بی‌نظمی به جای نظم
چگونه دیوان‌سالاری دولتی در ایران بحران شد؟
بوروکراسی دولت قرار بود ستون فقرات حکمرانی مدرن و نماد نظم و کارآمدی باشد اما در ایران به نمادی از ناکارآمدی، فساد و اتلاف وقت تبدیل شده است. این واقعیتی است که تقریباً همه روی آن توافق دارند. حتی مدیران ارشد دولتی و شخص رئیس‌جمهور هم به این واقعیت معترف‌اند. وقتی مردم از فساد، ناکارآمدی و بی‌اعتمادی به دولت سخن می‌گویند، یکی از نخستین مفاهیمی که به ذهن می‌آید، «بوروکراسی» است. بوروکراسی (دیوان‌سالاری) به معنای اداره کردن امور عمومی براساس قواعد شفاف، سلسله‌مراتب روشن و تقسیم کار تخصصی است. ماکس وبر (Max Weber) جامعه‌شناس آلمانی دیوان‌سالاری را به‌عنوان عقلانی‌ترین شکل سازماندهی معرفی می‌کند که می‌تواند ثبات، پیش‌بینی‌پذیری و عدالت به همراه بیاورد. اما در ایران، این مفهوم تغییر معنا داده و حتی واژه بوروکراسی (دیوان‌سالاری) که در گذشته بار معنایی مثبت داشت، این روزها به بار منفی بدل شده است.
دیوان‌سالاری ایرانی
چیزی که امروز در دستگاه‌های دولتی تجربه می‌کنیم بیشتر دیوان‌سالاری معکوس است که به جای ایجاد نظم و عقلانیت باعث پیچیدگی و ابهام و ناکارآمدی و فساد شده است. چرا مفهوم بوروکراسی در ذهن ایرانیان تغییر معنا داده؟ به این پرسش می‌توان از چهار منظر نهادی، کارکردی، هنجاری و ذهنی-فرهنگی پاسخ داد.
دیوان‌سالاری قرار بود نهادی برای خدمت‌رسانی عمومی باشد اما در ایران بیشتر به نهادی برای کنترل سیاسی تبدیل شده است. ماموریت اصلی بسیاری از دستگاه‌ها نه حل مشکل‌های مردم، بلکه تضمین ثبات و امنیت قدرت است. این تغییر نهادی باعث شده وظایف اداری از هدف اصلی‌اش، یعنی رفاه عمومی فاصله بگیرد.
از منظر هنجاری (Normative) هم دیوان‌سالاری قرار بود بی‌طرف، قانون‌مدار و مبتنی بر شایسته‌سالاری باشد. اما در ایران وفاداری سیاسی، روابط شخصی و شبکه‌های غیررسمی (clientelism) اغلب بر شایستگی غلبه دارد. درنتیجه قوانین هم به جای اینکه چهارچوبی برای تحقق عدالت باشند، بیشتر ابزار قدرت‌اند.
از منظر کارکردی (Functional) هم مهم‌ترین کارکرد دیوان‌سالاری کاهش هزینه تعاملات اجتماعی و اقتصادی میان شهروندان است. این را با مثالی توضیح می‌دهم. یکی از رایج‌ترین کارکردهای دیوان‌سالاری دولت، صدور مجوز است. با مجوزها قرار است هزینه تعارض میان دریافت‌کننده مجوز (واحد صنفی) و سرویس‌گیرندگان از او (مشتریان آن واحد صنفی) کاهش یابد. پس شهروندانی که خودشان به‌تنهایی امکان حل چالش اعتماد را ندارند به حاکمیت اجازه می‌دهند فرآیندهای اعتمادبخش بسازد و اسم این فرآیندها را مجوزدهی می‌گذارند. یعنی فایده فرآیند صدور مجوز جلوگیری از هرج‌ومرج در تعاملات میان شهروندان و سرویس‌دهندگان است. به همین دلیل است که اگر کسی بخواهد تبدیل ارز کند به صرافی‌ای مراجعه می‌کند که مجوز دارد، آن هم به دلیل اینکه مطمئن باشد پولش را نمی‌دزدند.
در سال ۱۴۰۳ فقط در درگاه ملی مجوزها 6 /1 میلیون مجوز جدید صادر شده است. در این عدد مجوزهایی که از طریق دستگاه‌هایی صادر می‌شوند که به این درگاه نپیوسته‌اند، شمرده نشده است.
تجربه مردم این است که دیوان‌سالاری دولتی برای صدور مجوز نه‌تنها هزینه تعامل‌ها را کاهش نداده بلکه به منبع هزینه و اتلاف وقت دارندگان مجوز بدل شده است. یعنی دیوان‌سالاری دولت که قرار بوده مسئله اعتماد در جامعه را حل کند و از این طریق هزینه تعامل‌های اجتماعی را کاهش دهد، منشأ بی‌اعتمادی شده و هزینه تعامل‌ها را هم بالا برده است. به‌طور مثال در همان مثال صرافی (در بالا به آن اشاره شد) عملاً بخش عمده‌ای از نقل‌وانتقال‌های ارزی در خارج از شبکه صرافی‌ها و از طریق کانال‌ها و حساب‌های ناشناس در تلگرام و شبکه‌های اجتماعی انجام می‌شود و هر روز هزاران کلاهبرداری و دزدی در همین حوزه رخ می‌دهد. این صرفاً مثالی از انبوه مواردی است که دیوان‌سالاری دولت در کاهش هزینه تعامل‌های اجتماعی و اقتصادی شکست خورده است.
در لایه ذهنی و فرهنگی هم، تهی شدن مفهوم دیوان‌سالاری از معنا قابل‌رصد است. مردم دیوان‌سالاری را مفهوم گره‌خورده به فساد، رشوه و اتلاف وقت می‌شناسند. این ذهنیت باعث بازتولید چرخه فساد خُرد (petty corruption) شده است. یعنی ارباب‌رجوع انتظار دارد بدون پرداخت رشوه، کارش پیش نرود و کارمند هم چنین چیزی را طبیعی می‌داند. پس ذهنیت غالب این است که دیوان‌سالاری سالم و کارآمد نیست و به همین دلیل انبوهی از دینامیک‌های میان‌فردی با فرض ناسالم بودن دیوان‌سالاری در جامعه شکل گرفته است که حتی آن بخش‌هایی از دیوان‌سالاری را که سالم‌اند هم اسیر این ذهنیت می‌کند.
چرا چنین شد؟ پرسش مهم این است که چه عواملی باعث شد دیوان‌سالاری دولتی در ایران چنین سرنوشتی یابد؟ من تلاش می‌کنم فهرستی از مهم‌ترین عوامل را در ادامه ارائه دهم. ولی باید توجه داشت این چند عامل اگرچه هریک به‌تنهایی مهم‌اند، اما ترکیب آنهاست که دیوان‌سالاری را به بحران امروزی تبدیل کرده است.
کیفیت نازل سیاست‌گذاری عمومی: دیوان‌سالاری ابزاری برای تحقق سیاست‌های کلان است. درست است که دیوان‌سالاری در تصمیم‌سازی و شکل‌گیری سیاست‌ها موثر است و تحقق سیاست‌ها منوط به همراهی دیوان‌سالاری است اما خودش نمی‌تواند سیاست‌های کلان را بسازد. در نظام‌هایی که تمرکز قدرت وجود دارد دیوان‌سالاری بیشتر تحت‌تاثیر سیاست‌های کلان است که به عملکرد آن جهت می‌دهد. کیفیت سیاست‌گذاری عمومی یعنی هشت ویژگی زیر در تدوین سیاست‌های کلان رعایت می‌شود:
1- سیاست‌ها چقدر شواهدمحورند (Evidence-based). یعنی براساس داده و تحقیق و نظرات کارشناسی تدوین شده و از ایدئولوژی یا باورهای شخصی فاقد شواهد تکنیکی قابل‌اثبات اجتناب شده باشد.
2- سیاست‌ها چقدر اثربخش‌اند (Effective). یعنی سنجه‌های مشخصی برای تاثیرگذاری آنها در عمل وجود دارد و این سنجه‌ها بهبود پیدا کرده باشد.
3- سیاست‌ها چقدر سازگارند (Consistent). یعنی با سیاست‌ها و مقررات در حال اجرای دیگر تناقض و تعارض نداشته باشند.
4- سیاست‌ها چقدر منصفانه و مشروع‌اند (Legitimate and Fair). یعنی عادلانه و سازگار با اخلاق و جلب‌کننده اعتماد عمومی جامعه هستند.
5- سیاست‌ها چقدر انطباق‌پذیرند (Adapptive). یعنی قابلیت تطبیق با واقعیت‌ها و شرایط در حال تغییر را دارند و نسبت به بازخوردها منعطف‌اند.
6- سیاست‌ها چقدر به‌صرفه‌اند. (Feasible). یعنی منابع صرف‌شده با فایده‌های حاصل‌شده تناسب دارد.
7- سیاست‌ها چقدر شفاف و دربرگیرنده‌اند. (Inclusive and Transparent). یعنی چقدر ذی‌نفعان و نهادهای مدنی در تدوین این سیاست‌ها مشارکت داشته و فرآیند تصمیم‌گیری و اجرای آنها در معرض داوری است.
8- سیاست‌ها چقدر خروجی‌گرایند (Outcome oriented). یعنی بر حل مسائل اولویت‌دار تمرکز دارند و در حد قانون و مستند باقی نمی‌مانند.
دیوان‌سالاری ماشین اجراست. بدان معنا که، اگر ورودی بی‌کیفیت به دیوان‌سالاری بدهید، خروجی بی‌کیفیت دریافت می‌کنید.
تمرکزگرایی افراطی: در ایران همه تصمیم‌های مهم در مرکز گرفته می‌شود و تفویض اختیار جدی نیست. تمرکزگرایی باعث کندی تصمیم‌گیری، بی‌توجهی به نیازهای محلی و انباشت قدرت در مرکز می‌شود. البته ریشه تمرکزگرایی افراطی، ترس لایه‌های بیرونی از اشتباه در تشخیص لایه‌های مرکزی است. حتی لایه‌های میانی دیوان‌سالاری مطمئن نیستند اگر بنا به تشخیص خودشان کاری را انجام بدهند لایه‌های مرکزی براساس منافع خودشان پشت آنها را خالی نمی‌کنند.
فقدان شایسته‌سالاری: بسیاری از مدیران براساس روابط شخصی، توصیه سیاسی یا وفاداری ایدئولوژیک منصوب می‌شوند، نه براساس تخصص و کارآمدی. این امر نه‌تنها کیفیت مدیریت را کاهش می‌دهد بلکه انگیزه نیروهای متخصص را هم برای ماندن در سیستم یا تلاش برای انجام درست وظیفه از بین برده است. در نتیجه این وضع، بدنه دیوان‌سالاری دولتی از نیروهای متخصص تهی می‌شود، چون بسیاری از نیروهای متخصص ممکن است وفاداری ایدئولوژیک موردانتظار را نداشته باشند. طبیعی است که افراد استقلال بیشتری را هم طلب می‌کنند و اتفاقاً اینها بیشتر در تعارض‌اند و حذف می‌شوند.
ضعف پاسخگویی و نظارت موثر: در ایران دستگاه‌های نظارتی زیادند، اما بیشترشان ناکارآمدند. مبنای نظارت هم بیشتر از آنکه منافع شهروندان و مالیات‌دهندگان باشد، منافع سیاسی و ایدئولوژیک است. درنتیجه هیچ مقام اداری‌ای احساس نمی‌کند باید پاسخگوی مردم باشد و خودش را به جریان‌های صاحب قدرت پاسخگو می‌داند. نظارت موثر در دیوان‌سالاری دولت باید شش ویژگی زیر را داشته باشد.
1- نظارت‌ها باید مبنای روشن (Clarity of Purpose) داشته باشند. یعنی افراد تحت نظارت بدانند بابت رعایت چه اصول و ضوابطی نظارت می‌شوند و مبنای ارزیابی چیست.
2- نظارت‌ها باید براساس شفافیت و مسئولیت‌پذیری (Transparency and Accountability) باشد. یعنی فرآیند نظارت و نتایج آن در دسترس شهروندان باشد و نتایج نظارت برای همه روشن و شفاف باشد.
3- نظارت‌ها باید بر مبنای اصل مهار و موازنه (Check and Balance) باشد. یعنی نهاد ناظر تحت نظارت نهادهای دیگری باشد، به نحوی که قدرت نهاد ناظر مهار شده و تعادل ایجاد شود.
4. نظارت‌ها باید حرفه‌ای باشد. (Professionalism) و نهاد ناظر تخصص کافی در حوزه نظارت داشته و اصول حرفه‌ای آن حوزه را به‌خوبی بداند.
5. نظارت باید انطباق‌پذیر و آینده‌نگرانه (Adaptive and Forward-looking) باشد. یعنی منعطف در برابر واقعیت‌های اجرا و تغییرات مستمر شرایط باشد و بر فرآیندهای منسوخ و متوقف‌شده تمرکز نکند.
۶- نظارت باید سازنده (Constructive Nature) باشد. یعنی با هدف بهبود انجام شده و باعث بهبود فرآیندها و ساختارهای مسئله‌ساز شود.
دیوان‌سالاری با نظارت بی‌کیفیت به‌تدریج فاسد، ترسو و سترون می‌شود. رانت و فساد سیستماتیک: دیوان‌سالاری دولتی در ایران به‌جای آنکه در خدمت عدالت باشد به بستری برای توزیع امتیازات خاص بدل شده است. نظام سیاسی از دیوان‌سالاری برای تامین منافع حامیان استفاده می‌کند و این وضع فساد را رایج کرده و قباحت آن را از بین برده است. فرسودگی سازمانی در دستگاه‌ها: دیوان‌سالاری ایران گرفتار نوعی بی‌انگیزگی سازمانی است. بسیاری از کارمندان دولت، حتی اگر فساد نکنند، انگیزه‌ای برای نوآوری یا خدمت‌رسانی ندارند. فرهنگ سازمانی بیشتر به سمت بی‌تفاوتی و بی‌مسئولیتی است.
چه می‌شود کرد؟
شاید فکر کنید وقتی دلایل مشکلی مشخص است منطقاً فهم راه‌حل‌ها هم دشوار نیست. از یک جهت این حرف درست است. راه‌حل‌ها روی کاغذ مشخص‌اند. دیوان‌سالاری دولت باید از ابزار کنترل سیاسی به ابزار ارائه خدمات عمومی تبدیل شود. همین تغییر مأموریت، بخش زیادی از منابع دولت را آزاد می‌کند. دولتی که قرار باشد بر ارائه خدمات عمومی به‌صورت منصفانه و شفاف و فراگیر و کارآمد تمرکز کند نمی‌تواند در استخدام و ارتقای کارکنانش وفاداری سیاسی و ایدئولوژیک را بر توانایی‌های فنی و تخصصی اولویت بدهد. شایسته‌سالاری (Meritocracy) کار پیچیده‌ای نیست. طراحی نظام استخدامی شفاف با آزمون‌های رقابتی، ارزیابی عملکرد دوره‌ای و ارتقای شغلی براساس شایستگی این هدف را برآورده می‌کند.
دولت باید به سمت کوچک‌سازی و تمرکززدایی برود. بخش مهمی از کارکنان دولت نه وظیفه مهمی دارند و نه قابلیت کافی برای انجام کارهای جدی را دارند. برای اینکه اندازه دولت متناسب با نیازها و قابلیت‌هایش شود باید نظام حقوقی و مقرراتی حاکم بر دولت تغییرات اساسی کند و مقررات‌زدایی در دستور کار قرار گیرد. شبیه کاری که ترکیه در دهه ۲۰۰۰ برای نزدیک شدن به استانداردهای اتحادیه اروپا انجام داد و دولت بیش از سه‌هزار قانون و آیین‌نامه زائد را حذف و همین کار بوروکراسی را ساده‌تر کرد.
دیجیتالی کردن فرآیندها و حذف فرآیندهای دستی و کاغذی مسیر را هموار می‌کند. به‌خصوص که فرآیندهای دیجیتال به شفافیت هم کمک می‌کنند. انتشار همه مقررات و مصوبه‌های دولت به‌صورت شفاف و اجرای قانون دسترسی آزاد به اطلاعات به‌خصوص در زمینه قراردادها و دارایی‌های دولتی باعث می‌شود دیوان‌سالاری پاسخگو و مسئولیت‌پذیر شود و بهترین روش نظارت بر آن است.
می‌بینید که راه‌حل‌ها روشن است. دیوان‌سالاری باید راه‌حل‌ها را بپروراند و اجرا کند. دیوان‌سالاری اگر ظرفیت اجرای چنین اصلاحاتی را داشت اساساً مشکلی وجود نداشت. مشکل کیفیت نازل سیاست‌گذاری کلان و جهت‌گیری‌های ضدتوسعه فراتر از سطح دیوان‌سالاری است. به گمان من تا زمانی که تغییرات اساسی در سیاست‌گذاری کلان رخ ندهد تنها می‌توان جلوی تشدید چالش‌ها را گرفت. اگر سطح انتظار را در همین حد نگه داریم، می‌شود با اقدام‌های زیر از تشدید مشکل‌ها اجتناب کرد.
1- جلوگیری از بزرگ شدن دولت (ممانعت از ایجاد سازمان‌ها، استخدام کارکنان و پذیرش وظایف)
2- مقررات‌زدایی و تلاش برای حذف همه مجوزها و کنترل‌های غیرضروری در دولت
3- تخصص‌گرایی در لایه مدیران میانی (در سطوح ملی و محلی) که حساسیت‌های کمتری روی آن وجود دارد.
4- اهتمام جدی به شفافیت و اجرای قانون دسترسی آزاد به اطلاعات
5- دیجیتالی کردن فرآیندهای تخصیص خزانه و انتشار عمومی همه منابع و مصارف بودجه دولت
6- الزام موسسه‌های دولتی، عمومی یا خصولتی بهره‌مند از منابع عمومی به انتشار صورت‌های مالی
این چند مورد نمونه‌های خوب از کارهایی‌اند که دولت می‌تواند انجام دهد و اختیارش را دارد و تاثیر معناداری هم در راستای جلوگیری از بدتر شدن کیفیت دیوان‌سالاری دولت دارد. اگر دولت جسارت و قابلیت انجام همین کارها را هم ندارد، یعنی همه حرف‌هایی که گفته می‌شود، نباید جدی گرفت.
پی‌نوشت:
بخش مهمی از محتوای این مقاله توسط ChatGPT تهیه شده و من ساختار تحلیلی را انتخاب کرده‌ام، مثال‌ها و شواهدی به آن افزوده‌ام و درنهایت آن را ویرایش کرده و بخش‌هایی را که به هر دلیل مناسب انتشار در ایران نبوده است حذف کرده‌ام.
