به زیان مردم
گفتوگو با محسن جلالپور درباره نحوه انتقال زیان بنگاههای دولتی به جامعه
پیامدهای زیان یک شرکت دولتی فقط منحصر به همان سازمان نیست. گاه تصمیمهایی که سیاستگذاران برای حفظ اشتغال در یک شرکت دولتی میگیرند، هزینههای گزافی بر دوش بنگاه میگذارد و درنهایت خود را در صورتهای مالی آن به شکل زیان نشان میدهد. مسئله اما به همینجا ختم نمیشود. شرکتی که اجازه ندارد قیمت را اصلاح کند، هزینه را کاهش دهد یا فعالیت زیانده را متوقف کند، برای ادامه حیات به اعتبار بانکی متوسل میشود و زیان آن بهتدریج به شبکه بانکی و بودجه دولت منتقل میشود. درنهایت، آنچه با یک تصمیم سیاسی آغاز شده، میتواند در قالب تورم، مالیات یا بدهی عمومی به صورتحسابی برای مردم تبدیل شود. در گفتوگو با محسن جلالپور، فعال اقتصادی، سازوکار شکلگیری این زیان و انتقال هزینه آن را به جامعه بررسی کردهایم.
♦♦♦
بهنظر شما یک تصمیم سیاسی یا سیاستگذاری چگونه میتواند یک شرکت دولتی را به شرکتی زیانده تبدیل کند؟
این پرسش بسیار مهمی است و موضوعی که به آن پرداختهاید نیز اهمیت زیادی دارد. تعریف زیان روشن است؛ هر شرکتی زمانی زیانده میشود که هزینههایش از درآمدش بیشتر باشد، اما ریشه زیان شرکتهای دولتی را باید در نوع رابطه آنها با دولت جستوجو کرد. دولت معمولاً از شرکتهای خود انتظار دارد دو نقش ناسازگار را همزمان ایفا کنند. یعنی از یکسو مانند بنگاهی اقتصادی، کارآمد و سودآور باشند و از سوی دیگر اهداف سیاسی، اجتماعی و توزیعی دولت را بدون دریافت منابع لازم اجرا کنند. دولت با قیمتگذاری دستوری اجازه نمیدهد شرکت هزینههای خود را پوشش دهد، مدیران غیرحرفهای را به آن تحمیل میکند، زمینه استخدام نیروی مازاد را فراهم میآورد، با مداخلههای مستمر بهرهوری را کاهش میدهد و ماموریتهایی بدون بودجه بر دوش بنگاه میگذارد. در چنین شرایطی، شرکت اختیار اصلاح قیمت، کاهش هزینه یا توقف فعالیتهای زیانده را ندارد و زیان آن بهتدریج به بدهی بانکی یا تعهد دولت تبدیل میشود. مدیر شرکت هم در پایان سال باید پاسخگوی صورتهای مالی بنگاهی باشد که تصمیمهای اصلی آن در جای دیگری گرفته شده است. این تحلیل البته بر این فرض استوار است که مدیر دولتی شایسته و کاربلد است و اگر اختیار داشته باشد، میتواند بنگاه را بهتر اداره کند. تجربه نشان میدهد این فرض واقعبینانه نیست و اقتصاد کشور در بسیاری موارد بر مناسبات تیولداری استوار است.
قیمتگذاری دستوری، استخدام و انتصاب مدیران و تکالیف تحمیلی، هرکدام از چه مسیری به شکلگیری زیان در شرکتهای دولتی منجر میشوند؟ اصلاً چگونه میتوان زیان ناشی از ضعف مدیریت را از زیانی که ریشه در تصمیمهای سیاسی و مداخلههای دولت دارد، تفکیک کرد؟
قیمتگذاری دستوری یکی از مهمترین مسیرهای ایجاد زیان است. اگر دولت یک شرکت برق، گاز، آب، حملونقل یا تولیدکننده کالای اساسی را مجبور کند محصول خود را پایینتر از هزینه تمامشده بفروشد، بهازای هر واحد تولید، زیان تازهای ایجاد میشود. در چنین وضعیتی، افزایش فروش و تولید مشکل را حل نمیکند و حتی ممکن است زیان شرکت را بیشتر هم بکند. اگر دولت بخواهد از مصرفکننده حمایت کند، باید تفاوت قیمت تکلیفی و هزینه واقعی را بهصورت شفاف در بودجه بپردازد. اما در ایران معمولاً قیمت سرکوب میشود، بیآنکه مابهالتفاوت آن بهطور کامل و بهموقع به شرکت پرداخت شود. نتیجه، شکلگیری نوعی یارانه پنهان است که ابتدا در ترازنامه شرکت و سپس در شبکه بانکی و بودجه عمومی ظاهر میشود. استخدام و انتصاب مدیران نیز مسیر دیگری برای گسترش زیان است. شرکت دولتی ممکن است زیر فشار نهادهای سیاسی بیش از نیاز خود نیرو استخدام کند یا مدیریت آن به افرادی سپرده شود که نه براساس تجربه حرفهای که بهدلیل وابستگی سیاسی یا سهمخواهی گروهها انتخاب شدهاند. مدیر غیرحرفهای معمولاً افق کوتاهمدت دارد، در برابر مقام منصوبکننده پاسخگوست و انگیزهای برای اصلاح ساختار، فروش داراییهای مازاد یا توقف پروژههای غیرسودآور ندارد. حتی مدیر متخصص نیز اگر اختیار قیمتگذاری، استخدام، خرید، سرمایهگذاری و تعدیل هزینه را نداشته باشد، قادر به اداره اقتصادی بنگاه نخواهد بود. تکالیف تحمیلی، حلقه سوم این زنجیرهاند. دولت ممکن است شرکت را موظف کند در منطقهای بدون توجیه اقتصادی سرمایهگذاری کند، کالایی را زیر قیمت بفروشد، محصول گروهی خاص را تضمینی بخرد، پروژهای نیمهتمام را تحویل بگیرد یا خدماتی ارائه کند که منبع مالی آن مشخص نشده است. این اقدامات ممکن است اهداف اجتماعی قابل دفاعی داشته باشند، اما وقتی هزینه آنها در بودجه دیده نمیشود، در عمل سیاست اجتماعی دولت با منابع شرکت اجرا میشود و زیان شرکت دولتی چیزی جز کسری بودجه نیست.
بهنظر شما زیان انباشته یک شرکت دولتی چگونه از یک مسئله درونبنگاهی به مسئلهای برای شبکه بانکی و بودجه دولت تبدیل میشود و هزینه این زنجیره چگونه به جامعه منتقل میشود؟
انتقال این زیان به جامعه معمولاً از یک زنجیره چندمرحلهای رخ میدهد. اول اینکه درآمد شرکت برای پرداخت حقوق، خرید مواد اولیه، تعمیر تجهیزات و اجرای پروژهها کافی نیست. شرکت ابتدا پرداخت بدهی خود را به پیمانکاران و تامینکنندگان عقب میاندازد. پیمانکار نیز برای ادامه فعالیت ناچار میشود از بانک وام بگیرد، پرداخت دستمزد را به تاخیر بیندازد یا پروژه را متوقف کند. بنابراین بخشی از زیان شرکت دولتی به بنگاههای خصوصی و کارکنان آنها منتقل میشود. در مرحله بعد، شرکت دولتی مستقیم از بانکها تسهیلات میگیرد. بانک معمولاً نمیتواند درخواست یک شرکت بزرگ دولتی را رد کند. بهویژه اگر دولت وام را تضمین کرده باشد یا شرکت نفوذ سیاسی داشته باشد. وقتی شرکت زیانده نتواند بازپرداخت وام را بپردازد، بانک بهجای شناسایی زیان، تسهیلات را تمدید میکند و سود آن را به اصل بدهی میافزاید. در ظاهر، بانک همچنان یک دارایی در ترازنامه دارد، اما درواقع با یک مطالبه کمکیفیت یا غیرقابل وصول روبهرو است. این همان نقطهای است که ناترازی بنگاه دولتی به ناترازی بانکی تبدیل میشود. بانک برای پرداخت سود سپردهها و پاسخگویی به برداشت مشتریان به نقدینگی نیاز دارد. اگر مطالباتش از شرکتهای دولتی وصول نشود، باید در بازار بینبانکی قرض بگیرد یا به منابع بانک مرکزی متوسل شود. افزایش اضافهبرداشت بانکها از بانک مرکزی، پایه پولی را بالا میبرد. پایه پولی نیز از طریق شبکه بانکی به رشد نقدینگی منجر میشود و اگر متناسب با آن تولید کالا و خدمات افزایش نیابد، فشار تورمی ایجاد میکند. مسیر دیگر، ورود مستقیم دولت است. دولت ممکن است بدهی شرکت را بپذیرد، وام آن را تضمین کند، سرمایه شرکت را افزایش دهد یا از بودجه عمومی برای تسویه بدهیهایش استفاده کند. اگر بودجه از منابع پایدار برخوردار نباشد، این حمایت به افزایش کسری بودجه، انتشار اوراق، برداشت از صندوقهای عمومی یا استقراض مستقیم و غیرمستقیم از بانک مرکزی میانجامد. بنابراین زیانی که در ابتدا متعلق به یک شرکت بود، به بدهی دولت و درنهایت به تعهد مالی همه شهروندان تبدیل میشود. هر زیان شرکت دولتی الزاماً تورم ایجاد نمیکند. اگر دولت هزینه یک خدمت عمومی را شفاف در بودجه ثبت کند و آن را از محل مالیات پایدار تامین کند، ممکن است انتقال پولی و تورمی رخ ندهد. تورم زمانی شکل میگیرد که زیان پنهان بماند، انباشته شود و درنهایت از شبکه بانکی یا منابع بانک مرکزی تامین مالی شود. مشکل اصلی ترکیب مالکیت دولتی با قیمتگذاری سیاسی، مدیریت غیرحرفهای، تکالیف بدون بودجه و نبود امکان ورشکستگی است. در یک بنگاه خصوصی، زیان درنهایت از ثروت سهامدار کم میکند و اگر ادامه یابد، بنگاه ورشکسته یا فروخته میشود. اما شرکت دولتی معمولاً اجازه ورشکستگی ندارد و هزینه ورشکستگی را مردم از چند مسیر میپردازند. نخست اینکه مالیات بیشتر میپردازند. بعد با کاهش خدمات عمومی مواجه میشوند و افت ارزش پول و تورم را باید تحمل کنند؛ به همین دلیل اقتصاددانان تورم را نوعی سازوکار تسویه بدهیهای پنهان دولت میدانند.
ظاهراً بخشی از زیان شرکتهای دولتی ناشی از اجرای ماموریتهایی است که ماهیت عمومی دارند. این هزینههای پنهان چگونه در صورتهای مالی شرکت ظاهر میشوند و چگونه از یک هزینه درونبنگاهی به بدهی و تعهد مالی دولت تبدیل میشوند؟
من هم فکر میکنم بخشی از زیان شرکتهای دولتی الزاماً ناشی از ناکارآمدی نیست، بلکه نتیجه اجرای ماموریتهایی است که دولت به آنها تحمیل میکند. برای مثال، ممکن است شرکت دولتی موظف باشد کالا یا خدمات خود را پایینتر از هزینه تمامشده عرضه کند، در منطقهای فاقد توجیه اقتصادی سرمایهگذاری کند، نیروی مازاد استخدام کند یا به گروههایی خاص خدمات ارزان ارائه دهد. این ماموریتها ممکن است از نظر اجتماعی ضروری باشند، اما هزینه آنها باید در بودجه عمومی پیشبینی شود. مشکل از زمانی آغاز میشود که دولت ماموریت را تحمیل میکند، اما منابع اجرای آن را نمیپردازد. در این حالت، هزینه در صورت سود و زیان شرکت ثبت میشود، ولی درآمد متناسبی در برابر آن وجود ندارد. نتیجه، کاهش سود، زیان انباشته، فرسایش سرمایه و کمبود نقدینگی است. گاهی اگر دولت وعده جبران داده باشد، شرکت ممکن است مبلغی را بهعنوان طلب از دولت ثبت کند که البته گاه سالها وصول نمیشود و فقط ظاهر ترازنامه را حفظ میکند. شرکت برای ادامه فعالیت، پرداخت مطالبات پیمانکاران را عقب میاندازد، از بانک وام میگیرد یا هزینه تعمیر و سرمایهگذاری را کاهش میدهد. در نتیجه، یک ماموریت عمومی به بدهی بانکی، بدهی به تامینکنندگان و فرسودگی داراییهای شرکت تبدیل میشود. این وضعیت زمانی به مسئله مالی دولت تبدیل میشود که شرکت دیگر قادر به پرداخت حقوق، بازپرداخت وام یا ادامه عرضه خدمات ضروری نباشد. در این مرحله، دولت ناچار است بدهی شرکت را تضمین یا تسویه کند، سرمایه تازه در اختیار آن بگذارد یا زیانش را از بودجه بپردازد. بنابراین هزینهای که باید از ابتدا بهصورت شفاف در بودجه ثبت میشد، با تاخیر و در ابعادی بزرگتر به دولت بازمیگردد. راهحل، تفکیک فعالیت تجاری از ماموریت عمومی است. هزینه هر تکلیف باید محاسبه، در بودجه ثبت و بهموقع پرداخت شود، در غیر این صورت یارانهای که ظاهراً به مردم داده میشود، در ترازنامه شرکت پنهان میماند و سرانجام به بدهی عمومی تبدیل میشود.
شرکت زیانده چگونه زیان خود را به سایر بخشهای اقتصاد منتقل میکند و این زیان از چه مسیری میتواند ابتدا به ناترازی بانک و سپس به مسئلهای برای نظام پولی و بودجه دولت تبدیل شود؟
شرکت دولتی زیانده معمولاً ابتدا پرداخت بدهی خود به پیمانکاران، تامینکنندگان و کارکنان را به تعویق میاندازد. پیمانکاران نیز برای ادامه فعالیت ناچار میشوند از بانک تسهیلات بگیرند، پرداخت دستمزد را عقب بیندازند یا پروژهها را متوقف کنند. در مرحله بعد، شرکت برای تامین سرمایه در گردش، پرداخت حقوق یا ادامه پروژهها مستقیم از بانک وام میگیرد. اگر شرکت خصوصی باشد، بانک باید توان بازپرداخت آن را ارزیابی کند، اما بانک دولتی یا تحت نفوذ دولت ممکن است به دستور یا توصیه نهادهای سیاسی، بدون توجه کافی به وضعیت مالی شرکت اعتبار بدهد. در این حالت، دریافتکننده وام از منافع سیاسی اعتباردهی بهره میبرد، درحالیکه ریسک بازپرداخت به بانک و درنهایت به جامعه منتقل میشود. وقتی شرکت نتواند بازپرداخت کند، بانک معمولاً بهجای شناسایی زیان، وام را تمدید میکند و سود پرداختنشده را به اصل بدهی میافزاید. این نقطه، زمان تبدیل ناترازی شرکت به ناترازی بانک است. بانک برای پرداخت سود سپردهها و پاسخگویی به برداشت مشتریان به نقدینگی نیاز دارد. وقتی مطالباتش وصول نمیشود، از بازار بینبانکی یا بانک مرکزی استقراض میکند. اضافهبرداشت از بانک مرکزی پایه پولی را افزایش میدهد و میتواند به رشد نقدینگی و تورم منجر شود. این را هم در نظر داشته باشیم که دولت ممکن است وام شرکت را تضمین، بدهی آن را تسویه یا سرمایه بانک را ترمیم کند. اگر منابع کافی در بودجه وجود نداشته باشد، این حمایت به کسری بودجه و تامین مالی پولی میانجامد. به این ترتیب، زیان شرکتی که زیر نفوذ سیاست اداره شده، سرانجام از طریق تورم، مالیات یا کاهش خدمات عمومی به همه مردم منتقل میشود.
هزینه زیان شرکتهای دولتی درنهایت چگونه به مردم منتقل میشود؟ آیا میتوان تورم را در این فرآیند نوعی مالیات پنهان و زیانبار برای مردم دانست؟
هزینه این زنجیره درنهایت به مردم منتقل میشود، اما این هزینه لزوماً در قالب یک فشار واضح و آشکار نیست. دولت ممکن است برای جبران زیان شرکت، مالیات را افزایش دهد یا اوراق منتشر کند. انتشار اوراق نیز پرداخت آن را به آینده منتقل میکند. چون اصل و سود بدهی باید از مالیات نسلهای بعد یا درآمدهای عمومی پرداخت شود. مسیر پنهانتر، تورم است. اگر زیان شرکت از طریق تسهیلات تکلیفی، اضافهبرداشت بانکها یا منابع بانک مرکزی تامین شود، پایه پولی و نقدینگی افزایش مییابد. در این حالت، مردم با کاهش قدرت خرید خود هزینه را میپردازند. تورم نوعی مالیات پنهان و ناعادلانه است، زیرا بیشترین فشار را بر حقوقبگیران، بازنشستگان و خانوارهایی وارد میکند که دارایی زیادی ندارند. کاهش کیفیت خدمات عمومی نیز شکل دیگری از پرداخت این بدهی است. وقتی بودجه، صرف نجات شرکتها و بانکهای زیانده میشود، منابع کمتری برای آموزش، بهداشت، حملونقل، نگهداری زیرساختها و حمایت اجتماعی باقی میماند. بنابراین مردم ممکن است مالیات بیشتری نپردازند، اما مدرسه ضعیفتر، بیمارستان فرسودهتر، جاده ناامنتر و خدماتی گرانتر دریافت کنند. در نتیجه، مالیات، بدهی عمومی، تورم و افت کیفیت خدمات، چهار صورت متفاوت یک هزینهاند؛ هزینهای که منشأ آن تصمیمهای سیاسی بوده، اما پرداختکننده نهایی آن جامعه است.
بهنظر شما دولت برای تفکیک ماموریتهای عمومی از فعالیت تجاری شرکتها، اصلاح قیمتگذاری و حرفهای کردن مدیریت چه راهی پیشرو دارد؟
اصلاح باید از پایان دادن به ابهام میان وظیفه تجاری و ماموریت عمومی شرکت آغاز شود. دولت باید هزینه هر تکلیف را شفاف در بودجه ثبت و بهموقع پرداخت کند، قیمتگذاری را اصلاح و انتصاب مدیران را حرفهای کند. همزمان، بانکها باید از اعطای اعتبار دستوری منع شوند و زیان و مطالبات غیرقابل وصول را پنهان نکنند. انتشار صورتهای مالی، تعیین سقف ضمانتهای دولتی و امکان واگذاری، تجدید ساختار یا انحلال شرکتهای فاقد توجیه نیز ضروری است. تا زمانی که شرکت مطمئن باشد دولت یا بانک مرکزی زیانش را جبران میکند، انگیزهای برای اصلاح نخواهد داشت.
دیدگاه تان را بنویسید