درس‌های سیاستی
چرا حکمرانی اقتصادی ایران از خطاهای خود درس نمی‌گیرد؟
مریم رحیمی/ نویسنده نشریه
گزارش‌ها روی میز تصمیم‌گیران انباشته می‌شوند. هر گزارش قرار است مشکلی را حل کند و گره از کاری بگشاید. اما بیرون از اتاق، مردم منتظر نتیجه‌اند. چرخ تولید که بچرخد، مسیر تجارت که هموار شود، شغلی که پدید آید، تورمی که فروکش کند و خدماتی که بهتر شود. فاصله میان این گزارش‌ها و زندگی مردم، همان‌جایی است که کیفیت حکمرانی آشکار می‌شود. شاخص تحول برتلزمان یا BTI که بنیاد برتلزمان آلمان هر دو سال یک‌‌بار منتشر می‌کند، کشورها را از نظر تحول سیاسی، تحول اقتصادی و توان حکومت‌ها برای پیشبرد اصلاحات بررسی می‌کند. به منظور درست کار کردن اقتصاد، شناختن مشکل کافی نیست و ساختار تصمیم‌گیری باید بتواند از نتایج سیاست‌ها بیاموزد، اشتباهات را بپذیرد و مسیر خود را تغییر دهد. گزارش کشوری ایران در شاخص BTI در سال ۲۰۲۶ نشان می‌دهد که ایران نهادهای تولید آمار، مراکز پژوهشی و سازوکارهای تدوین برنامه دارد، اما رقابت‌های سیاسی و منافع تثبیت‌شده، امکان تبدیل دانش کارشناسی به اصلاح سیاست را محدود می‌کند. این گزارش، امتیاز ایران را در یادگیری سیاستی، 3 از 10 و در اجرای سیاست‌ها و هماهنگی سیاستی، 2 از 10 ارزیابی کرده است. پرسش مهم این است که چرا شناخت خطا، الزاماً سبب اصلاح آن نمی‌شود؟ وقتی اختیار تصمیم‌گیری، مسئولیت اجرا و پاسخگویی درباره نتیجه، میان نهادهای مختلف پراکنده است، چه کسی باید هزینه شکست را بپذیرد؟ اگر تغییر یک سیاست، منافع گروه‌های بانفوذ را تهدید کند، چه سازوکاری می‌تواند منفعت عمومی را بر حفظ وضع موجود مقدم کند؟ و اگر ارزیابی کارشناسان در تصمیم نهایی اثر نگذارد، انباشت گزارش و برنامه چه کمکی به بهبود عملکرد می‌کند؟
سیاست‌زدگی دانش
وجود نهادهای آماری و مراکز پژوهشی، به‌تنهایی تضمین نمی‌کند که تجربه‌های گذشته به اصلاح سیاست‌ها بینجامد. مسئله زمانی شکل می‌گیرد که یافته‌های کارشناسی نتوانند از مرحله تشخیص مشکل عبور کنند و بر تصمیم نهایی و اجرای آن اثر بگذارند. محدودیت قدرت اجرایی و تعارض میان مراکز قدرت، از موانع اصلی این فرآیند است. خالقی، پژوهشگر اقتصاد، بر این باور است: «همان‌طور که در گزارش برتلزمان (2026) هم آمده، احتمالاً بزرگ‌ترین دلیل این باشد که دولت یا دقیق‌تر بگوییم قوه مجریه، زور چندانی برای پیشبرد اصلاحات جدی ندارد. خروجی فنی بوروکراسی‌های دولتی اگر کیفیتی خوب هم داشته باشد (اغلب ندارد)، باید بتواند در اجرا هم ردپایی بگذارد که در فضای اقتصادی سیاسی ایران، چنین نیست. جالب است که در این گزارش هم گفته شده در ظاهر، ساختار نهادی در ایران ایراد چندانی ندارد، ولی سیاست‌زده شدن علم یا کار کارشناسی، کشمکش‌ها و تعارض‌های سیاسی میان دولت و فرادولت و بازی قدرت میان صاحبان منافع، مجالی برای اجرای موثر و یادگیری از خطاها باقی نمی‌گذارد. بماند که وقتی کشوری چند دهه در شرایط حساس کنونی باشد، بیشتر به بقا و از این ستون تا آن ستون فرج است، فکر می‌کند تا چیزی دیگر.»
این توضیح نشان می‌دهد، تولید دانش و برخورداری از ساختار کارشناسی، بدون توان اجرایی و امکان غلبه بر تعارض‌های سیاسی، به اصلاح موثر نمی‌انجامد. در چنین شرایطی، تصمیم‌گیر ممکن است از خطا آگاه باشد، اما هزینه تغییر سیاست یا محدودیت اختیار مانع اقدام شود. اولویت‌یافتن بقا نیز می‌تواند اصلاحات دشوار را به تعویق بیندازد.
سیاست‌های ناکارآمد
تداوم سیاست‌های ناکارآمد را نمی‌توان صرفاً با ناآگاهی از پیامدهای آنها توضیح داد. پذیرش شکست ممکن است هزینه سیاسی داشته باشد و گروه‌هایی نیز از ادامه سیاست موجود سود ببرند. از سوی دیگر، تغییر مدیران و کارشناسان می‌تواند انتقال تجربه را مختل کند و هنگامی‌که عملکرد با پاداش ارتباطی روشن ندارد، انگیزه اصلاح کاهش می‌یابد. خالقی این موانع را چنین توضیح می‌دهد: «هزینه اعتراف به خطا در یک فضای سیاسی ناپایدار، کم نیست. بازنگری در سیاست‌های قبلی، شاید آدم‌ها را سیبل سرزنش رقبا کند، پس کمترکسی انگیزه دارد به سراغ آن برود. به هر حال، هر سیاستی هم که می‌ماند و تغییر نمی‌کند، بی‌تردید ذی‌نفعانی دارد که از آن منتقع می‌شوند. بحث جابه‌جایی مدیران و کارشناسان و تصاحب بوروکراسی هم که در دولت‌های مختلف اتفاق می‌افتد، باعث می‌شود تجارب گذشته در تصمیم‌های امروز به کار گرفته نشوند. بحث جدا بودن عملکرد از پاداش هم هست که شکست در بودجه بوروکراسی‌ها و مسیر پیشرفت بوروکرات‌های ارشد اثری چندان ندارد. تجربه زمانی به یادگیری می‌رسد که بتوان نتیجه بد را گزارش کرد و در پی آن، سیاست‌های بعدی تغییر کنند.» از همین منظر، یادگیری سیاستی به ثبت نتایج در گزارش‌های اداری محدود نیست. تجربه زمانی ارزش پیدا می‌کند که در تصمیم‌های بعدی اثر بگذارد. اگر اعتراف به خطا هزینه داشته باشد، اما ادامه سیاست ناکارآمد پیامدی مشخص برای تصمیم‌گیر ایجاد نکند، اصلاح مسیر دشوار است. تعارض منافع نیز این وضع را تشدید می‌کند. ممکن است گروهی محدود از یک سیاست سود ببرند، درحالی‌که هزینه آن، میان میلیون‌ها شهروند توزیع شود. در این حالت، برخورداران از منافع، انگیزه‌ای بیشتر برای اثرگذاری بر تصمیم‌گیری دارند و متحملان هزینه با دشواری کنش جمعی روبه‌رو هستند. خالقی این سازوکار را با ارجاع به نظریه منسر اولسون توضیح می‌دهد: «اصل ماجرا همان فایده متمرکز و هزینه متفرق است که منسر اولسون به آن اشاره دارد. گروهی کوچک از فلان سیاست فایده می‌برند و انگیزه‌ای بیشتر برای اثرگذاری دارند، ولی آن طرف هزینه کار، میان میلیون‌ها نفر از مردم عادی پخش می‌شود که انگیزه‌ای برای کنش جمعی ندارند. مثال هم زیاد است، کل ماجرای حمایت از تولید ملی شاید مصداقی از این پدیده باشد.» راه مقابله با این وضع، اعلام ناکارآمدی سیاست‌ها نیست، باید امکان نقد و نظارت موثر فراهم شود و هزینه‌ها و ذی‌نفعان سیاست‌ها در معرض دید عموم قرار گیرند. «اینکه چه می‌شود کرد هم ساده نیست، به نظر باید بتوان نیروی مشابه فشار رقابت برای تعادل جامعه در مقابل دولت‌ها ایجاد کرد. اگر منتقدان بدون لکنت، عملکردها را به چالش بکشند و کله‌دارهای جامعه (the informed) امکان نقد داشته باشند، تا اندازه‌ای زیاد می‌توان کاستی‌ها را مهار کرد. وقتی هزینه‌ها و ذی‌نفعان سیاست‌ها شفاف باشد، تعارض منافع افشا شود، امکان نمایندگی گروه‌های ذی‌نفع مختلف وجود داشته باشد و البته امتیازها محدود و مشروط باشند.» شفافیت در این چهارچوب، زمانی به اصلاح کمک می‌کند که با امکان نقد، نمایندگی گروه‌های مختلف و محدودیت امتیازها همراه باشد. در غیر این صورت، شناخت هزینه‌های عمومی یک سیاست لزوماً قدرت لازم برای تغییر آن را ایجاد نمی‌کند.
حلقه مفقوده
یکی دیگر از موانع یادگیری سیاستی، پراکندگی مسئولیت میان نهادهای تصمیم‌گیر و مجری است. وقتی اختیار، اجرا و پاسخگویی به نتیجه، به‌روشنی به یکدیگر متصل نباشند، شکست سیاست می‌تواند به انتقال مسئولیت میان نهادها بینجامد. خالقی با تاکید بر اصول طراحی سازمانی، دشواری اجرای این اصول را در ساختار حکمرانی ایران چنین توضیح می‌دهد: «تعریف مسئولیت و اختیار و پاسخگویی که از پیش‌شرط‌های عملکرد هر سازمان انسانی رسمی ازجمله بوروکراسی‌های دولتی است. در درس نخست طراحی ساختار سازمانی یاد می‌گیریم که هر فرآیندی باید مالک داشته باشد. روی کاغذ همه چیز روشن به‌نظر می‌رسد، اما در عمل با توجه به محیط متلاطم سیاست بین‌الملل و تغییرات مدیریتی و رقابت‌های سیاسی داخلی، طبیعی است کار دشوار باشد. وقتی هم ماهیت ماجرا (به قول بوروکرات‌های وطنی) فرابخشی است و حل مشکل نیاز به عزم ملی داشته باشد، شرایط پیچیده‌تر می‌شود. پاس دادن مسئولیت شکست به دیگری و بازی سیاسی با ارقام، ترفندهای رایج در چنین فضایی است. تغییر در بخش دولتی از اساس کاری دشوار است و نیازمند هنر و درایت آدم‌های خاص و متعهد.»
تعریف رسمی مسئولیت‌ها، اگر در عمل با رقابت‌های سیاسی و تداخل منافع خنثی شود، برای پاسخگو کردن تصمیم‌گیران کافی نیست. این مشکل در سیاست‌های فرابخشی پیچیده‌تر می‌شود، زیرا اجرای آنها به همکاری چند نهاد وابسته است و شکست می‌تواند به اختلاف بر سر سهم مسئولیت بینجامد. به همین دلیل، اصلاح ساختار تصمیم‌گیری به اختیار و مسئولیت نیاز دارد، اما از آن مهم‌تر، پاسخگویی به نتایج واقعی تصمیم‌هاست.
کیفیت ایده
ناکامی سیاست‌های اقتصادی در همه حوزه‌ها علتی یکسان ندارد. برای ارزیابی آن باید مشخص کرد کدام سیاست، در چه حوزه‌ای و در چه مقطعی بررسی می‌شود. بااین‌حال، خالقی بر این باور است که در بسیاری از موارد، ملاحظه‌های اجرایی بیش از ضعف دانش کارشناسی، در شکست سیاست‌ها نقش دارند. «طبیعتاً نمی‌توان در این‌باره ارزیابی کرد. این امر بستگی دارد که کدام حوزه و کدام سیاست را در چه تاریخی بررسی می‌کنیم، اما حدسی موجه است که بیشتر از ضعف دانش در تدوین طرح‌های سیاستی، ملاحظه‌های اجرایی در ناکامی اثرگذار هستند که البته در بخش خصوصی هم ماجرا چندان متفاوت نیست. طرح‌های در ظاهر معرکه‌ای را که در اجرا شکست می‌خورند، همگی زیاد دیده‌ایم.» اعتماد عمومی و مشروعیت دولت نیز بر امکان اجرای سیاست‌ها اثر می‌گذارند. سیاستی که از پشتوانه کارشناسی برخوردار است، اگر با بدبینی جامعه روبه‌رو شود یا موانع سیاسی و اقتصادی اجرای آن را محدود کنند، ممکن است به نتیجه مورد انتظار نرسد. خالقی درباره توضیح تفاوت میان حوزه‌های سیاست‌گذاری می‌گوید: «وقتی مشروعیت دولت زیاد نیست و مردم با بدبینی با هر تغییری روبه‌رو می‌شوند و آدم‌های آبروداری که طرح را به جامعه بفروشند، نداشته باشیم، کار سخت می‌شود. در سیاست‌های ارزی بحث تعارض منافع و تحریم‌ها کار را دشوار می‌کند، در ماجرای انرژی بی‌اعتمادی شهروندان و در بحث تجاری و بودجه‌ای هم شاید بهترین طرح‌ها باز هم در اجرا به مشکل بخورند. البته باید به یاد داشت که تدوین و اجرای یک سیاست، فرآیندی رفت و برگشتی است. نمی‌شود طرح بدون نقص داشت که فقط باید اجرایش کرد؛ بارها و بارها طرح‌ها در اجرا بازنگری می‌شوند و مهارت تدوین، جدا از مهارت‌های اجرایی نیستند.»
بنابراین، سیاست‌گذاری را نمی‌توان به طراحی یک برنامه و اجرای بی‌کم‌وکاست آن، فرو کاست. اجرای سیاست، اطلاعاتی فراهم می‌کند که ممکن است ضرورت بازنگری در طرح اولیه را نشان دهد. کیفیت تصمیم‌گیری به توانایی استفاده از این تجربه و اصلاح سیاست در جریان اجرا نیز وابسته است.
ارزیابی مستقل
برای آنکه تجربه اجرای سیاست‌ها به یادگیری منتهی شود، باید نتایج براساس معیارهای روشن، ارزیابی شوند. انتشار عمومی طرح‌ها پیش از اجرا، تعیین شاخص‌های ارزیابی و بررسی میزان تحقق اهداف می‌تواند این فرآیند را تقویت کند. بااین‌حال، ارزیابی تنها زمانی اثرگذار است که استقلال کافی داشته باشد و نتایج آن بتواند تصمیم‌های بعد را تغییر دهد. خالقی درباره محدودیت و ضرورت مقایسه نتایج واقعی با وضع فرضیِ نبود سیاست توضیح می‌دهد: «البته که همه می‌توانند موثر باشند، ولی شرط سخت و چه‌بسا ناممکن، همان مستقل بودن است. می‌دانیم که در فضای سیاسی ایران، مستقل بودن می‌تواند خطرناک به‌نظر برسد. تضمینی وجود ندارد، ولی شاید انجام بعضی از کارها به بهبود شرایط کمک کند. برای مثال، انتشار عمومی طرح‌های سیاستی پیش از اجرا ایده‌ای خوب است. اگر هدف و منطق کلی طراحی برای اهل فن در جامعه شفاف باشد، می‌تواند کمک کند. شاخص‌های ارزیابی و شیوه انجام آن هم، بحثی مهم است. باید به‌طور مشخص تعیین کرد اگر آن سیاست اجرا نمی‌شد، چه اتفاقی می‌افتاد.» افزایش یک شاخص پس از اجرای سیاست، به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که تغییر حاصل، همان سیاست بوده است. ارزیابی باید بتواند نتیجه مشاهده‌شده را با وضعی مقایسه کند که در صورت اجرا نشدن سیاست، احتمالاً رخ می‌داد. در کنار این مسئله، انتشار عمومی اطلاعات و مشارکت گروه‌های مختلف جامعه می‌تواند امکان بررسی و نقد سیاست‌ها را افزایش دهد. این پژوهشگر می‌گوید: «به‌طور خلاصه، عمومی کردن و شفافیت حداکثری سیاست‌ها، شاید بتواند نوعی فشار اجتماعی برای تغییر ایجاد کند. وقتی گروه‌های متنوع جز بوروکرات‌های دولتی به سیاستی (چه در مرحله طراحی، چه اجرا یا ارزیابی) توجه می‌کنند، شانس بهبود هم بیشتر می‌شود.» درنتیجه، ارزیابی مستقل نباید به تهیه گزارش‌هایی محدود شود که در فرآیند تصمیم‌گیری اثر ندارند. شفافیت، امکان نقد و توجه به نتایج سیاست‌ها در مراحل طراحی و اجرا، زمینه لازم را برای اصلاح فراهم می‌کنند؛ هرچند تضمین اثرگذاری این سازوکارها به شرایط نهادی و سیاسی نیز وابسته است.
درنهایت، اصلاح سیاست‌ها به تغییر در سازوکار تصمیم‌گیری وابسته است. اگر بخش‌های مختلف ساختار قدرت مسیرهای متفاوت را دنبال کنند، تعارض میان آنها می‌تواند اجرای سیاست‌ها را مختل کند و مسئولیت نتایج را مبهم نگه دارد. خالقی انسجام و یکپارچگی دولت را یکی از مهم‌ترین مسائل نهادی در این زمینه می‌داند: «یک پیش‌شرط بنیادی برای اصلاحات در ایران هست که از گفتنش خسته نمی‌شوم، ولی هر روز غیرمحتمل‌تر از قبل به نظر می‌رسد و آن، خروج از شرایط حساس کنونی است. اما اگر این را هم محتمل بدانیم، به نظرم چالش نهادی بنیادین را باید حل کرد که از قضا، مهم‌ترین اشاره گزارش برتلزمان هم هست. ضرورت انسجام و یکپارچگی دولت (به همان مفهوم State)، قوه مجریه، بخشی از ساختار سیاسی و حاکمیتی است، ولی بخش فرادولتی یا شبه‌دولتی هم هست که راه خودش را می‌رود. بسیاری از شکست‌ها، حاصل رقابت و تعارض این دو بخش است. کاری دشوار است و با راهکارهای فنی و شعاردرمانی کار پیش نمی‌رود. باید دانست که اگر از مردم و جامعه صدایی نباشد، دولت هم انگیزه‌ای برای بهبود و اصلاح ندارد.»
بنابراین، اصلاح اقتصاد را نمی‌توان به تدوین برنامه‌های بهتر یا افزایش ظرفیت کارشناسی محدود کرد. پیوند میان اختیار، مسئولیت و پاسخگویی، امکان نقد مستقل، شفافیت منافع و هماهنگی میان مراکز تصمیم‌گیری، همگی در تبدیل دانش به اصلاح نقش دارند. اگر تجربه‌های ناموفق ثبت شوند، اما تصمیم‌های بعد را تغییر ندهند، گزارش‌ها و ارزیابی‌ها همچنان روی میز باقی می‌مانند و فاصله میان دانستن و توانستن تداوم می‌یابد.
دیدگاه تان را بنویسید