واقعیتهای موجود بنا شده بودند، همچنان درسهای بیبدیلی برای سیاستگذاران جهان در مواجهه با تحولات پولی پیشرو دارد.
