دولت بدهکار
آیا تصمیم‌های اضطراری امروز از جیب نسل‌های آینده تامین مالی می‌شوند؟
مریم رحیمی/ نویسنده نشریه
دولت برای پرداخت هزینه‌های امروز، همیشه به درآمدهای امروز نیاز ندارد. می‌تواند اوراق بدهی منتشر کند، از بانک‌ها استقراض کند، از صندوق توسعه ملی برداشت کند، درآمدهای آینده نفت را پیش‌فروش کند یا پرداخت مطالبات پیمانکاران را به تعویق بیندازد. همچنین می‌تواند تعهداتی ایجاد کند که در زمان تصویب، هزینه‌ای برای بودجه جاری ندارند، اما در سال‌های آینده به بدهی قطعی تبدیل می‌شوند. وجه مشترک این تصمیم‌ها آن است که دولت امروز از منابعی استفاده می‌کند که می‌توانستند در اختیار دولت‌ها و نسل‌های بعد قرار گیرند. این شیوه تامین مالی در شرایط جنگی اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. جنگ دولت را با هزینه‌های فوری و پیش‌بینی‌نشده روبه‌رو می‌کند. هزینه‌هایی که تامین آنها ممکن است برای حفظ خدمات عمومی، حمایت از خانوارها و بازسازی زیرساخت‌ها ضروری باشد. اما پرسش این است که دولت در شرایط اضطراری تا چه اندازه مجاز است تعهدات بلندمدتی ایجاد کند که پرداخت آنها به سال‌های پس از جنگ موکول می‌شود؟
فرض کنیم دولت برای تامین هزینه‌های جنگ، اوراقی با سررسید چندساله منتشر کند. منابع حاصل از فروش اوراق امروز هزینه می‌شود، اما اصل و سود آن باید در سال‌های آینده پرداخت شود. اگر دولت آینده برای بازپرداخت این اوراق ناچار به انتشار اوراق جدید شود، بدهی ممکن است از یک دوره بودجه‌ای به دوره بعد منتقل شود. اگر هم منابع بازپرداخت از محل مالیات یا کاهش سایر هزینه‌های عمومی تامین شود، شهروندان آینده بخشی از هزینه تصمیم امروز را خواهند پرداخت. فقط اوراق بدهی نیست؛ برداشت از صندوق توسعه ملی، در صورتی که صرف مخارج مصرفی شود و منابع آن جایگزین نشود، به‌معنای کاهش دارایی مالی در دسترس آیندگان است. پیش‌فروش نفت نیز می‌تواند بخشی از درآمدهای ارزی آینده را مصرف کند. تضمین بدهی شرکت‌ها و بانک‌ها نیز ممکن است امروز هزینه‌ای برای دولت نداشته باشد، اما در صورت ناتوانی آنها در بازپرداخت، به تعهدی برای بودجه عمومی تبدیل شود. در کنار این موارد، تصمیم‌های اقتضایی دوران جنگ می‌توانند تعهداتی ایجاد کنند که پس از پایان جنگ نیز ادامه یابند. برقراری یارانه جدید، افزایش دائمی پرداخت‌های حمایتی، استخدام گسترده یا تضمین بلندمدت قیمت خرید محصولات، اگر بدون منابع مالی پایدار انجام شود، ممکن است هزینه‌ای مستمر برای دولت‌های آینده ایجاد کند. آنچه در زمان بحران به‌عنوان یک اقدام موقت آغاز می‌شود، می‌تواند به تعهدی دائمی تبدیل شود که لغو یا اصلاح آن نیز دشوار باشد. البته انتقال هزینه به آینده همیشه ناموجه نیست. اگر دولت برای بازسازی یک نیروگاه، احداث زیرساخت حیاتی یا سرمایه‌گذاری مولد استقراض کند، نسل‌های بعد در کنار تعهد بازپرداخت، از منافع آن سرمایه‌گذاری نیز برخوردار می‌شوند. مسئله زمانی به مشکل تبدیل می‌شود که منابع آینده صرف تامین مصرف امروز شوند، بدون آنکه دارایی، ظرفیت تولید یا منبع درآمد متناسب برای آیندگان ایجاد شده باشد. به این ترتیب پرسش مهم این گزارش که با مشورت و راهنمایی آقای دکتر علی سعدوندی، اقتصاددان، نگاشته شده آن است که دولت چه مقدار از درآمدها و منابع سال‌های آینده را پیشاپیش متعهد کرده است؟ چه میزان از این تعهدات در قالب اوراق و بدهی بانکی آشکار است و چه مقدار در تضمین‌ها، قراردادها، یارانه‌های دائمی و مطالبات پرداخت‌نشده پنهان مانده است؟ دولت برای تامین هزینه‌های امروز، از چه مسیرهایی منابع نسل‌های آینده را مصرف می‌کند؛ کدام تصمیم‌های اضطراری ممکن است به تعهدات دائمی تبدیل شوند و چه سازوکاری می‌تواند هزینه واقعی این تصمیم‌ها را پیش از تصویب برای جامعه آشکار کند؟
صورت‌حسابی برای آینده
انتقال هزینه‌ها به آینده همیشه مسیری یکسان ندارد. استقراض برای احداث یک نیروگاه، بازسازی شبکه برق، ساخت یک زیرساخت حیاتی یا سرمایه‌گذاری مولد با استقراض برای پرداخت هزینه‌ای که هیچ دارایی یا ظرفیت جدیدی ایجاد نمی‌کند، تفاوت‌هایی دارد، زیرا در حالت نخست، نسل‌های آینده علاوه‌بر تعهد بازپرداخت، از منافع سرمایه‌گذاری نیز برخوردار می‌شوند. همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، اگر یک زیرساخت امروز ساخته شود و سال‌ها برای اقتصاد و شهروندان درآمد، خدمات یا ظرفیت تولید ایجاد کند، منطقی است که بخشی از هزینه آن به آینده منتقل شود. اما اگر منابع آینده برای تامین مصرف امروز هزینه شوند، بدون آنکه دارایی، ظرفیت تولید یا منبع درآمد متناسبی برای نسل‌های بعد ایجاد شده باشد، با صورت‌حسابی مواجهیم که آیندگان ناگزیرند آن را پرداخت کنند. دکتر سعدوندی در این باره می‌گوید: «اگر وضعیت دموگرافیک و جمعیتی یک کشور به سمت پیر شدن نباشد، بهترین راه این است که کسری بودجه به نسل آینده منتقل شود؛ یعنی کشور را بسازید، کسری بودجه را به نسل آینده منتقل کنید و نسل آینده از آن سازندگی و زیرساخت‌هایی که شما ایجاد کرده‌اید، بهره‌مند شود.» بنابراین، رابطه میان بدهی و دارایی نیز مهم است. اگر در برابر تعهدی که برای آینده ایجاد می‌شود، ظرفیت اقتصادی تازه‌ای شکل بگیرد، بخشی از هزینه به همراه منفعت به نسل بعد منتقل شده است. اما اگر بدهی برای جبران مخارجی ایجاد شود که هیچ بازده اقتصادی بلندمدتی ندارند، نسل آینده با یک تعهد باقی‌مانده و بدون دارایی متناظر مواجه خواهد شد. درواقع مسئله ایران از این منظر پیچیده است، چراکه در سال‌هایی که جمعیت کشور جوان‌تر بوده، به‌جای انتقال بخشی از هزینه‌ها به آینده، بخش قابل توجهی از هزینه کسری بودجه از مسیر تورم به جامعه منتقل شده است. به گفته این اقتصاددان، «در زمانی که پنجره جمعیتی به روی کشور ما باز بود و کشور جمعیت جوان داشت، آینده آن نسل جوان با تورم همراه شد».
تمام راه‌های انتقال بدهی
دولت لزوماً برای انتقال هزینه به آینده اوراق منتشر نمی‌کند و گاه می‌تواند با تامین کسری از مسیر پولی، قدرت خرید خانوارها را کاهش دهد. تورم در این معنا، یکی از مسیرهای انتقال هزینه دولت به مردم است. دولت منابع لازم برای پرداخت هزینه‌های خود را به‌دست می‌آورد، اما بخشی از هزینه آن در قالب کاهش قدرت خرید، افت ارزش واقعی درآمدها و افزایش هزینه زندگی به خانوارها منتقل می‌شود. این تفاوت مهم است، چراکه انتشار اوراق، تعهد مالی قابل شناسایی بر جای می‌گذارد و سررسید، نرخ سود و اصل بدهی شفاف و مشخص است. اما در تورم، تعهد دولت ممکن است به شکل بدهی ثبت‌شده ظاهر نشود، اما هزینه آن در کوچک‌تر شدن سفره خانوارها دیده می‌شود، زیرا حقوق خانوار با سرعت کمتری از قیمت‌ها افزایش می‌یابد، پس‌انداز آنها ارزش واقعی خود را از دست می‌دهد و هزینه‌ای که خانوار برای کالاها و خدمات روزمره می‌پردازد، افزایش می‌یابد. تمام این موارد هم از جمله آثار انتقال هزینه به خانوار از مسیر تورم هستند. سعدوندی درباره پیامد این روند می‌گوید: «این درنهایت تصمیم کل کشور و تصمیم کارشناسان، اقتصاددانان، سیاست‌گذاران و سیاستمداران بوده است که نسل فعلی مسئول پرداخت عواقب کسری بودجه، تاخیر در پرداخت‌ها، جنگ، محاصره و همچنین عواقب سوءمدیریت اقتصادی شود. به باور بنده، این تصمیم، یک اشتباه بزرگ بود.»
نتیجه این تصمیم‌ها در وضعیت معیشت و عملکرد اقتصاد محسوس است. سعدوندی با اشاره به داده‌های بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی توضیح می‌دهد: «احتمالاً در سال آینده، جمعیت زیر خط فقر به بالای ۸۰ درصد افزایش پیدا خواهد کرد و این فاجعه‌ای برای کشور ماست. همچنین افزایش ضریب جینی و کاهش تولید ناخالص داخلی در کنار رکود، فشار واردشده بر اقتصاد را تشدید کرده است.»
این اقتصاددان با تاکید بر ضرورت الگوبرداری از تجربه‌های موفق جهان در شرایط بحران می‌افزاید: «سیاست‌هایی که در جنگ جهانی دوم اجرا شد و سیاست‌هایی که کشورهای درگیر جنگ‌های دیگر به‌کار گرفتند، می‌توانست برای ما محل مطالعه باشد. در این زمینه تقریباً مطمئنم مطالعه‌ای صورت نگرفته است که سیاست اقتصادی در زمان جنگ چگونه باید باشد. از این مهم‌تر، ما در همسایگی خودمان روسیه را داریم که خانم نابیولینا بسیار خوب توانسته است سیاست‌گذاری پولی و کل سیاست‌گذاری اقتصادی روسیه را به سرانجام برساند.»
تامین هزینه‌های ناگزیر
یکی از راه‌های تامین کسری بودجه، انتشار اوراق است. در اینجا دولت منابع را از سرمایه‌گذاران دریافت می‌کند و متعهد می‌شود اصل و سود آن را در آینده بپردازد. به این ترتیب، هزینه تصمیم امروز دست‌کم در قالب یک تعهد مشخص به سال‌های بعد منتقل می‌شود. علی سعدوندی معتقد است، انتشار اوراق ریالی برای وضعیت ایران مناسب است. او می‌گوید: «در حال حاضر بهترین ابزار تامین کسری بودجه دولت برای کشور ما، انتشار اوراق ریالی است.» یعنی دولت به‌جای آنکه برای تامین مالی به تعهدات ارزی متوسل شود، باید بازار اوراق ریالی را گسترش دهد. این اقتصاددان درباره اوراق ارزی هشدار می‌دهد: «اوراق ارزی، با هر نرخ ارزی که از طرف دولت تعهد شود، هزینه تامین مالی که به دولت تحمیل می‌کند، بسیار بالاست.» این دیدگاه یک نکته مهم را برجسته می‌کند و آن هم اینکه نوع بدهی نیز به اندازه میزان بدهی اهمیت دارد. بدهی ارزی، به‌ویژه برای دولتی که درآمدهایش عمدتاً ریالی است و در معرض نوسانات نرخ ارز قرار دارد، می‌تواند ریسک بازپرداخت را افزایش دهد. در مقابل، بدهی ریالی دست‌کم ریسک مستقیم ناشی از تغییر نرخ ارز را ندارد؛ هرچند انتشار گسترده اوراق ریالی نیز بدون توجه به ظرفیت بودجه برای بازپرداخت آن، می‌تواند به انباشت بدهی منجر شود. ازاین‌رو، شفافیت درباره بدهی‌ها اهمیت پیدا می‌کند. اگر تنها اوراق منتشرشده در حساب‌های دولت دیده شود، اما تعهدات ناشی از تضمین‌ها، مطالبات معوق، قراردادهای بلندمدت، برداشت از صندوق توسعه ملی یا تعهدات شرکت‌های دولتی کنار گذاشته شوند، تصویر کاملی از منابعی که دولت آینده باید تامین کند به‌دست نمی‌آید. جنگ هم این مسئله را پیچیده‌تر می‌کند. بخشی از هزینه‌های دولت در چنین وضعیتی ناگزیر است و امکان تعویق آن وجود ندارد. دفاع، امنیت، حفظ خدمات عمومی، حمایت از خانوارها و بازسازی زیرساخت‌های آسیب‌دیده، هزینه‌هایی هستند که دولت نمی‌تواند به‌سادگی از آنها صرف‌نظر کند. این اقتصاددان نیز مرز میان هزینه جاری و سرمایه‌گذاری را به شکل معمول آن ترسیم نمی‌کند و می‌گوید: «بسیاری از هزینه‌هایی که دولت انجام می‌دهد، هزینه‌های جاری است که به‌منزله سرمایه‌گذاری محسوب می‌شود.» برای مثال او آموزش را نمونه‌ای از این دست می‌داند و درباره بخش‌هایی مانند دفاع، امنیت و برخی هزینه‌های عمرانی نیز معتقد است که نمی‌توان آنها را فقط در دسته مخارج جاری قرار داد. از این منظر، مسئله اصلی این نیست که یک هزینه در طبقه‌بندی بودجه‌ای جاری قرار گرفته یا عمرانی و باید دید این هزینه چه اثری بر ظرفیت اقتصادی کشور دارد. بااین‌حال، حتی اگر بخشی از هزینه‌های جاری را نوعی سرمایه‌گذاری بدانیم، همچنان پرسش درباره شیوه تامین مالی آنها باقی است. سرمایه‌گذاری زمانی می‌تواند توجیه مناسبی برای استقراض باشد که در آینده ظرفیت اقتصادی ایجاد کند. اگر دولت برای آموزش، زیرساخت یا بازسازی سرمایه‌گذاری کند، بخشی از منفعت آن به نسل آینده منتقل می‌شود. اما اگر منابع استقراض‌شده صرف پرداخت هزینه‌هایی شوند که بازده بلندمدت ندارند، منطق انتقال هزینه به آینده ضعیف‌تر می‌شود. از همین نقطه، موضوع صرفه‌جویی وارد بحث می‌شود، زیرا یک راه سوم هم وجود دارد و آن هم اینکه دولت اقدام به کاهش هزینه‌های خود کند. اگر درآمدهای دولت محدود و تعهدات آن رو‌به افزایش باشد، بخشی از مسئله باید از مسیر اصلاح مخارج حل شود. سعدوندی در این باره می‌گوید: «بالاخره باید صرفه‌جویی هم صورت بگیرد، اما هیچ بخشی حاضر نیست صرفه‌جویی را شروع کند و متاسفانه صدایی هم برای صرفه‌جویی، نه از دولت و نه از میان مردم شنیده نمی‌شود.»
علاج پیش از وقوع
برای اینکه بدانیم دولت چه مقدار از منابع سال‌های آینده را پیشاپیش خرج کرده است، باید مجموعه تعهدات آشکار و پنهان دولت کنار یکدیگر قرار گیرد؛ اوراق بدهی، بدهی به بانک‌ها، مطالبات پیمانکاران، تعهدات شرکت‌های دولتی، تضمین‌های دولتی، برداشت از صندوق توسعه ملی، پیش‌فروش درآمدهای آینده و هزینه برنامه‌هایی که ممکن است در زمان بحران تصویب شده باشند، اما پس از آن نیز ادامه پیدا کنند.
در کنار آن باید مشخص شود که منابع استقراض‌شده امروز در کجا مصرف شده‌اند. اگر بدهی برای ساخت نیروگاه، شبکه حمل‌ونقل، زیرساخت انرژی یا سرمایه‌گذاری مولد ایجاد شده باشد، نسل آینده تنها بدهی دریافت نمی‌کند؛ دارایی و ظرفیت تولید نیز به او منتقل می‌شود. اما اگر همان منابع صرف پوشاندن هزینه‌های مصرفی شوند، صورت‌حساب آینده بدون دارایی متناظر باقی می‌ماند. این تفکیک در شرایط جنگی اهمیت دوچندان دارد. بحران می‌تواند ضرورت تصمیم‌های فوری را توضیح دهد، اما ضرورت، جایگزین شفافیت مالی نمی‌شود. دولت باید بتواند نشان دهد هر تصمیم اضطراری چه میزان هزینه دارد، منابع آن از کجا تامین می‌شود، تعهد آن تا چه زمانی ادامه خواهد داشت و درنهایت چه نسلی هزینه آن را پرداخت می‌کند. تعهدات بلندمدت، بخشی از فضای مانور دولت‌های بعدی را محدود می‌کند و هر یارانه دائمی هزینه‌ای است که دولت آینده برای لغو یا ادامه آن باید تصمیم بگیرد و هر برداشت از دارایی‌های بین‌نسلی، بخشی از منابعی است که دیگر در اختیار آیندگان نخواهد بود. به باور دکتر سعدوندی، «قرض از آینده برای رفع هزینه‌های جاری یا سرمایه‌گذاری چندان تفاوتی ندارد. اکنون مهم‌ترین اقلامی که بودجه دولت به آنها تخصیص پیدا می‌کند در وزارت رفاه و سیاست‌های جبرانی است. دولت نمی‌توانست سیاست‌های جبرانی را بدتر از این اجرا کند. با وجود این همه صحبت و بحث، بدترین تصمیم، تخصیص کالابرگ بود که دولت آن را اعلام می‌کند. بخش بعدی، آموزش است. کل بودجه آموزش اصلاً هزینه جاری به‌حساب نمی‌آید. هزینه‌های عمرانی، بخش دفاع، بخش امنیت داخلی و امنیت ملی نیز همین وضعیت را دارند. اینها اصلاً بودجه جاری به حساب نمی‌آیند؛ بلکه بخشی از سرمایه‌گذاری هستند که در حال انجام است. همه اینها در یک چهارچوب قرار می‌گیرند. بحث اصلی این است که این هزینه‌ها از چه طریقی و در چه زمانی باید تامین شود.»
اگر منابع آینده صرف ساختن ظرفیت جدید شوند، بدهی می‌تواند بخشی از مسیر توسعه باشد، اما اگر آینده تنها محل انتقال هزینه‌های امروز باشد، دولت امروز بخشی از اختیار دولت فردا و بخشی از قدرت خرید و رفاه نسل بعد را نیز مصرف کرده است. در این میان، جنگ یک آزمون جدی برای سیاست مالی است. «دولت می‌تواند با استناد به شرایط اضطراری، تعهدات بیشتری ایجاد کند؛ اما درست به همین دلیل، نیاز به شفافیت درباره اندازه و ماهیت این تعهدات بیشتر می‌شود. تصمیم اضطراری اگر زمان پایان نداشته باشد، ممکن است به سیاست دائمی تبدیل شود.»
دیدگاه تان را بنویسید