قلعه شنی

یک قرن پس از پایه‌گذاری نظام اداری در ایران، رئیس‌جمهور از ناکارآمدی این ساختار ابراز ناامیدی کرده و خواستار تعطیلی یا بازنگری اساسی در ارکان کلیدی آن شده است. مسعود پزشکیان که از ناترازی انرژی و عملکرد ضعیف دستگاه‌های دولتی به ستوه آمده، برنامه‌ای جنجالی برای تغییر وضع موجود در دستور کار قرار داده است. کاهش ساعت کاری کارمندان دولت، تعطیلی سازمان‌ها و ساختمان‌های غیرضروری و خانه‌نشین کردن نیروهای مازاد با حفظ حقوق، جزو برنامه‌های دولت است که مسعود پزشکیان درباره آنها با رهبری گفت‌وگو کرده است. هرچند ناترازی انرژی، دلیل اصلی این تصمیم به نظر می‌رسد، اما نارضایتی از نظام اداری تنها به این بهانه محدود نیست. سال‌هاست که مردم از پیچیدگی، فساد و ناکارآمدی این ساختار شکایت دارند و آن را به موجودی بی‌خاصیت تشبیه می‌کنند که کارکرد اصلی خود را از دست داده است.

در گذشته، درآمدهای هنگفت نفتی، عیوب این نهاد ناکارآمد را پنهان می‌کرد، اما اکنون که دولت از این درآمدها محروم است، ضعف‌های نظام اداری بیش از پیش آشکار شده است. این ساختار عریض و طویل به مرحله‌ای رسیده که حتی از انجام ماموریت‌های اصلی خود بازمانده و پدیده «بی‌دولتی» را رقم زده است. وقتی از دولت سخن می‌گوییم، دو نقش اصلی برای آن متصوریم؛ نخست، تامین کالاهای عمومی مانند نظم، امنیت، حقوق مالکیت و ایجاد بستر برای مبادلات آزاد و دوم، سیاست‌گذاری و اتخاذ تصمیم‌های بهینه برای کاهش هزینه‌های مبادله. نظام اداری ایران، که مسئول اجرای نقش نخست است، نه‌تنها در تامین نظم و امنیت و تسهیل بازار ناکام مانده، بلکه باعث شده دولت نیز در نقش سیاست‌گذاری با چالش‌های جدی مواجه شود. چرا اصلاحات در نظام اداری ایران ضروری است؟

دیوار کج

پس از جنگ جهانی اول، تجاوز بیگانگان و اشغال بخش‌هایی از ایران، کشور را در هرج‌ومرج و بی‌نظمی فروبرد. در آن زمان، رسانه‌ها و افکار عمومی بر یک موضوع هم‌نظر بودند؛ لزوم بازگرداندن نظم از طریق ایجاد حکومتی مرکزی و مقتدر. برای تحقق این هدف، تاسیس نهادهای کلیدی مانند ارتش دائمی و قدرتمند، دیوان‌سالاری کارآمد و متمرکز و شبکه حمل‌ونقل گسترده و منظم ضروری بود. رضاخان با تاسیس و بهره‌گیری از این نهادها موفق شد بر اوضاع فائق آید. اما امروز، اوضاع دگرگون شده است. آنچه روزگاری به‌عنوان پایه‌های نظم و اقتدار شکل گرفت، اکنون به غولی عظیم‌الجثه بدل شده که به تعبیر برخی «لویاتان» یا «اژدهای هفت‌سر» است. ساختاری عظیم اما شکننده که با وجود ظاهر پیچیده و گسترده‌اش، به دلیل ناکارآمدی، فساد و تسخیر از سوی گروه‌های ذی‌نفع، استحکام لازم را ندارد و از انجام ماموریت‌های اصلی خود بازمانده است.

سخنان اخیر رئیس‌جمهور در سفر به اردبیل، نشان می‌دهد که نظام اداری در ذهنیت مسعود پزشکیان ناکارآمد و نیازمند اصلاح است. او پیش از این در جمع مدیران وزارت اقتصاد نیز به‌صراحت بر ضرورت اصلاحات اساسی در نظام اداری تاکید کرد و ایده‌هایی مانند کاهش ساعت کاری ادارات، ادغام برخی سازمان‌ها و حتی خانه‌نشین کردن بخش زیادی از کارکنان دولت با حفظ حقوق و مزایا را مطرح کرده است. استدلال آقای پزشکیان این است که با کاهش نیروی انسانی مازاد و نگه‌داشتن آنها در خانه، حتی با پرداخت کامل حقوق، هزینه‌های جاری مانند مصرف انرژی کاهش می‌یابد. او در این‌باره گفته است: «به رهبری و نمایندگان مجلس پیشنهاد داده‌ام که اجازه دهند ساعت کاری ادارات را به ۹ تا ۱ محدود کنیم. بسیاری از کارکنان کاری برای انجام ندارند، اما منابع کشور مانند برق، آب، و گاز را مصرف می‌کنند.»

بااین‌حال به عقیده متخصصان، اصلاح نظام اداری، با وجود ضرورت آشکار، چالشی عظیم و به تعبیری شبیه «شکستن شاخ غول» است. این نظام با مشکلاتی مانند بوروکراسی پیچیده، نیروی انسانی مازاد، فساد اداری، ناکارآمدی در ارائه خدمات و کمبود زیرساخت‌های دیجیتال دست‌به‌گریبان است. ایده‌های آقای پزشکیان در ظاهر می‌توانند به چابک‌سازی و کاهش هزینه‌ها کمک کنند اما نظام اداری به اندازه‌ای در وضعیت موجود ذی‌نفع است که احتمال اجرای موفق ایده‌های رئیس‌جمهوری تقریباً صفر است.

نظام اداری چیست؟

نظام اداری به مجموعه ساختارها، فرآیندها، قوانین و نهادهای بوروکراتیک اطلاق می‌شود که وظایف اجرایی، مدیریتی و خدماتی دولت را عملیاتی می‌کنند. این نظام شامل وزارتخانه‌ها، سازمان‌های دولتی، سیستم‌های ارائه خدمات عمومی، رویه‌های اداری و مدیریت منابع انسانی است و بر کارایی، شفافیت و پاسخگویی در اجرای وظایف روزمره تمرکز دارد. در مقابل، دولت مفهومی گسترده‌تر است که علاوه بر نظام اداری، شامل سیاست‌گذاری کلان، تصمیم‌گیری‌های استراتژیک و روابط بین‌الملل می‌شود. به عبارت دیگر، نظام اداری زیرمجموعه‌ای از دولت است که بر اجرای عملیاتی متمرکز است، درحالی‌که دولت تمام جنبه‌های حاکمیت، از سیاست‌گذاری تا اجرا را دربر می‌گیرد. از زمان پایه‌گذاری نظام اداری در ایران، رضایت عمومی از عملکرد آن همواره پایین بوده، هرچند این رضایت در دوره‌های مختلف نوسان داشته است. به نظر می‌رسد ارتباطی میان موفقیت نظام اداری در انجام وظایفش و میزان درآمدهای دولت، به‌ویژه درآمدهای نفتی، وجود داشته باشد. همچنین، تجربه نشان داده در دولت‌های دموکراتیک‌تر، نظام اداری کارآمدتر عمل کرده است. یکی از ماموریت‌های اصلی نظام اداری، تامین کالاهای عمومی مانند نظم، امنیت و زیرساخت‌های بازار است که عملکرد آن در این زمینه نیز در طول زمان نوسان داشته است. پیش از انقلاب، نگاه مردم به نظام اداری منفی بود و این ساختار به دلیل بوروکراسی پیچیده، فساد و ناکارآمدی در ارائه خدمات، اعتماد عمومی را از دست داده بود. مردم آن را نهادی ناتوان در پاسخگویی به نیازهای جامعه می‌دیدند. اما این وضعیت پس از انقلاب به مراتب بدتر شد چون ساختار سیاسی، نظام اداری را مامور تهیه و تامین کالای خصوصی نیز کرد.

ماموریت غیرممکن

در سال‌های آغازین انقلاب، سیاستمداران انقلابی، وعده‌های زیادی برای بهبود معیشت مردم و تامین مسکن و خودرو آنها مطرح کردند و نظام اداری علاوه بر تامین مایحتاج جنگ، ماموریت یافت تا امکانات لازم برای پیاده‌سازی راهبردهایی نظیر خودکفایی و عدالت اجتماعی را دنبال کند. جدا از این، در سال‌های آغازین دهه ۱۳۶۰ که مقارن با سال‌های اولیه انقلاب اسلامی و آغاز جنگ تحمیلی بود، نظام اداری تقریباً متلاشی شده بود. شمار زیادی از بوروکرات‌ها یا خودشان از دولت خارج شدند یا اخراجشان کردند. افراد باقی‌مانده نیز انگیزه‌ای برای فعالیت نداشتند. این دوره با چالش‌های اقتصادی شدید، کمبود منابع و تمرکز اصلی حکمرانان بر مدیریت جنگ همراه بود که باعث شد نظام اداری بیشتر به‌عنوان ابزاری برای کنترل و توزیع منابع عمل کند تا ارائه خدمات کارآمد. آن روزها مردم اغلب از ناکارآمدی سازمان‌های دولتی شکایت داشتند، زیرا دستگاه‌های دولتی به‌سرعت گسترش یافتند اما این رشد با افزایش کیفیت خدمات همراه نبود. ساختار اداری جدید، به پیچیدگی فرآیندها، تاخیر در خدمات و قطبی‌سازی در عرضه خدمات و منابع منجر شد که رضایت عمومی را کاهش داد. در مقایسه با دو دهه قبل که تمرکز بر مدرنیزاسیون اداری بود، دهه ۱۳۶۰ با رویکرد ایدئولوژیک و تمرکز بر عدالت اجتماعی همراه بود، اما اجرای آن در عمل با مشکلات ساختاری مواجه شد. بزرگ‌ترین جلوه ناکارآمدی نظام اداری در این دوره، تشکیل صف‌های طولانی برای تهیه انواع کالا و شکل‌گیری بازارهای زیرزمینی بود که نارضایتی مردم را به دنبال داشت. علاوه بر این چنان‌که شرح داده شد، دهه 1360 با وجود جنگی که جریان داشت، به پاکسازی اداری و تمرکز بر وفاداری سیاسی به جای شایسته‌سالاری منجر شد که نظام اداری را به‌شدت ضعیف کرد.

بهبود نسبی

دهه ۱۳۷۰، دوره پس از جنگ و بازسازی ساختارهای آسیب‌دیده بود. دولت وقت با اتخاذ سیاست‌های آزادسازی اقتصادی و تسهیل کسب‌وکار و تجارت، تلاش کرد فضای اقتصادی را بهبود بخشد؛ رویکردی که معمولاً به افزایش رضایت از سیاست‌گذاران و نظام اداری منجر می‌شود. بااین‌حال، سیاست‌های حامی‌پرورانه‌ای که در دهه ۱۳۶۰ شکل گرفته بود، در دهه ۱۳۷۰ نظام اداری را به ابزاری برای توزیع رانت تبدیل کرد. در این دوره، رضایت عمومی از نظام اداری تا حدی بهبود یافت، اما توزیع رانت میان گروه‌های خاص، نارضایتی مردم را نسبت به دولت افزایش داد. اکثریت جامعه، به‌ویژه اقشار متوسط و پایین، همچنان از بوروکراسی پیچیده و غیرپاسخگو گلایه داشتند. نظام اداری، با وجود تلاش برای نوسازی، به دلیل قوانین دست‌وپاگیر و پیچیدگی فزاینده، نتوانست خدمات کارآمدی ارائه دهد و بیشتر به ابزاری برای توزیع رانت و کنترل سیاسی تبدیل شد. همزمان، اعتراض‌ها به فساد اداری شدت گرفت. ادغام نهادهای قدرت و ثروت، بستر فساد را تقویت کرد و دولت را به جای سیاست‌گذاری برای بهبود وضعیت اقتصاد، به کانون توزیع رانت بدل ساخت. نابرابری در دسترسی به خدمات اداری و ناکارآمدی دیوان‌سالاری نیز از دیگر انتقادات رایج بود که نارضایتی عمومی را تشدید کرد.

فرازوفرود

دهه ۱۳۸۰ را می‌توان به سیبی تشبیه کرد که به دو نیمه کاملاً متفاوت تقسیم شده است. نیمه اول این دهه، از بهترین دوره‌های پس از انقلاب بود، اما نیمه دوم آن به یکی از بدترین دوران‌های حکمرانی تبدیل شد. در چهار سال نخست دهه ۱۳۸۰، رضایت عمومی از نظام اداری به‌طور چشمگیری بهبود یافت. دلیل اصلی، تمرکز نظام اداری بر ماموریت اصلی خود، یعنی تامین کالاهای عمومی مانند نظم و امنیت و بهبود کیفیت تصمیم‌گیری‌های دولت در نقش سیاست‌گذار بود. روابط با کشورهای جهان تقویت شد، تجارت خارجی رونق گرفت و کسب‌وکارها تسهیل شدند. اما نیمه دوم دهه، تجربه‌ای تلخ برای مردم ایران رقم زد. در دوره ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد، مشکلات اقتصادی ناشی از تحریم‌ها و سیاست‌های ناکارآمد، نارضایتی را به اوج رساند. نوچه‌پروری، که پیشتر به‌عنوان مشکلی سیاسی مطرح بود، در این دوره شدت گرفت و نظام اداری به ابزاری برای تخصیص منابع به گروه‌های خودی تبدیل شد. سیاست‌گذاری تحت نفوذ گروه‌های ذی‌نفع قرار گرفت و نظام اداری نیز تابع خواسته‌های آنها شد. فساد اداری به یکی از مشکلات اصلی بدل شد؛ گزارش‌های سازمان شفافیت بین‌الملل در این دهه، ایران را به دلیل فساد گسترده، سوءاستفاده از قدرت و نفوذ نهادهای غیررسمی در تصمیم‌گیری‌ها، در رتبه‌های بسیار پایین قرار داد.

دهه سوخته

در سال‌های ابتدایی دهه ۱۳۹۰، رضایت عمومی از نظام اداری به‌طور کلی پایین بود. فساد گسترده و ناکارآمدی در دوره پایانی دولت محمود احمدی‌نژاد، اعتماد عمومی را خدشه‌دار کرده بود. در سال ۱۳۹۰، ایران در شاخص ادراک فساد رتبه ۱۵۰ از ۱۸۲ کشور را کسب کرد که نشان‌دهنده عمق فساد اداری بود. با پایان دولت احمدی‌نژاد و تغییر فضای سیاسی، بهبود روابط خارجی و رشد اقتصاد از سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶، رضایت از نظام اداری افزایش یافت. در این دوره، سیاست‌گذاری‌ها بهبود یافت و تصمیم‌گیران اقتصادی به‌جای تمرکز بر سرکوب قیمت‌ها و برگزاری نشست‌های قیمت‌گذاری، بر رفع موانع کسب‌وکارها متمرکز شدند. بااین‌حال، پیروزی دونالد ترامپ در انتخابات آمریکا و خروج یک‌جانبه او از برجام، نظام اداری را بار دیگر به نقش‌های سنتی خود در اقتصاد ایران بازگرداند. اعتراض‌های اجتماعی در سال‌های پایانی دهه ۱۳۹۰ نشان داد که مردم این دهه را «دهه سوخته» می‌دانند، دوره‌ای مملو از موفقیت و کامیابی در روابط خارجی و ناکامی و نارضایتی از عملکرد دولت و نظام اداری.

عصر نارضایتی

از سال ۱۳۹۶ و با خروج یک‌جانبه آمریکا از برجام، روند ناکارآمدی و ناکامی در نظام اداری ایران شدت گرفت و در سال‌های بعد با شتاب بیشتری ادامه یافت. پیروزی سیدابراهیم رئیسی در انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۴۰۰ این روند را تشدید کرد و یکی از بدترین دوره‌های عملکرد دولت و نظام اداری را رقم زد. بر اساس گزارش‌های سازمان شفافیت بین‌الملل، ایران در شاخص ادراک فساد طی این سال‌ها رتبه‌های بسیار پایینی کسب کرد. نظرسنجی‌های سازمان اداری و استخدامی ایران در سال ۱۴۰۳ نیز نشان داد که رضایت از خدمات عمومی تنها بین ۲۰ تا ۲۵ درصد است، درحالی‌که بیش از ۸۰ درصد پاسخ‌دهندگان از عدم شفافیت و پاسخگویی در نظام اداری ناراضی بودند. مشکلات ناشی از تحریم‌ها، نوسان‌های ارزی و بحران‌های اقتصادی و محیط‌ زیستی، نارضایتی عمومی را تشدید کرد. مردم عمدتاً از ناکارآمدی، فساد سیستماتیک، عدم شفافیت و هزینه‌های بالای اداری انتقاد داشتند. در این دوره، نهاد دولت بیشتر از گذشته تحت نفوذ گروه‌های ذی‌نفع قرار گرفت و فساد اداری به یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌ها تبدیل شد. گزارش‌های سازمان شفافیت بین‌الملل در سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳، ایران را به دلیل فساد گسترده، سوءاستفاده از قدرت و نفوذ نهادهای غیررسمی در تصمیم‌گیری‌ها، در رتبه‌های پایین قرار داد. با اتفاقی که برای مرحوم رئیسی رخ داد، انتخابات ریاست‌جمهوری زودتر از موعد برگزار شد و سکان دولت به مسعود پزشکیان سپرده شد. سیاستمداری که آمد تا تغییرات اساسی ایجاد کند.

پیروزی مسعود پزشکیان

نظام اداری کشور چنان‌که شرح داده شد، پیچیده، فاسد و ناکارآمد است. کیفیت خدمات آن روزبه‌روز کاهش می‌یابد و از انجام مسئولیت‌های اصلی خود ناتوان مانده است. تصمیم‌گیری‌ها تحت نفوذ گروه‌های ذی‌نفع قرار گرفته و دولت در تامین کالاهای عمومی مانند نظم و امنیت ناکام مانده است. مسعود پزشکیان در این شرایط بر ضرورت اصلاحات اساسی در نظام اداری تاکید دارد و قصد دارد این «قلعه شنی» را بازسازی کند. قلعه شنی، ساختاری است که با ظاهری فریبنده اما بدون استحکام ساخته شده و با کوچک‌ترین فشار فرو می‌ریزد. این تشبیه نشان‌دهنده وضعیت نظام اداری ایران است که با وجود گستردگی و پیچیدگی، به دلیل فساد، ناکارآمدی و نفوذ گروه‌های ذی‌نفع، بنیانی سست دارد و قادر به انجام ماموریت‌های خود نیست. آقای پزشکیان در پی بازسازی این ساختار است، اما بسیاری از تحلیلگران از دست زدن به این سازه شکننده هراس دارند و معتقدند تاب تغییرات را ندارد. برخی منتقدان، پیشنهاد کاهش ساعت کاری ادارات را غیرواقعی، ناکارآمد و حتی توهین‌آمیز به کارمندان دولت می‌دانند. گروهی دیگر معتقدند حتی تعطیلی کامل دولت تاثیر چندانی بر کشور نخواهد داشت. عده‌ای نیز هشدار می‌دهند که کاهش ساعت کاری بدون افزایش بهره‌وری، تنها به تعطیلی بیشتر ادارات منجر می‌شود، درحالی‌که بخش خصوصی، حتی در شرایط قطع آب و برق، به دلیل الزام به پرداخت حقوق و مالیات به فعالیت ادامه می‌دهد. مخالفان این طرح معتقدند چنین تغییراتی می‌تواند خدمات عمومی مانند آموزش و بهداشت را مختل کند و نارضایتی عمومی را افزایش دهد. همچنین، بدون اصلاح نظام پرداخت یا سرمایه‌گذاری در فناوری‌های مدرن، کاهش ساعت کاری نه‌تنها صرفه‌جویی واقعی به دنبال ندارد، بلکه ممکن است با سوق دادن کارمندان به مشاغل دوم، نابرابری را تشدید کند و پیامدهای نامشخصی برای اقتصاد و جامعه داشته باشد. مسعود پزشکیان ممکن است در اجرای اصلاحات مدنظرش موفق شود، اما این لزوماً به معنای راه‌حل درست نیست. راه‌حل واقعی در بهبود روابط بین‌المللی، بازگرداندن ثبات اقتصادی، کاهش دخالت دولت در اقتصاد و احترام به حقوق مالکیت و رقابت نهفته است.