غول خفته
چرا ایران نتوانست از آزادگان ثروت بسازد؟
سوگل دانائی /نویسنده نشریه
برخی میدان‌های نفتی، نماد فرصت‌های ازدست‌رفته‌اند. میدان نفتی آزادگان یکی از همین نمادهاست. زمانی که در پاییز ۱۳۷۸ خبر کشف این میدان در نزدیکی مرز عراق اعلام شد، بسیاری آن را یکی از مهم‌ترین کشفیات نفتی تاریخ ایران دانستند و معتقد بودند این میدان می‌تواند به موتور توسعه اقتصادی کشور، منبعی برای سرمایه‌گذاری بین‌نسلی و پشتوانه‌ای برای افزایش قدرت اقتصادی ایران در بازار جهانی نفت تبدیل شود. اما بیش از دو دهه بعد، آزادگان هنوز فاصله زیادی با تصویری دارد که در روزهای نخست کشف از آن ترسیم شده بود. ایران یکی از بزرگ‌ترین ذخایر نفت جهان را در اختیار دارد، اما تجربه آزادگان نشان می‌دهد تبدیل ذخیره نفتی به ثروت، مسیری پر از سنگلاخ است که به این زودی‌ها به ثروت تبدیل نمی‌شود. میان یک میدان نفتی در زیر زمین و رفاه عمومی در جامعه، زنجیره‌ای طولانی از تصمیم‌های اقتصادی و سیاست‌های مناسب قرار دارد و همه باید به‌درستی کار کنند تا این اتفاق رخ دهد.
آزادگان در شرایطی کشف شد که اقتصاد ایران پس از پایان جنگ، به‌دنبال جذب سرمایه و افزایش تولید نفت بود. میدان در منطقه‌ای پیچیده قرار داشت؛ نزدیک به مرز عراق، با مخزن مشترک با بخش عراقی میدان مجنون و نیازمند فناوری و سرمایه قابل توجه. در سال‌های بعد، مذاکراتی متعدد برای توسعه آن انجام شد. ابتدا با شرکت‌های بین‌المللی، سپس با شرکت‌های چینی. اما تغییر قراردادها، تحریم‌های بین‌المللی، خروج برخی شرکا، مشکلات مدیریتی و تاخیرهای طولانی باعث شد توسعه میدان با سرعت مورد انتظار پیش نرود. در سوی دیگر مرز، عراق با استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی و مشارکت شرکت‌های بزرگ نفتی، توسعه میدان‌های مشترک خود را شتاب داد. اما آیا واقعاً مسئله اصلی ایران کمبود منابع مالی بود یا نداشتن یک چهارچوب پایدار برای جذب سرمایه و فناوری؟ چرا درآمد نفت در ایران اغلب به‌جای تبدیل شدن به سرمایه مولد، در چرخه بودجه جاری، واردات، تثبیت کوتاه‌مدت اقتصاد و مدیریت بحران‌ها مصرف شده است؟ چرا کشوری که از دهه‌ها پیش از منابع نفتی برخوردار بوده، هنوز با مسئله سرمایه‌گذاری، بهره‌وری پایین و رشد اقتصاد ناپایدار روبه‌روست؟
آزادگان می‌تواند یک مطالعه موردی برای بررسی مفهوم «نفرین منابع» باشد؛ این ایده که وفور منابع طبیعی در برخی کشورها نه‌تنها به توسعه منجر نمی‌شود، بلکه ممکن است وابستگی، بی‌ثباتی و ضعف نهادها را تشدید کند. اما روایت آزادگان نباید فقط روایت شکست باشد. این میدان همچنین داستان تلاش‌های فنی، توسعه فناوری داخلی، تجربه مدیریت پروژه‌های بزرگ و اهمیت ژئوپلیتیک میدان‌های مشترک است. چگونه یک میدان نفتی با چنین ابعادی، به‌جای آنکه به یکی از موتورهای خلق ثروت ایران تبدیل شود، به نمادی از فاصله میان منابع طبیعی و توسعه اقتصادی بدل شد؟ آیا مشکل اقتصاد ایران کمبود ثروت است یا عدم توانایی در تبدیل ثروت‌های طبیعی به سرمایه‌ای برای نسل‌های آینده؟
روایت یک اکتشاف
کمتر از 10 سال بعد از جنگ هشت‌ساله ایران و عراق، در میانه سال‌های 1376 تا 1378، یک میدان نفتی تازه در 80کیلومتری غرب اهواز کشف شد. برخی اسناد سال 1376 را سال اکتشاف و سال 1378 را زمان اعلام رسمی کشف تجاری می‌دانند. اما آزادگان از این نظر اهمیت داشت که در سال‌های متمادی این میدان، بزرگ‌ترین میدان نفتی کشف‌شده در ایران و خاورمیانه لقب گرفته بود. برآوردهای اولیه حکایت از این داشت که نفت درجا یعنی کل نفت موجود در مخزن این میدان احتمالاً 26 میلیارد بشکه باشد؛ رقمی که بعدتر تا 32 میلیارد بشکه هم رسید. این میدان نفتی در روزهای اکتشاف یک منبع ثروت تازه برای ایران معرفی شد؛ منبعی که می‌توانست نگرانی‌ها درباره پیری و فرسودگی دیگر میادین نفتی را برطرف کند. این جمله حتی از زبان بیژن زنگنه که آن روزها وزیر نفت بود هم تکرار شده بود. بااین‌حال این غول نفتی نتوانست بیدار شود. عوامل زیادی در این خفتگی نقش داشتند.
ناکامی در قراردادها
پیش از آنکه به ناکامی‌ها بپردازیم، شاید بد نباشد توسعه میدان نفتی آزادگان را مرور کنیم. این توسعه را می‌توان در چند پرده خلاصه کرد. پرده‌هایی که در آنها شرکت ژاپنی و چینی در چند فصل ایفای نقش کردند، اما درنهایت قرعه بازی به پیمانکاران داخلی افتاد. محمد معمار، کارشناس اقتصاد انرژی، درباره این قراردادها می‌گوید: «در سال ۲۰۰۴ بود که شرکت ملی نفت ایران با شرکت INPEX ژاپن و NICO قرارداد توسعه یکپارچه میدان را امضا کردند. سهم INPEX معادل ۷۵ درصد و NICO معادل ۲۵ درصد بود. برآورد سرمایه‌گذاری آن زمان حدود دو میلیارد دلار بود. اما این برنامه به‌صورت پیوسته اجرا نشد. در سال ۲۰۰۶ سهم INPEX از ۷۵ درصد به ۱۰ درصد کاهش یافت و اپراتوری به NICO منتقل شد. در سال ۲۰۱۰ هم INPEX از پروژه کاملاً خارج شد. در فاصله این تحولات، CNPC چین وارد توسعه آزادگان شد. از سوی دیگر توسعه میدان در دو بخش شمالی و جنوبی عملاً از هم تفکیک شد. بخش شمالی نهایتاً پیش رفت و در سال ۲۰۱۶ با ظرفیتی در حدود ۷۵ هزار بشکه در روز عملیاتی شد. اما در آزادگان جنوبی، قرارداد CNPC در سال ۲۰۱۴ پس از اعتراض ایران به تاخیرها و عدم پیشرفت کافی لغو شد. بعد از آن، توسعه آزادگان جنوبی عمدتاً با پیمانکاران داخلی ادامه پیدا کرد. تولید بالا رفت، اما نه با سرعتی که در برنامه‌های اولیه تصور شده بود. درنهایت در مارس ۲۰۲۴ ایران دوباره به مفهوم «توسعه یکپارچه» برگشت و قراردادی ۲۰ساله به ارزش حدود 5/ 11 میلیارد دلار برای افزایش تولید کل آزادگان از حدود ۲۰۵ هزار به ۵۵۰ هزار بشکه در روز امضا شد.»
این تاریخچه اما یک معنای اقتصادی دارد؛ شاید یکی از دلایلی که این روزها در پی ناکامی میدان نفتی آزادگان مطرح می‌شود، به همین رفت و برگشت‌های قراردادی بازگردد. محمد معمار در توصیف این تاریخچه می‌گوید که آزادگان 25 سال سابقه توسعه دارد، اما 25 سال توسعه پیوسته ندارد. او ادامه می‌دهد: «نباید تصور کنیم که صرفاً قراردادها عوض شدند، بلکه این رژیم توسعه میدان بود که دائم گسسته شد.» موضوع را می‌توان با یک محاسبه ساده ریاضی هم اثبات کرد. برای مثال، اگر همان هدف ۲۶۰ هزاربشکه‌ای قرارداد سال ۲۰۰۴ به‌موقع محقق می‌شد، با قیمت فرضی ۶۰ دلار برای نفت، فروش ناخالص سالانه آن حدود 7/ 5 میلیارد دلار در سال و در قیمت ۸۰ دلار برابر با 6/ 7 میلیارد دلار در سال می‌شد که با فرض کم کردن سرمایه‌گذاری، هزینه‌های بهره‌برداری و سهم‌های قراردادی باز هم بزرگی فرصت اقتصادی را نشان می‌دهند. معمار ادامه می‌دهد: «پس می‌توان نتیجه گرفت که مسئله هزینه تاخیر در آزادگان فقط این نیست که نفت استخراج نشد، بلکه مسئله ارزش زمانی پول هم هست.»
چرا موفق نشدیم؟
اما مسئله فقط قراردادها نبود. دلایل دیگری را هم می‌توان برای ناکامی در توسعه میدان نفتی آزادگان مطرح کرد. از نگاه محمد معمار هم فقط مدل قراردادها علت شکست نیست: «تحریم، مشکلات آغازین کار INPEX مانند کندی روند مین‌روبی منطقه، تامین مالی، محدودیت انتقال فناوری، کندی CNPC و تغییرات مدیریتی نیز موثر بودند.» او تاکید می‌کند: «درواقع نه یک عامل، بلکه ترکیب چند عامل، فشار خارجی و تحریم، ضعف تداوم سرمایه‌گذاری، تغییر مکرر ساختار قراردادی و اپراتور، محدودیت‌های مدل بیع متقابل و دشواری حفظ یک برنامه توسعه یکپارچه و بلندمدت را می‌توان برای موفق نشدن توسعه آزادگان مطرح کرد.»
مطالعه انستیتو اقتصاد انرژی ژاپن هم در سال ۲۰۰۱ نتیجه گرفته بود که نیاز سرمایه‌ای توسعه میادین جدید و حفظ تولید میادین قدیمی بیش از ظرفیت داخلی آن مقطع ایران است و دسترسی به سرمایه و فناوری بین‌المللی اهمیت زیادی دارد. معمار با استناد به همین مطالعه از کمبود منابع مالی می‌گوید و این کمبود را عاملی واقعی برای عدم توسعه آزادگان می‌خواند: «کمبود منابع مالی واقعی بوده است. توسعه آزادگان پروژه‌ای چندصد میلیون‌دلاری نبود؛ پروژه‌ای چندمیلیارددلاری با صدها چاه، شبکه جمع‌آوری، واحدهای فرآورش، تزریق آب و گاز، خطوط لوله و تاسیسات جانبی است.»
اما سرمایه را نمی‌توان مستقل از ساختارهای حقوقی و سیاسی خواند. این کارشناس ادامه می‌دهد: «سرمایه‌دار بین‌المللی می‌پرسد: قرارداد چند سال اعتبار دارد؟ سازوکار بازگشت سرمایه چیست؟ اگر هزینه پروژه افزایش یافت چه می‌شود؟ امکان انتقال پول وجود دارد؟ ریسک تحریم چقدر است؟ آیا قرارداد با تغییر دولت یا سیاست توسعه تغییر خواهد کرد؟ آیا سرمایه‌گذار در مدیریت بلندمدت مخزن نقش دارد؟ بنابراین مسئله سرمایه و مسئله چهارچوب سرمایه‌گذاری عملاً از هم جدا نیستند.» او تاکید می‌کند: «کمبود منابع مالی یکی از مشکلات بود، اما کمبود پول را نباید مستقل از محیط سرمایه‌گذاری دید. اگر چهارچوب حقوقی، قراردادی، بانکی و سیاسی نتواند سرمایه را با افق بلندمدت جذب کند، یک کشور ممکن است منابع طبیعی عظیمی داشته باشد، ولی برای توسعه همان منابع با کمبود سرمایه مواجه شود.»
عراق توانست، ما نه!
آزادگان اما یک میدان مشترک است؛ در بخش عربی و جنوبی، این میدان به میدان نفتی مجنون شهره است. در سال 1392، روزنامه وال‌استریت ژورنال خبر داد که شرکت نفتی شل، میدان نفتی مجنون در جنوب عراق را افتتاح کرد. شل قصد داشت ظرفیت تولید نفت این میدان را در هفته‌های آتی به 175 هزار بشکه در روز برساند. آیا عراق موفق شد؟ معمار مقایسه میدان نفتی آزادگان با بخش عراقی آن را آموزنده می‌داند: «عراق قراردادی ۲۰ساله با شرکت‌های شل و پتروناس منعقد کرد که در آن، شرکت شل با ۴۵ درصد، پتروناس با ۳۰ درصد و طرف عراقی با ۲۵ درصد مشارکت داشتند. تولید میدان در ابتدای قرارداد حدود ۴۵ هزار بشکه در روز بود. بعدها شرکت شل در گزارش رسمی خود اعلام کرد که در سال ۲۰۱۳ میدان به اولین تولید اقتصادی معادل ۱۷۵ هزار بشکه در روز رسید.»
پس با این توضیحات می‌توان نتیجه گرفت که عراق در توسعه این میدان بهتر از ایران عمل کرد؟ معمار می‌گوید، این مقایسه خیلی هم ساده نیست: «خود قراردادهای خدماتی عراق نیز به‌گونه‌ای طراحی شده بودند که هزینه‌های تاییدشده قابل بازیافت باشد و شرکت خارجی بر اساس تولید، پاداش دریافت کند. قراردادها از طریق مناقصه بین‌المللی منعقد می‌شدند. اما این مقایسه را نباید بیش از حد ساده کرد. عراق نیز به اهداف بسیار بلندپروازانه اولیه خود نرسید؛ برای مجنون هدف اولیه 8/ 1 میلیون بشکه در روز مطرح شده بود که تحقق نیافت و شرکت شل درنهایت در سال ۲۰۱۸ پروژه را ترک کرد. بنابراین روایت درست این نیست که عراق همه‌چیز را درست انجام داد و ایران همه‌چیز را غلط، بلکه این است که عراق در آن مقطع توانست یک پنجره سرمایه‌گذاری ایجاد کند که شرکت‌های بزرگ بین‌المللی را برای دوره‌ای طولانی‌تر وارد توسعه میادین کند، در‌حالی‌که ایران همزمان با محدودیت قراردادی، تحریم و عدم اطمینان در دسترسی مالی و فناوری روبه‌رو بود.»
رابطه توسعه و نفت
آزادگان حالا فقط یک نمونه است برای آزمایش این ایده که آیا برای توسعه کشورها صرف داشتن منابع مختلف طبیعی کافی است؟ آیا منابع می‌توانند رشد اقتصادی ایجاد کنند؟ رشد بلندمدت در اقتصاد ناشی از انباشت سرمایه، فناوری، نیروی انسانی و افزایش بهره‌وری است. در موضوع منابع طبیعی هم عواملی چون سرمایه و بهره‌وری نقش‌آفرین‌اند. معمار با تکمیل این گزاره‌ها چند جمله کلیدی را مطرح می‌کند: «نفت می‌تواند به تامین سرمایه کمک کند. اما نفت خودش بهره‌وری ایجاد نمی‌کند. اگر کشوری نفت بفروشد و با آن ماشین‌آلات بهتر بخرد، زیرساخت بسازد، نیروی انسانی آموزش دهد، فناوری وارد کند، یا بخش خصوصی مولد را تامین مالی کند، درآمد نفت به ظرفیت تبدیل می‌شود. ولی اگر بخش بزرگی از درآمد صرف جبران کسری، مصرف یا تثبیت کوتاه‌مدت شود، اثر آن روی تولید ناخالص داخلی بالقوه (Potencial GDP) بسیار محدودتر خواهد بود.»
به بیان ساده می‌توان گفت، هر اقتصادی یک سقف تولید دارد؛ نه به این معنا که بیشتر از آن هرگز نمی‌تواند تولید کند، بلکه به این معنا که با نیروی کار، سرمایه، فناوری و بهره‌وری موجود، تا چه اندازه می‌تواند بدون ایجاد فشارهای غیرعادی مثل تورم، به‌طور پایدار تولید داشته باشد. اقتصاددانان به این سطح، تولید ناخالص داخلی بالقوه می‌گویند. در مقابل، تولید ناخالص داخلی واقعی همان چیزی است که اقتصاد در عمل تولید کرده است. فاصله این دو عدد می‌تواند نشانه مهمی از وضعیت اقتصاد باشد. اگر تولید واقعی پایین‌تر از ظرفیت بالقوه باشد، یعنی بخشی از توان اقتصاد بلااستفاده مانده؛ کارخانه‌ها، سرمایه یا نیروی کار می‌توانند بیشتر از وضعیت موجود به‌کار گرفته شوند. اگر هم اقتصاد برای مدتی بالاتر از ظرفیت بالقوه خود حرکت کند، معمولاً فشار بر منابع بیشتر می‌شود و احتمال افزایش تورم بالا می‌رود.
معمار تاکید می‌کند: «افزایش درآمد نفتی ممکن است تولید ناخالص داخلی واقعی را به طور موقت بالا ببرد، اما اگر به سرمایه‌گذاری، فناوری و بهره‌وری تبدیل نشود، لزوماً تولید ناخالص داخلی بالقوه را افزایش نمی‌دهد. برای بالا بردن تولید بالقوه باید ظرفیت تولیدی اقتصاد بزرگ‌تر شود، نه‌فقط درآمد یک سال افزایش پیدا کند.» او در ادامه می‌گوید: «منابع طبیعی می‌توانند محدودیت مالی توسعه را کاهش دهند، اما نمی‌توانند جای نهادها، ثبات اقتصادی، سرمایه‌گذاری خصوصی، رقابت، فناوری و بهره‌وری را بگیرند. نفت می‌تواند سرمایه‌گذاری را تامین مالی کند؛ ولی خودش سرمایه‌گذاری نیست. نفت می‌تواند فناوری بخرد؛ ولی خودش فناوری نیست. نفت می‌تواند فرصت توسعه ایجاد کند؛ ولی خودش توسعه نیست.»
مشت نمونه خروار
درنهایت می‌توان آزادگان را تنها نمونه کوچکی از مسائل کلان در اقتصاد ایران دانست، ثروتی که می‌توانست اقتصاد ایران را در سال‌های پساجنگ متحول کند، اما حالا شبیه یک غول خفته است. معمار در پایان می‌گوید: «در سطح میدان، چالش ما تبدیل نفت درجا به ذخیره قابل برداشت، ذخیره به ظرفیت تولید و ظرفیت تولید به جریان نقدی بوده است. در سطح اقتصاد نیز مسئله مشابه است؛ باید جریان نقدی نفت به سرمایه، فناوری، بهره‌وری و درآمد پایدار آینده تبدیل شود. اگر حلقه میانی این زنجیره کار نکند، داشتن ذخایر عظیم نفت الزاماً کشور را ثروتمندتر نمی‌کند.» درنهایت مسئله اقتصاد نفتی این نیست که زیر پای ما چه مقدار ثروت وجود دارد؛ مسئله این است که پس از بیرون آوردن آن، چه چیزی روی زمین باقی می‌ماند.
