دور باطل
فرجام برنامه‌های اقتصادی در گفت‌وگو با محسن جلال‌پور
یکی از پرسش‌های جدی ایرانیان این است که چرا تجربه سیاست‌های ناموفق، راه را برای اصلاحات هموار نمی‌کند و چرا تصمیم‌گیران بارها به مسیرهایی بازمی‌گردند که پیشتر ناکارآمدی آنها آشکار شده است؟ از نگاه محسن جلال‌پور، رئیس پیشین اتاق بازرگانی ایران، پاسخ را باید در پیوند منافع گروه‌های ذی‌نفع با ملاحظه‌های کوتاه‌مدت دولت، ضعف سازوکارهای پاسخگویی و فقدان احزاب واقعی جست‌وجو کرد. در چنین ساختاری، سیاست‌هایی که برای گروه‌هایی خاص یا دولت درآمد کوتاه‌مدت ایجاد می‌کند، می‌تواند منافع بلندمدت اقتصاد را قربانی کند. اصلاحات نیز درست در جایی متوقف می‌شود که ادامه مسیر، به تحمل هزینه و پذیرش مسئولیت نیاز دارد.
♦♦♦
گزارش شاخص تحول برتلزمن (BTI) در سال 2026 که معیاری برای ارزیابی وضعیت توسعه و مدیریت فرآیندهای تحول سیاسی و اقتصادی در کشورهای در حال توسعه است، نشان می‌دهد ایران نهادهای تولید آمار، مراکز پژوهشی و سازوکارهای تدوین برنامه دارد، اما رقابت‌های سیاسی و منافع تثبیت‌شده، امکان تبدیل دانش کارشناسی به اصلاح سیاست را محدود می‌کند. این گزارش، امتیاز ایران را در یادگیری سیاستی، 3 از 10 و اجرای سیاست‌ها و هماهنگی سیاستی، 2 از 10 ارزیابی کرده است. به‌نظرتان چرا تجربه‌های گذشته به اصلاحات موثر منتهی نمی‌شوند؟
از دو دیدگاه خوش‌بینانه و بدبینانه می‌توان به این پرسش پاسخ داد. در خوش‌بینانه‌ترین حالت، مسئولان و سیاست‌گذاران تصور می‌کنند مسیری که برای حل یک مسئله انتخاب کرده‌اند، درست بوده و فقط در اجرای آن یا انتخاب مسیر رسیدن به نتیجه اشتباه کرده‌اند. آنها به‌شکلی ناصواب، گمان می‌کنند همان راه‌حل، با انتخاب مسیری متفاوت، به نتیجه مطلوب می‌انجامد. در چنین شرایطی، به‌جای تجدیدنظر در اصل راه‌حل، مسیر رسیدن به آن را تغییر می‌دهند. برای مثال، یک‌بار پیمان ارزی را به شیوه‌ای اجرا می‌کنند و بار دیگر، با این استدلال که مسیر اجرای پیمان ارزی قبلی اشتباه بوده است، همان سیاست را به روشی متفاوت در پیش می‌گیرند. از دیدگاه بدبینانه، بسیاری از سیاست‌گذاران مرعوب جریان‌های اقتصادی قدرتمند هستند که در سال‌های گذشته، نفوذ زیادی یافته‌اند. این جریان‌ها عمدتاً از سیاست‌ها و تصمیم‌هایی حمایت می‌کنند که با خواسته‌ها و منافعشان سازگار است. بارها گفته‌ام که از دهه 70 به بعد، همزمان با بازتر شدن فضای اقتصادی، برخی جریان‌های اقتصادی به‌تدریج قدرت گرفته و چنان بزرگ شده‌اند که توانسته‌اند بر سیاست‌گذاری کل کشور تاثیر بگذارند. برای مثال، تقریباً 50 سال است که سیاست جایگزینی واردات به‌جای سیاست توسعه صادرات در محور قرار گرفته است. در ایران برای صادرات سقف تعیین می‌کنند و ارز حاصل از صادرات با نرخ 10 تا 20 درصد پایین‌تر از نرخ واقعی بازار در اختیار واردکنندگان قرار می‌گیرد. ممکن است درآمد حاصل از صادرات در کوتاه‌مدت چندان قابل توجه نباشد، اما واردات برای دولت، درآمد گمرکی و مالیاتی ایجاد می‌کند. این درآمدها بخشی مهم از منابع دولت را تشکیل می‌دهند و به همین دلیل، حمایت از واردات برای دولت نیز جذابیت پیدا می‌کند. درنتیجه، فشار و نفوذ گروه‌هایی که از واردات سود می‌برند، با منافع کوتاه‌مدت دولت در کسب درآمدهای گمرکی و مالیاتی همراه می‌شود. این مجموعه عوامل، سیاست‌هایی را پیش می‌برد که در کوتاه‌مدت برای دولت و کشور درآمد ایجاد می‌کنند، اما درنهایت، منافع بلندمدت کشور را تحت‌الشعاع قرار می‌دهند. این مسئله را می‌توان به بقیه حوزه‌ها هم تعمیم داد.
بخش خصوصی بارها بر ضرورت اصلاح سیاست ارزی و اولویت دادن به صادرات تاکید کرده و دولت هم گاهی تلاش‌هایی می‌کند. برای مثال، حذف ارز ترجیحی در سال گذشته، یکی از همین تلاش‌ها بود. بااین‌حال، اصلاحات (حتی پس از آغاز) در میانه راه متوقف می‌شود و سیاست‌گذار به رویه‌های پیشین بازمی‌گردد. چرا عبور از این نقطه تا این اندازه دشوار است؟
عبارت مشهوری دارم که سال‌هاست آن را مطرح می‌کنم و آن هم اینکه، وقتی در مسیری اشتباه حرکت می‌کنید و در میانه راه، متوجه اشتباه خود می‌شوید، مهم‌ترین کار این است که دوربرگردان بزنید و به مسیر درست بازگردید، اما سیاست‌گذاران به‌سختی با این واقعیت مواجه می‌شوند. برای مثال می‌دانیم اگر صادرات در اولویت قرار بگیرد، ممکن است واردکنندگان بخشی از منافع ناشی از اختلاف نرخ ارز را از دست بدهند، اما اهمیت موضوع فراتر از این مسئله است، چراکه وقتی صادرات به اولویت اصلی تبدیل شود، تولید رونق می‌گیرد، اشتغال ایجاد می‌شود، رشد اقتصاد افزایش می‌یابد و ثروت شکل می‌گیرد. از سوی دیگر، صادرات باعث بازگشت ارز به کشور می‌شود و قیمت واقعی ارز کاهش می‌یابد، نه اینکه دولت با تعیین نرخ مصنوعی، ارز را با قیمتی پایین‌تر خریداری کند و آن را با عنوان‌هایی مانند ارز مبادله‌ای، ارز حاصل از صادرات یا ارز توافقی عرضه کند. اولویت دادن به صادرات، در مقایسه با سیاست‌های کوتاه‌مدت به زمانی بیشتر نیاز دارد اما درنهایت، به اشتغال، رشد اقتصاد، ثروت‌آفرینی و رفاه عمومی منجر می‌شود. متاسفانه منافع بلندمدت کشور قربانی سیاست‌هایی می‌شود که برای دولت و گروه‌هایی خاص، درآمدهای کوتاه‌مدت ایجاد می‌کنند. سیاست‌گذاران نمی‌توانند هزینه‌های بازگشت به مسیر را تحمل کنند. یکی از نمونه‌های شاخص بازنگشتن از مسیر نادرست در سال 1374 و دوره آقای هاشمی رخ داد. در آن زمان، دولت در حال پیشبرد تعدیل اقتصادی و تلاش برای یکسان‌سازی نرخ ارز بود که با افزایش نرخ ارز، شرایط دشوار شد. در میانه این فرآیند، دولت به‌جای ادامه مسیر اصلاحات، ناگهان پیمان ارزی برقرار کرد و تمام کوشش‌های پیشین آقایان نوربخش و هاشمی از بین رفت و فضا نامناسب‌تر شد. نمونه دیگر، تثبیت قیمت‌ها در مجلس هفتم است. در آن دوره، تلاش می‌شد قیمت‌ها اصلاح شوند، اما فشارهای شدید به وجود آمد. سیاست‌گذاران نتوانستند این فشارها را تحمل کنند و درنهایت، به تثبیت قیمت‌ها روی آوردند. بنابراین، یکی از عوامل ناکامی اصلاحات، ناتوانی در تحمل دشواری‌های دوره گذار است. در ترکیه و کشورهایی که اقتصاد خود را اصلاح کرده‌اند، چنین فرآیندی تجربه شده است، اما هیچ‌گاه نتوانسته‌ایم این دشواری‌ها را به‌اندازه کافی تحمل کنیم. البته بخشی از این مسئله نیز به سرمایه اجتماعی بازمی‌گردد.
به‌نظر می‌رسد که سیاست‌گذار راه چندبار آزمایش‌شده را از اول آزمون می‌کند. چرا آگاهی از پیامدهای سیاست‌های نادرست لزوماً سبب اصلاح آنها نمی‌شود؟ نبود سازوکارهای پاسخگویی، ضعف احزاب و غلبه ملاحظه‌های کوتاه‌مدت بر منافع بلندمدت کشور چه نقشی در تداوم این سیاست‌ها و ناتمام ماندن اصلاحات اقتصادی دارد؟
در اقتصاد ایران، سازوکاری مشخص برای پاسخگویی در قبال مسئولیت‌ها وجود ندارد. دولت‌ها می‌آیند و می‌روند، اما نه حزب مشخصی پشتوانه آنهاست و نه نهادی وجود دارد که عملکردشان را بررسی کند و از آنها توضیح بخواهد. به دولت آقای احمدی‌نژاد توجه کنید که هشت سال قدرت را در دست داشت و تصمیم‌های اقتصادی نادرست بسیاری گرفت. اجازه دهید مثالی بزنم که به نظرم جالب است. زمانی که آقای طیب‌نیا وزارت را ترک کرد، از ایشان پرسیدم چه اتفاقی افتاد؟ ایشان تعریف کردند در اوایل دوره وزارتشان به هند سفر کرده بود و از طرفی وزیر پیشین اقتصاد هند را نیز از قبل می‌شناختند. آقای طیب‌نیا، پس از دیدار با وزیر وقت اقتصاد هند، تصمیم گرفتند با وزیر پیشین این کشور نیز دیدار کنند. در این دیدار، وزیر سابق به ایشان گفت: «شما به‌تازگی وزارت را در کشور خود بر عهده گرفته‌اید. اقتصاد ایران به اصلاحات جدی نیاز دارد و باید این اصلاحات را آغاز کنید.» آقای طیب‌نیا تعریف می‌کردند که وزیر پیشین هند توضیح داده بود در دوره مسئولیت خودش، نخست‌وزیر در نخستین جلسات کابینه، دو مسیر پیش‌روی آنها گذاشته بود: انجام اصلاحات اقتصادی یا ادامه مسیر گذشته. ادامه مسیر قبلی، شرایط زندگی مردم را در همان وضع نگه می‌داشت و فشار و سختی تازه‌ای بر آنها تحمیل نمی‌کرد، اما آنها می‌دانستند که این مسیر به نفع هند و آینده کشور نیست. درعین‌حال، اطمینان داشتند که با ادامه مسیر قبلی، حزبشان در انتخابات بعدی نیز رای می‌آورد. در مقابل، اگر اصلاحات را آغاز می‌کردند، فشار و مشکلات جدی به مردم تحمیل می‌شد. این مسیر برای آینده هند مفید بود، اما به‌احتمال زیاد باعث می‌شد حزبشان در انتخابات بعدی رای نیاورد. پس از چند جلسه، جمع‌بندی آنها این شد که اصلاحات را آغاز کنند، حتی با این آگاهی که حزبشان در انتخابات بعدی رای نمی‌آورد. همین کار را انجام دادند و در انتخابات نیز رای نیاوردند. به گفته آقای طیب‌نیا، وزیر پیشین هند توضیح داده بود که پس از روی کار آمدن دولت جدید، جلسه‌ای تشکیل دادند و این موضوع را با مسئولان جدید در میان گذاشتند. به آنها گفتند که اصلاحات را با علم به احتمال شکست انتخاباتی آغاز کرده‌اند. دولت جدید می‌تواند مسیر را تغییر دهد و با بازگشت به مسیر قبلی، بار دیگر رای بیاورد، اما اگر واقعاً خواهان اصلاح کشور است، باید این مسیر را ادامه دهد و بداند که ادامه اصلاحات نیز ممکن است در انتخابات بعدی به شکست منتهی شود. دولت جدید هم تصمیم گرفت اصلاحات را ادامه دهد و همین اتفاق افتاد. آنها نیز در دوره بعد رای نیاوردند. نتیجه اینکه اصلاحات به سیاستی بلندمدت نیاز دارد و نمی‌توان آن را در چهار سال به سرانجام رساند. آقای طیب‌نیا می‌گفتند ما چنین حزبی نداشتیم که بتوانیم این موضوع را در چهارچوب آن مطرح کنیم. از طرف دیگر، هماهنگی لازم میان دولت قبل و دولت بعد نیز وجود نداشت. ایشان گفتند، زمانی که دولت آقای احمدی‌نژاد را تحویل گرفتیم، نمی‌دانستیم قرار است دولت را به چه کسی تحویل دهیم و چگونه باید تداوم سیاست‌ها را تضمین کنیم. با وجود این مشکلات، دولت اول آقای روحانی، به‌ویژه آقای طیب‌نیا، تلاشی زیاد کرد. آنها اقداماتی بزرگ انجام دادند و درنهایت نیز به تثبیت نسبتاً خوبی رسیدند، اما این مسیر ادامه پیدا نکرد. حرف من این است که وقتی کشور حزب دارد، دولت مشروعیت خود را از رای مردم می‌گیرد، مسئولان باید در برابر مردم پاسخگو باشند و منافع ملی و آینده کشور اهمیت داشته باشد، می‌توان سیاستی بلندمدت را پیش برد. اما وقتی نگاه مسئولان به این معطوف است که چهار سال را چگونه سپری کنند، در انتخابات بعدی رای بیاورند یا زیر فشاری کمتر قرار بگیرند، لزوماً انگیزه‌ای برای کنار گذاشتن سیاست‌های دارای پیامدهای منفی و پیشبرد اصلاحات نمی‌بینند.
آقای جلال‌پور، با این خاطره و توضیحی که دادید، دولت‌ها و مسئولان از مشکلات کشور آگاه هستند، اما به‌دلایل متعددی که برشمردید، درصدد حل آنها برنمی‌آیند.
باور ندارم سیاست‌گذاران از مشکلات بی‌اطلاع‌اند. البته ممکن است تعدادی محدود از آنها (به‌ویژه در ابتدای مسئولیت) اطلاعات کافی نداشته باشند. هرچند تعدادی زیاد از مسئولان نیز افراد قدیمی هستند. حتی کسانی که به‌تازگی وارد عرصه سیاست‌گذاری می‌شوند، اگر در ابتدا اطلاعاتی محدود داشته باشند، ظرف چند ماه با واقعیت‌های موجود آشنا می‌شوند. هوش و ذکاوت ایرانیان و افرادی که در این جایگاه‌ها قرار می‌گیرند، به‌اندازه‌ای هست که تفاوت میان ندانستن و نخواستن را درک کنند. این دو مسئله با یکدیگر تفاوت دارد. تا مدت‌ها تصور می‌کردم مسئولان نمی‌دانند و باید مسائل را برای آنها توضیح دهیم. اکنون به این نتیجه رسیده‌ام که آنها می‌دانند، اما نمی‌دانیم آنها چگونه فکر می‌کنند. به نظرم مسئله به همین شکل است.
اجازه دهید گریزی به گفته‌های قبلی شما داشته باشیم، یکی از موانع اصلی اصلاح سیاست‌ها، تعارض میان منافع عمومی و منافع گروه‌هایی است که از تداوم سیاست‌های ناکارآمد سود می‌برند و هزینه اصلاح این سیاست‌ها را برای تصمیم‌گیران افزایش می‌دهند. چه سازوکارهایی می‌تواند به کاهش این چالش‌ها کمک کند؟
یکی از راهکارهای اصلی، تشکیل احزاب در کشور است. باید از طریق تشکیل احزاب پاسخگویی و مطالبه‌گری را در جامعه و ساختار حکمرانی ایجاد کنیم. اکنون حدود نیم‌قرن از عمر انقلاب اسلامی گذشته است، اما هیچ‌کس عملکرد دولت‌های قبلی را مرور نمی‌کند تا درباره اتفاقاتی که در کشور افتاده، پاسخ دهد. توجه کنید که در کشور، افرادی محاکمه شده‌اند که مرتکب اختلاس و دزدی مستقیم شده‌اند یا به دلایلی دیگر مانند تخلفات اخلاقی، مالی یا سیاسی، مورد پیگرد قرار گرفته‌اند. آیا کسی را به‌دلیل اشتباه در سیاست‌گذاری محاکمه کرده‌ایم؟ این مسئله جالب است. گاهی در اقتصاد می‌گوییم اگر درآمد و هزینه را کنار هم بگذاریم، متوجه می‌شویم که مسئله اصلی، هزینه‌های جانبی فرد است که کمتر به چشم می‌آیند. می‌خواهم بگویم در کشور، سیاستی اتخاذ می‌شود که میلیاردها تومان زیان به بار می‌آورد، اما هیچ‌کس پاسخگو نیست. در مقابل، اگر حقوق فردی به‌اصطلاح نجومی باشد، تمام کشور از آن باخبر می‌شود. این همان هزینه‌هایی است که دیده نمی‌شوند؛ سیاست‌هایی که زیان سنگینی به بار می‌آورند، اما هیچ‌کس در برابر آنها پاسخگو نیست. یکی از الزام‌های پاسخگویی، وجود احزاب است که عملکرد خود را بپذیرند و در برابر مردم پاسخگو باشند. نخستین نیاز، پاسخگو کردن کسانی است که در ساختار حاکمیت حضور دارند و دومین نیاز، تغییر رابطه میان دولت و مردم است. امروز دولت عمدتاً نقش توزیع‌کننده منابع را دارد و تا زمانی که دولت در این موقعیت باشد، انگیزه‌ای برای پاسخگویی ندارد. در مقابل، اگر به‌تدریج به سمتی برود که هزینه‌های خود را از محل مالیات تامین کند، باید در برابر مالیات‌دهندگان پاسخگو باشد. نکته دیگر، ضرورت حضور سیاست‌گذاران عاقل، آگاه و توانمند در فرآیند تصمیم‌گیری است. نظارت استصوابی و پایین آمدن سطح سواد و دانش افرادی که به مجلس راه پیدا می‌کنند، درنهایت بر ترکیب دولت و حتی ریاست‌جمهوری نیز تاثیر می‌گذارد.
در ساختار حکمرانی اقتصاد ایران، مسئولیت تصمیم‌گیری، اجرای سیاست‌ها و توضیح نتایج آنها اغلب میان نهادهای مختلف پراکنده است. آیا بدون تعریف روشن مسئولیت نهادها می‌توان انتظار داشت کیفیت سیاست‌گذاری بهبود یابد؟
این مسئله جدی است. در ابتدای انقلاب تصمیمی گرفته شد که شاید در آن زمان، ضروری یا درست به‌نظر می‌رسید، اما باید اصلاح می‌شد. البته تلاش‌هایی برای ترمیم و تثبیت ساختارها صورت گرفت. در آن دوره، این تصور وجود داشت که اگر مجموعه‌های مختلف در کشور داریم و نمی‌توانیم آن‌گونه که باید به آنها دستور بدهیم یا بر عملکردشان مسلط باشیم، می‌توانیم نهادهای موازی ایجاد کنیم. برای مثال، موازی با هلال‌احمر، کمیته امداد تشکیل شد. همسو با آموزش‌وپرورش، نهضت سوادآموزی ایجاد شد. چنین رویکردی به ایجاد نهادهای موازی انجامید. بخشی از این نهادها با یکدیگر ادغام شدند. برای مثال، شهربانی، کمیته و ژاندارمری درنهایت ادغام شدند و نیروی انتظامی شکل گرفت. بااین‌حال، تعدد مراکز تصمیم‌گیری نیز افزایش یافت. تعدد کمیسیون‌ها، شوراها، کمیته‌ها، هیات‌های امنا و هیات‌های واگذاری از مشکلات جدی ساختار اداری در کشور است.
دیدگاه تان را بنویسید