شروط اصلاحات

دولت مدرن سازمانی برای ارائه خدمات به شهروندان است. این تعریف کوتاه در عمل مجموعه‌ای از صدها سازمان بزرگ و پیچیده با هزاران مدیر و کارمند و سیاستمدار همسو با ارائه خدمات به شهروندان، اهداف تعریف‌شده و تعریف‌نشده دیگری را دربر می‌گیرد. گاهی این مجموعه آنچنان بزرگ و پیچیده و ناکارآمد می‌شود که سیاستمداران را وامی‌دارد برای جلب نظر طرفدارانشان اصلاح، تعدیل یا حتی قلع‌وقمع سازمان‌های اداری را در دستور کار قرار دهند. یکی در آرژانتین (خاویر میلی، رئیس‌جمهور آرژانتین) با خودش اره‌برقی به کارزار انتخابات می‌آورد و وعده می‌دهد که همه سازمان‌های بیهوده را ریشه‌کن می‌کند، یکی در آمریکا (دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات‌متحده آمریکا) کارآفرین موفقی (ایلان ماسک) از بخش خصوصی با خودش به کاخ سفید می‌آورد و سازمانی برای او می‌سازد که دولتش را کارآمد کند، و در ایران، رئیس‌جمهور (مسعود پزشکیان) می‌گوید که اگر بخش بزرگی از کارمندان در خانه بنشینند و سر کار نروند، به سود جامعه است، چرا که کاری برای انجام دادن ندارند. نظام اداری که ناکارآمدی آن تا این حد آشکار است، قطعاً نیاز به اصلاح دارد.

تعریف کارآمدی و ناکارآمدی نظام اداری کار تخصصی می‌خواهد، ولی نشانه‌های ناکارآمدی در ساختار اداری را می‌توان تا حد زیادی از رفتار متقابل سازمان‌های اداری و مشتریان آنها که مردم هستند مشاهده کرد. انجام نشدن کار مراجعان در زمان تعیین‌شده و با هزینه انتظاری، احساس تبعیض در گرفتن خدمات توسط مردم، ناتوانی سازمان در ارائه خدمات در شرایط بحرانی و مشاهده نشانه‌های فساد از سوی مراجعان به‌سادگی نشان از ناکارآمدی می‌دهد. در لایه عمیق، نمونه‌هایی همچون وجود فرآیندهای اداری که زمان و هزینه را زیاد می‌کند، وجود قوانین و رویه‌های موازی که با هم تداخل می‌کنند (گاهی ناقض همدیگرند)، پیچیدگی و زیاد بودن قوانین که فهم و اجرای آن را برای کارمندان و مردم دشوار می‌کند و وجود انواع گریزگاه‌های قانونی که امکان سوءاستفاده از قوانین را برای متخلفان فراهم می‌کند، از مواردی‌اند که باعث ناکارآمدی سیستم اداری می‌شوند.

مهم‌ترین اهداف

ویژگی‌های سازمان‌های بخش عمومی و تفاوت‌های مهم آنها با شرکت‌های خصوصی (هم در اهداف و هم در مسئولیت افراد) سبب می‌شود اصلاح آنها با اصلاح شرکت‌های خصوصی تفاوت‌های اساسی داشته باشد. بخش عمومی، از بودجه عمومی استفاده می‌کند که به شهروندان خدمات ارائه کند و در این امر حق شهروندان در گرفتن خدمات لازم با حداقل هزینه و به‌صورت مساوی با دیگران اصالت و اهمیت دارد. برخی از مهم‌ترین اهداف در طراحی سازمان اداری کارآمد را می‌توان در نکات زیر خلاصه کرد و از آنها برای جهت‌دهی اصلاحات بهره برد.

نخست: سازمان اداری کارآمد باید برای ارائه خدمت طراحی شود نه برای راحتی بوروکراسی. در نتیجه ارتباط متقابل راحت با شهروندان از ضرورت‌های آن است. مهم‌ترین بخش ارزیابی عملکرد آن هم بر مبنای نظر شهروندان است.

دوم: شفافیت و پاسخگویی اصل اولیه محسوب می‌شود. شهروندان باید بدانند چه خدماتی و اطلاعاتی و در چه فرآیندی می‌توانند درخواست کنند. همچنین آنان باید بدانند در صورت عدم دریافت این خدمات و حقوق، در چه فرآیندی باید سازمان را وادار به انجام وظایفش کنند یا از آن شکایت کنند. همچنین، نظارت بر عملکرد سازمان توسط سازمان‌های ناظر و با انتشار گزارش‌ها، جزء جدانشدنی سیستم اداری است.

سوم: اصل بر کارآمدی است. هزینه سیستم اداری شامل حقوق کارمندان از بودجه عمومی ‌پرداخت می‌شود. هزینه‌های اضافی و ناکارآمد به بهانه‌های مختلف در قالب قوانین و آیین‌نامه‌ها در سازمان‌های عمومی رسوخ می‌کند و اتلاف منابع را به دنبال دارد. سازوکار نظارت بر هزینه‌ها و فعالیت‌ها در هر سازمان عمومی ضروری است.

چهارم: شهروندان در اخذ خدمت برابرند. امکان اعمال تبعیض در ارائه خدمات به‌سرعت تبدیل به فرآیندهای فاسدی می‌شود که روابط را جایگزین قاعده و قانون می‌کند.

موفقیت هیچ برنامه اصلاحی صد درصد و تضمین‌شده نیست. موانع بزرگی در مسیر اصلاح بخش عمومی وجود دارد. شاید مهم‌ترین مانع، مقاومت در برابر تغییرات است. بخشی از این مقاومت طبیعی است، چرا که عملکرد سازمان‌ها در طول زمان به‌صورت رویه‌ای مشخص درمی‌آید که انجام آن به آسانی صورت می‌گیرد و هر تغییری در آن حداقل هزینه و زمان لازم برای یادگیری و جایگزینی روش‌های قدیمی با رویه‌های جدید را به همراه می‌آورد. حتی مواردی کاملاً قانونی مثل تغییر محل کار یا تغییر وظایف می‌تواند مورد مناقشه باشد، چرا که افراد باید با شرایط جدید که مطلوبشان نباشد، کنار بیایند.

بخش دیگر مقاومت در برابر اصلاحات به مخالفت افراد و گروه‌های ذی‌نفع بازمی‌گردد که در طول زمان منافعی را در سازمان‌ها به‌دست آورده‌اند و آن را به سادگی از دست نمی‌دهند. تغییر در دسترسی افراد به رانت‌ها و موقعیت‌های ویژه که برای آنها منافع شخصی دارد، با مقاومت شدید روبه‌رو می‌شود. این مقاومت‌ها وقتی که افزایش کارایی و شفافیت و پاسخگویی در میان باشد، شدید است.

شرایط اصلاحات

در این میان سیستم سیاسی هم ملاحظه‌هایی دارد که انجام اصلاحات را با چالش مواجه می‌کند. سیستم‌های سیاسی از ایجاد شوک‌های بزرگ که مخالفت بخش قابل‌توجهی از بدنه دولت را به همراه داشته باشد، پرهیز می‌کنند. شوک‌ها می‌تواند نااطمینانی از شرایط و ناپایداری اجتماعی را افزایش دهد. حتی اگر بخش‌هایی از حاکمیت با اصلاحات همراه باشد، وجود نیروهای سیاسی قدرتمند که از اصلاحات آسیب می‌بینند، می‌تواند ناپایداری سیستم را افزایش دهد. آنچه مهم است این است که توجه به برخی نکات مهم در انجام اصلاحات اداری امکان موفقیت آن را افزایش می‌دهد. اصلاحات باید عمل‌گرایانه، مرحله‌به‌مرحله و از نظر سیاسی مورد توافق باشد که بتوان احتمال بالایی از موفقیت را کسب کرد.

نخست: عمق اصلاحات از مولفه‌های اصلی در طراحی اصلاحات است و به‌تبع آن، انتخاب رهبری اصلاحات در مرحله طراحی، اجرا، و بازبینی در موفقیت و شکست آنها نقش بزرگی بازی می‌کند. اگر بنا بر اصلاحات بزرگ و عمیق در بلندمدت است، این امر نیازمند اصلاحات گسترده در قوانین و بودجه و کارکنان است. در این رابطه ورود نظام تصمیم‌گیری در سطح روسای قوا، ضروری به نظر می‌رسد. این امر بر پیچیدگی و زمان انجام کار می‌افزاید. ولی اگر بنا به اصلاحات فرآیندهای انجام کار در سازمان‌ها باشد، دولت می‌تواند با مشارکت سازمان‌ها برنامه‌های کوتاه‌مدت برای اصلاح فرآیندهایی که اشکال آنها واضح است، طراحی و اجرا کند.

دوم: اصلاحات عمیق و اصلاحات کوتاه‌مدت می‌تواند در برنامه اصلاحات مرحله‌به‌مرحله با هم جمع شود. چنین اصلاحاتی فقط در صورتی امکان‌پذیر است که نمایندگان مراکز اصلی قدرت در بالاترین لایه تصمیم‌گیری حضور داشته باشند که دوام آن تضمین شود، درحالی‌که کارشناسان به همراه نمایندگان سازمان‌ها بدنه اصلی گروه طراحی را پر کرده باشند که از دقت طراحی آن اطمینان حاصل شود. در مراحل اولیه، قدم‌های کوچک برای بهبود عملکرد سازمان‌ها آزمونی برای توانایی سیستم در طراحی و اجرای اصلاحات می‌شود و زمینه‌ای فراهم می‌سازد که نقاط ضعف بزرگ و موانع اصلی شناسایی شود و برای آنها راه‌حل‌های بلندمدت و اساسی پیشنهاد شود.

سوم: نوع و سطح مشارکت سازمان‌ها در فرآیند طراحی و اجرای اصلاحات متغیر دیگری است که باید در طراحی آن تصمیم‌گیری شود. در اینجا بده‌بستان روشنی وجود دارد. تفویض تمام تصمیم‌ها به سازمان‌ها علاوه بر اینکه موجب بروز ناهماهنگی می‌شود، امکان ادامه روش‌های ناکارآمد را افزایش می‌دهد. از سوی دیگر، دخالت ندادن سازمان‌ها در طراحی و اجرا می‌تواند باعث عدم همراهی آنها با اصلاحات شود. در میانه این دو می‌توان راهی یافت که شناخت مشکلات سازمان‌ها و طراحی راه‌حل‌ها با مشارکت سازمان‌ها انجام شود که در مرحله اجرا از همراهی آنها اطمینان نسبی حاصل آید.

چهارم: کسب حمایت عمومی از اصلاحات باید در میان ملاحظه‌های مهم گنجانده شود. اجرای درست این امر در ایران اهمیت زیادی دارد، چرا که تصمیم‌گیران به‌طور مرتب تلاش کرده‌اند صرفاً در حرف مردم را به اجرای سیاستی خوش‌بین کنند، درحالی‌که عملشان نه با معیارهای علمی‌ سازگاری داشته است و نه با سخنی که بر زبان می‌رانده‌اند. کسب حمایت عمومی از طریق بهبود عملکرد اتفاق می‌افتد. طبق تعریف، سازمان‌های دولتی برای خدمت‌دهی به شهروندان ایجاد می‌شود. در نتیجه لازم است وظایف سازمان‌ها در قبال مردم، شامل خدماتی که قابل‌انجام است و مواردی که قابل انجام نیست، به زبان ساده در دسترس گذاشته شود و سازوکار مطالبه‌گری خدمات روشن شود. نکته مهم این است که معیارهای قابل‌اندازه‌گیری برای ارزیابی خدمت‌دهی به شهروندان بر مبنای متغیرهای درون‌سازمانی و بازخورد شهروندان تولید و منتشر شود که عملکرد سازمان‌ها قابل‌ارزیابی شود. اعتماد عمومی تابعی است از توانایی شهروندان در گرفتن خدمات موثر و تنها راه کسب این اعتماد ارائه چنین خدماتی است.

این روزها که تغییرات اداری در ساختار دولت فدرال آمریکا در جریان است، ادبیات موجود در مورد اصلاحات اداری در دیگر کشورها بار دیگر مطرح شده است. مرور این ادبیات می‌تواند نکات مهمی را آشکار کند. از نکات جالب این ادبیات، تقابل اصلاحات ضربتی این روزها با اصلاحات اداری انجام‌شده در دهه 90 میلادی در آمریکاست. سازمان جدیدالتاسیس کارآمدی در این روزها کارش را با اخراج کارکنان و قطع بودجه سازمان‌ها شروع کرده است. بسیاری از کارکنان اخراجی مجدداً دعوت به کار شده‌اند، درحالی‌که تواناترین آنها به‌سرعت در محل‌های دیگر جذب شده‌اند و حاضر به بازگشت به مشاغل قبلی نیستند. به‌علاوه قطع یا کاهش بودجه بدون مطالعه برخی سازمان‌ها سبب شده است اعتماد به انگیزه‌های سازمان جدید و اطمینان از موفقیت آن زیر سوال رود.

اصلاحات اداری دهه 90 میلادی با عنوان «مشارکت ملی برای ابداع مجدد دولت» با مطالعه شرایط موجود و شناخت مشکل‌ها و موانع و ارائه راه‌حل‌های روشن و مشخص برای کاهش فرآیندهای زائد، کاهش هزینه‌ها و افزایش شفافیت از سوی گروهی از کارشناسان و نمایندگان سازمان‌ها و به رهبری معاون اول رئیس‌جمهور وقت آغاز شد. بعد از این مطالعه، که شش ماه طول کشید، سیستم سیاسی وارد مشارکت با سازمان‌های دولتی شد تا این پیشنهادها عملی شود. در فاز نخست اصلاح، نحوه انجام کارها هدف گرفته شد. در مرحله بعدی و پس از ارزیابی عملکرد مرحله نخست بود که قوانین و بودجه‌ها و ساختار سازمانی در ابعاد بزرگ هدف‌گیری و دنبال شد. درنهایت برنامه‌های بلندمدت برای توانمندسازی سازمان‌های دولتی برای اصلاح مستمر پیشنهاد شد. این برنامه اصلاحی در انتهای سال پنجم بیش از 350 هزار نفر از شاغلان دولت فدرال کاست، بیش از 130 میلیارد دلار در هزینه‌ها صرفه‌جویی کرد، بیش از 600 هزار صفحه از قوانین و مقررات سازمان‌ها را کاهش داد، و آن را با 30 هزار صفحه مقررات با زبان ساده جایگزین کرد. ارزیابی‌های منتشرشده نشان می‌دهد تمامی‌توصیه‌های انجام‌شده به اجرا درنیامد، ولی بخش بزرگی از آنها اجرا شد و نتیجه آن، افزایش دوبرابری رضایت شهروندان در سازمان‌هایی بود که توصیه‌ها را بهتر اجرا کردند. طبعاً این برنامه منتقدانی هم دارد که به مواردی از جمله کاهش توانایی کارشناسی دولت فدرال به دلیل کاهش کارکنان، کوتاه‌نگری در برخی اهداف مثل کاهش کارکنان و غفلت از اهداف مهم از جمله افزایش توانایی کارکنان، عدم‌تغییر ماهیت بوروکراتیک انجام کارها و غفلت از اثرات منفی برخی از اقدام‌ها اشاره می‌کنند.

نمونه آرژانتین

مورد دیگری هم که این روزها در مورد آن صحبت می‌شود و توجه به آن شایسته است، مورد آرژانتین است. اصلاحات اداری در این کشور به‌عنوان بخشی از مجموعه بزرگ اصلاحات اقتصادی در همه ابعاد انجام شد. نحوه انجام اصلاحات هم ضربتی و گسترده بود که به‌صورت سمبلیک در قالب اره‌برقی در انتخابات سال 2023 نمایش داده شد. طبق گزارش موسسه کاتو، در سال نخست دولت خاویر میلی، رئیس‌جمهور آرژانتین، تعداد وزارتخانه‌ها از 18 به 8 رسید، بیش از 37 هزار تن از کارکنان دولت را اخراج کرد، صدها سازمان و بخش دولتی در ادارات را منحل کرد و تعداد قوانین و قواعد ناظر به فعالیت‌های اقتصادی را کاهش داد. پرسشی که دولت میلی در مواجهه با سازمان‌ها و مقررات در قدم نخست از خودش پرسید این بود که «آیا وجود این سازمان و مقررات لازم است یا نه؟». از جمله شاخص‌هایی که برای مفید بودن یا نبودن مقررات ناظر به تولید کالاها به آنها باید توجه می‌شد، تفاوت قیمت کالا در داخل و خارج از کشور بود. تفاوت زیاد این دو قیمت نشان از اثر مخرب مقررات بر تولید داشت. با این دیدگاه، دولت میلی بسیاری از موانع بزرگ اقتصادی را شناسایی و رفع کرد. در سال دوم بیش از 20 درصد از حدود 300 هزار مقرره ناظر به فعالیت‌های اقتصادی حذف شد. این فرآیند همچنان ادامه دارد. هر چند هنوز زمان زیادی لازم است تا بتوان ارزیابی مناسب و جامعی از این اصلاحات داشت، ولی شاخص‌های مربوط به برخی از فعالیت‌ها بهبود سریع و زیادی را نشان می‌دهد. به‌عنوان مثال، سیاست مخرب کنترل اجاره که بازار مسکن پایتخت را فلج کرده بود رفع شد و در عرض یک سال تعداد خانه‌های عرضه‌شده برای اجاره سه برابر شد و اجاره‌ها 30 درصد کاهش یافت. در مورد دیگری، حذف لزوم اخذ مجوز واردات، باعث کاهش قیمت وسایل خانگی وارداتی تا حد 35 درصد شد. این تجربه‌ها نشان می‌دهد می‌توان مشکل مربوط به بسته بودن گلوگاه فعالیت‌های اقتصادی را شناسایی کرد و با حذف آنها دستاوردهای بزرگ به دست آورد. به عبارت دیگر گاهی اصلاح ساختار اداری را می‌توان با شناسایی سازمانی که برای هدف غیراقتصادی و مخرب تشکیل شده است، انجام داد. این امر در اقتصاد ایران که از چالش‌هایی از این قبیل رنج می‌برد، بیش از بسیاری از اقتصادهای دیگر صادق است.

قطعاً ساختار اداری ایران تفاوت‌های بزرگی با ساختار اداری هر کشور دیگری دارد. ولی اصول اساسی یعنی «شناسایی مشکلات و تقسیم‌بندی آنها (مشکلاتی که می‌توان در کوتاه‌مدت رفع کرد و مشکلاتی که به زمان و نیروی زیادی برای حل‌وفصل نیاز دارد)»، «انجام سریع اصلاحات (آنهایی که لزومشان روشن و بازده‌شان فوری است و آنهایی که اجرای آنها مرحله‌به‌مرحله است)»، «بهبود روش‌های اصلاحی براساس ارزیابی عملکرد»، و «حضور عنصر کارشناسی، شفافیت، و پاسخگویی در تمام این مراحل» در همه‌جا برقرار است. اگر رئیس‌جمهور به این نتیجه رسیده باشد که منابع زیادی از جامعه به واسطه ناکارآمدی سیستم اداری تلف می‌شود، وظیفه قانونی او حکم می‌کند سایر قوا را هم با خودش همراه کند و با استفاده از کارشناسان به حل مشکل بپردازد.