پوست موز
اصلاحات ارضی چگونه مناسبات قدرت در ایران را تغییر داد؟
محمد طاهری /سردبیر
63 سال پس از همه‌پرسی انقلاب سفید، هنوز درباره انگیزه‌های حکومت پهلوی از اجرای این سیاست و پیامدهای آن اختلاف‌نظر وجود دارد. آیا شاه می‌خواست با واگذاری زمین به کشاورزان و دهقانان فقیر، مناسبات نابرابر روستا را دگرگون کند؟ آیا هدف اصلی، تضعیف مالکان بزرگ و کاهش قدرت سیاسی و اقتصادی آنان بود؟ یا اصلاحات ارضی، برخلاف انتظار حکومت، به پوست موز زیر پای سلطنت تبدیل شد و در بلندمدت به فرسایش پایه‌های قدرت آن انجامید؟ این گزارش تلاش می‌کند چهار دیدگاه مهم درباره انگیزه‌های شکل‌گیری این سیاست و پیامدهای اقتصادی و سیاسی آن را بررسی و تبیین کند.
دیدگاه نخست، اصلاحات ارضی را سیاستی برای تضعیف مالکان بزرگ و کاهش قدرت سیاسی و اقتصادی آنان می‌داند. به‌طور مشخص، موسی غنی‌نژاد در کتاب «اقتصاد و دولت در ایران» توضیح می‌دهد که محمدرضا پهلوی که در جوانی جانشین پدر شده بود، با سیاستمداران کهنه‌کاری روبه‌رو بود که بسیاری از آنان پایگاه اقتصادی و اجتماعی خود را از مالکیت زمین‌های بزرگ به‌دست آورده بودند. براساس این دیدگاه، شاه مالکان بزرگ را نه‌تنها مانعی در مسیر نوسازی ایران، بلکه سدی در برابر تحکیم قدرت فردی خود می‌دانست. ازاین‌رو، اصلاحات ارضی می‌توانست هم مناسبات سنتی روستا را دگرگون کند و هم قدرت گروهی از رقبای سیاسی و اقتصادی حکومت را کاهش دهد. به همین دلیل برخی معتقدند اصلاحات ارضی در حقیقت سیاستی برای تضعیف طبقه زمین‌دار کشور بود. حسن ارسنجانی نیز در توصیف هدف این سیاست، از فروریختن «دیوار سنگین فئودالیسم» سخن گفت.
دیدگاه دوم، اصلاحات ارضی را در چهارچوب نگرانی حکومت پهلوی از گسترش نارضایتی‌های اجتماعی و بهره‌برداری جریان‌های چپ از این نارضایتی بررسی می‌کند. براساس این دیدگاه، شاه می‌کوشید با تغییر مناسبات مالکیت زمین و بهبود وضعیت کشاورزان، زمینه نارضایتی و شورش‌های روستایی را کاهش دهد و از گسترش نفوذ گروه‌های انقلابی جلوگیری کند. این هدف با رویکرد دولت آمریکا در دوران جنگ سرد نیز همخوانی داشت که اصلاحات اقتصادی و اجتماعی را یکی از راه‌های کاهش زمینه نفوذ کمونیسم در کشورهای متحد خود می‌دانست. شاه نیز اصلاحات ارضی و دیگر اصول انقلاب سفید، ازجمله سهیم کردن کارگران در سود کارخانه‌ها و ملی کردن جنگل‌ها و مراتع را در چهارچوب نوعی سوسیالیسم متناسب با شرایط ایران معرفی می‌کرد و بر این باور بود که اصلاحات ارضی می‌تواند با تغییر ساختار مالکیت، از شکل‌گیری جنبش‌هایی جلوگیری کند که خواهان دگرگونی بنیادی‌تر مناسبات اقتصادی و سیاسی بودند. محمدقلی مجد، که یکی از مدافعان این دیدگاه است، توضیح می‌دهد که دولت آمریکا و نهادهای بین‌المللی در دوران جنگ سرد از اصلاحات ارضی در کشورهای زیر نفوذ آمریکا حمایت می‌کردند. به گفته او، یکی از استدلال‌های مطرح‌شده در حمایت از این سیاست آن بود که واگذاری زمین به کشاورزان می‌تواند از وقوع انقلاب کمونیستی یا به قدرت رسیدن کمونیست‌ها جلوگیری کند.
دیدگاه سوم، بر انگیزه‌های اجتماعی و اصلاح‌طلبانه شاه تاکید می‌کند. طرفداران این دیدگاه بر این باورند که شاه بهبود زندگی مردم، کاهش فقر و گسترش عدالت اجتماعی را از اهداف اصلی اصلاحات ارضی می‌دانست و پیش از اجرای این برنامه نیز بارها درباره ضرورت تغییر وضعیت معیشتی مردم سخن گفته بود. شاه دست‌کم در بیان عمومی اهداف خود، اصلاحات ارضی را با ضرورت بهبود معیشت مردم و کاهش فقر پیوند می‌داد. حسن ارسنجانی، که در ادامه گزارش به‌صورت مفصل به دیدگاه‌هایش می‌پردازیم، از مهم‌ترین طراحان و مجریان اصلاحات ارضی بود. او در اجرای مرحله نخست اصلاحات ارضی نقش محوری داشت.
دیدگاه چهارم نیز اصلاحات ارضی را یکی از عواملی می‌داند که برخلاف اهداف اولیه حکومت، در بلندمدت به تضعیف پایه‌های قدرت پهلوی انجامید. براساس این دیدگاه، شاه با اجرای اصلاحات ارضی، قدرت مالکان بزرگ را که بخشی از ساختار سنتی قدرت در ایران بودند، کاهش داد، اما نتوانست نظم اقتصادی و اجتماعی پایداری را جایگزین مناسبات پیشین کند. در این تبیین، تغییر ساختار مالکیت و جابه‌جایی جمعیت، در کنار سایر تحولات اقتصادی و اجتماعی، پیامدهایی پدید آورد که مدیریت آنها برای حکومت دشوار بود. طرفداران این تبیین، میان اصلاحات ارضی و تحولات اجتماعی منتهی به انقلاب ۱۳۵۷ ارتباط می‌بینند و معتقدند، سیاستی که قرار بود پایگاه اجتماعی تازه‌ای برای سلطنت ایجاد کند، نتوانست حمایت سیاسی پایداری برای حکومت به همراه آورد. اریک هوگلاند -استاد آمریکایی دانشگاه شیراز- یکی از سرشناس‌ترین نمایندگان این دیدگاه است. او استدلال می‌کند که اصلاحات ارضی، اقتدار زمین‌داران بزرگ را از میان برد، اما نتوانست ساختار اقتصادی مناسبی برای جایگزینی مناسبات پیشین ایجاد کند. در پژوهش او، فقر روستایی، مهاجرت و نسبت گروه‌های مختلف روستایی با انقلاب ۱۳۵۷ از موضوعات اصلی بررسی است. شرح این نسبت را باید در کنار شواهد مربوط به دستاوردهای اصلاحات و وضعیت گروه‌های متفاوت روستایی خواند.
چهار دیدگاهی که به آن اشاره شد، لزوماً یکدیگر را نفی نمی‌کنند. به این معنی که اصلاحات ارضی می‌توانست همزمان با هدف کاهش قدرت مالکان بزرگ، بهبود وضعیت کشاورزان، نوسازی اقتصاد و جلوگیری از گسترش نارضایتی‌های اجتماعی اجرا شده باشد و درعین‌حال، پیامدهایی متفاوت از انتظارات حکومت به‌جا بگذارد. برای روشن شدن نسبت این اهداف و پیامدها، باید از بررسی انگیزه‌های شاه فراتر رفت و به ریشه‌های شکل‌گیری برنامه، نقش طراحان و مشاوران و آثار اقتصادی و سیاسی اجرای آن پرداخت.
انگیزه‌های سیاسی و اقتصادی اصلاحات ارضی
در آغاز دهه ۱۳۴۰، حکومت پهلوی با پرسشی روبه‌رو بود که پاسخ آن می‌توانست آینده سیاسی و اقتصادی کشور را تغییر دهد. آیا می‌شد وضعیت جامعه روستایی را با حفظ مناسبات سنتی مالکیت زمین، بهتر کرد؟ آن روزها تمرکز منتقدان سیاسی، هنرمندان، فیلمسازان و داستان‌نویسان روی فقر و تنگدستی کشاورزان و دهقانان بود. شاه هم بارها از فقر و تنگدستی جامعه روستایی گلایه کرده بود. برای مثال در ۱۹ خرداد ۱۳۲۶، هنگام بازگشت از سفر آذربایجان گفته بود: «حکومت و سلطنت بر یک مشت مردم فقیر و ضعیف و رنجور و محروم از عدالت، مورد رضایت خاطر من نبوده است و نخواهد بود.» او هنگام واگذاری اسناد مالکیت زمین به کشاورزان هلیلان کرمانشاه در ۲۳ آبان ۱۳۴۱، بار دیگر به سخن پیشین خود اشاره کرد و گفت: «در سال ۱۳۲۶ در مراجعت از آذربایجان گفته بودم که سلطنت بر یک مشت مردم فقیر افتخاری ندارد.» آن روزها در بسیاری از روستاهای ایران، زمین در مالکیت گروهی محدود قرار داشت و بسیاری از کشاورزان، بدون برخورداری از مالکیت مستقل، در چهارچوب روابط ارباب-رعیتی کار می‌کردند. این مناسبات علاوه‌بر اینکه نحوه تقسیم محصول را تعیین می‌کرد، بر جایگاه اجتماعی روستاییان، قدرت مالکان در مناطق مختلف و رابطه مردم با حکومت نیز اثر می‌گذاشت و اصلاحات ارضی قرار بود این ساختار را تغییر دهد. سخت است که تصور کنیم نیت اصلی شاه از تغییر مالکیت اراضی، فقط برای کاهش فقر روستاییان بوده و از همان ابتدا هم روشن بود که با تقسیم زمین، قدرت نیز دوباره تقسیم می‌شود. به این ترتیب، اصلاحات ارضی، هم مسئله‌ای اقتصادی بود و هم اقدامی برای بازآرایی رابطه حکومت با جامعه روستایی. این برنامه در بستری بین‌المللی نیز پیش می‌رفت و حمایت سیاسی آمریکا از اصلاحات، در کنار سابقه بحث‌های داخلی درباره زمین، بر سرعت و نحوه اجرای آن اثر می‌گذاشت. در نقطه کانونی همه این انتخاب‌ها، سیاستمداری به نام حسن ارسنجانی قرار داشت که برادرش -نورالدین- او را پیرو مکتب «هنری جرج» معرفی می‌کند. سیاستمداری که معتقد بود، اصلاحات ارضی را نباید به تغییر سند مالکیت محدود کرد و باید آن را با استقلال کشاورز، افزایش قدرت خرید روستاییان و ایجاد تعاونی‌های تولیدی پیوند داد. اما سرنوشت این سیاست فقط به اندیشه‌های طراحان و برنامه‌ریزان آن وابسته نبود. شاه، دولت، مالکان، کشاورزان و مشاوران داخلی و خارجی، هر یک در شکل‌گیری و اجرای آن نقش داشتند و منافع و انتظارات یکسانی نداشتند.
هنری جرج ایران
حسن ارسنجانی از معدود سیاستمداران دوره پهلوی بود که پیش از رسیدن به مقام وزارت، درباره مسئله زمین اندیشیده و برای تغییر مناسبات مالکیت در روستاهای ایران برنامه نوشته بود. به‌عبارتی، اصلاحات ارضی برای او فقط ماموریتی نبود که با ورود به کابینه علی امینی آغاز شود. تجربه کار در بانک کشاورزی، فعالیت روزنامه‌نگاری، حضور در تشکیلات حزبی و مواجهه با مسئله فقر روستایی، از سال‌ها پیش او را به این پرسش رسانده بود که چرا کسانی که روی زمین کار می‌کنند، سهم اندکی از ثمره آن می‌برند و چگونه می‌توان این رابطه را تغییر داد. برای شناخت ریشه‌های فکری ارسنجانی، باید هم زندگی سیاسی او را بررسی کرد و هم به نحله‌ای از اندیشه اقتصادی پرداخت که مالکیت انحصاری زمین را یکی از سرچشمه‌های نابرابری می‌داند. سنتی که هنری جرج از شناخته‌شده‌ترین نمایندگان آن بود. ارسنجانی در سال ۱۳۰۱ به دنیا آمد و در دانشگاه تهران حقوق خواند و سرانجام دکترای حقوق گرفت. او در دوران رضاشاه، هنگامی که هنوز دانشجو بود، در بانک کشاورزی به کار پرداخت و مامور تهیه طرح‌هایی برای تشکیل تعاونی‌های روستایی شد. این فعالیت فرصتی فراهم کرد تا با مسائل کشاورزان و ساختار مالکیت زمین از نزدیک آشنا شود. اهمیت این سابقه در آن است که تعاونی‌های روستایی، بعدها نیز یکی از اجزای اصلی برنامه اصلاحات ارضی مورد نظر او باقی ماندند. پس از شهریور ۱۳۲۰، ارسنجانی به روزنامه‌نگاری روی آورد. با نام مستعار «دکتر داریا» برای «نبرد» و «مرد امروز» مقاله نوشت و در سال ۱۳۲۳ روزنامه «داریا» را منتشر کرد. روزنامه برای او عرصه‌ای برای طرح دیدگاه‌های اصلاح‌طلبانه درباره مالکیت، توسعه و مناسبات قدرت به‌شمار می‌رفت. او در همین سال‌ها به احمد قوام نزدیک شد و در تشکیل حزب دموکرات ایران مشارکت کرد. در تیر ۱۳۲۵ به عضویت کمیته تبلیغات حزب درآمد و در انتشار روزنامه «دموکرات ایران» نیز نقش داشت. بنابراین، وابستگی حزبی شناخته‌شده ارسنجانی در این مقطع، حزب دموکرات ایران، وابسته به قوام بود. او بعدها به نمایندگی لاهیجان در مجلس پانزدهم انتخاب شد، اما اعتبارنامه‌اش رد شد و نتوانست کرسی خود را در مجلس به دست آورد. ارسنجانی در سال‌های بعد، در کنار وکالت و روزنامه‌نگاری، به فعالیت سیاسی ادامه داد. از دولت رزم‌آرا حمایت کرد و در دولت کوتاه‌مدت قوام در تیر ۱۳۳۱، معاون سیاسی نخست‌وزیر و مسئول تبلیغات شد. با سقوط آن دولت، مسیر سیاسی او نیز دستخوش تغییر شد. سرانجام در اردیبهشت ۱۳۴۰، با تشکیل کابینه علی امینی، وزارت کشاورزی را بر عهده گرفت و مسئول تنظیم جزئیات و اجرای برنامه اصلاحات ارضی شد. او پس از پایان دولت امینی، در کابینه اسدالله علم نیز در این سمت باقی ماند، اما در اسفند ۱۳۴۱ از وزارت کنار رفت. در خرداد ۱۳۴۲ به سفارت ایران در رم منصوب شد و پس از بازگشت، دیگر جایگاه پیشین خود را در سیاست به‌دست نیاورد. ارسنجانی سرانجام در اردیبهشت ۱۳۴۸ درگذشت.
اما کدام اندیشه اقتصادی به برنامه او جهت می‌داد؟ در کتاب «دکتر ارسنجانی در آیینه زمان» که برادرش نورالدین ارسنجانی نوشته، فصل اصلاحات ارضی با بحثی درباره پیدایش مالکیت‌های بزرگ آغاز می‌شود. نویسنده استدلال می‌کند که مالکیت زمین در طول تاریخ، همواره حاصل کار و تولید نبوده و در مواردی بسیار، ابتدا زور و قدرت سیاسی به تصاحب زمین انجامیده است. سپس از هنری جرج نام می‌برد و او را «پدر اصلاحات ارضی» می‌خواند و برادرش را نیز پیرو مکتب او می‌داند. هنری جرج، متفکر آمریکایی قرن نوزدهم، در کتاب مشهور «پیشرفت و فقر» که در سال ۱۸۷۹ منتشر شد، تناقضی را بررسی کرد. اینکه چرا با افزایش ثروت و پیشرفت تولید، فقر همچنان پابرجا می‌ماند؟ پاسخ او بر نقش مالکیت زمین و «رانت زمین» متمرکز بود. از نظر جرج، زمین برخلاف محصول کار و سرمایه، ساخته دست انسان نیست. ارزش زمین نیز ممکن است بر اثر رشد جمعیت، احداث راه، توسعه شهر و فعالیت اقتصادی دیگران افزایش یابد. درحالی‌که مالک زمین لزوماً نقشی در ایجاد این افزایش ارزش نداشته است. جرج استدلال می‌کرد که انحصار مالکیت زمین به صاحبان آن امکان می‌دهد بخشی از منافع پیشرفت جامعه را به‌صورت رانت تصاحب کنند. راه‌حل اصلی جرج، برخلاف آنچه ممکن است از عنوان «پدر اصلاحات ارضی» برداشت شود، تقسیم زمین میان کشاورزان نبود. او پیشنهاد می‌کرد ارزش اقتصادی خود زمین، جدا از ساختمان‌ها و بهبودهایی که حاصل کار و سرمایه‌گذاری افراد است، مبنای مالیات قرار گیرد و رانت زمین به جامعه بازگردد. در این الگو، حق استفاده و بهره‌برداری خصوصی از زمین می‌توانست برقرار بماند، اما افزایش ارزشی که از فعالیت جمعی جامعه پدید آمده بود، نباید به‌طور انحصاری نصیب مالک شود. این تمایز برای مقایسه اندیشه جرج با اصلاحات ارضی ایران اهمیت دارد. هنری جرج بر بازگرداندن رانت زمین به جامعه تاکید می‌کرد، اما برنامه ارسنجانی و مدافعان اصلاحات ارضی، بر انتقال مالکیت زمین به کشاورزان و تغییر سازمان تولید روستایی متمرکز بود. با وجود این تفاوت، میان دو دیدگاه می‌توان اشتراک مسئله هم یافت. هر دو، مناسبات موجود مالکیت زمین را در ارتباط با توزیع درآمد و فرصت اقتصادی بررسی می‌کردند. در روایتی دیگر از کتاب «دکتر ارسنجانی در آیینه زمان»، ارسنجانی معتقد بود که افزایش قدرت خرید اکثر مردم، شرط رونق اقتصادی ایران است. به عقیده او، کشاورزی که درآمد اندکی دارد، نه می‌تواند زندگی خود را بهبود دهد و نه تقاضای موثری برای تولیدات صنعتی ایجاد کند. بنابراین، تغییر مناسبات مالکیت زمین می‌توانست علاوه‌بر کاهش وابستگی روستاییان، به گسترش بازار داخلی نیز کمک کند. این استدلال، اصلاحات ارضی را از مسئله توزیع زمین به مسئله توسعه اقتصادی پیوند می‌زد. تفاوت دیگر در توجه ارسنجانی به سازمان تولید بود. او تقسیم زمین را پایان کار نمی‌دانست و بر ایجاد تعاونی‌ها، تامین اعتبار، فراهم‌کردن ابزار تولید و آبادانی روستاها تاکید می‌کرد. از دید او، کشاورزی که صاحب زمین شده، اما به سرمایه، آب، امکانات فنی و بازار دسترسی ندارد، لزوماً به تولیدکننده‌ای توانمند تبدیل نمی‌شود. به همین دلیل، در برنامه موردنظر او، اصلاح مالکیت باید با اصلاح نهادهای اقتصادی روستا همراه می‌شد.
اقتصاد سیاسی اصلاحات ارضی
اصلاحات ارضی در حافظه تاریخی ایرانیان با انقلاب سفید و همه‌پرسی ششم بهمن ۱۳۴۱ گره خورده است. گویی حکومت پهلوی در آن روز تصمیم گرفت مناسبات چندصدساله مالکیت زمین را دگرگون کند. اما این سیاست نه در ششم بهمن متولد شد و نه از ابتدا برنامه‌ای یکپارچه بود. پیش از آن، دولت‌ها و جریان‌های سیاسی راه‌های متفاوتی را برای حل مسئله زمین آزموده بودند و اصلاحات ارضی دهه ۱۳۴۰ را باید حاصل پیوند تدریجی این تجربه‌ها با ضرورت‌های سیاسی و اقتصادی تازه دانست. چنان‌که موسی غنی‌نژاد در کتاب «اقتصاد و دولت در ایران» شرح می‌دهد، پس از کناره‌گیری رضاشاه در شهریور ۱۳۲۰، سرنوشت املاک گسترده‌ای که او در دوران سلطنت به‌دست آورده بود، به مسئله‌ای سیاسی تبدیل شد. بخشی از این املاک به دولت منتقل شد و بحث بازگرداندن زمین‌ها به مالکان پیشین یا واگذاری آنها به کشاورزان شکل گرفت. در فضای باز سیاسی دهه ۱۳۲۰، جریان‌های مختلف نیز خواهان تغییر مناسبات مالکیت شدند. حزب توده واگذاری املاک سلطنتی و خالصه‌جات را پیشنهاد کرد و حکومت محلی فرقه دموکرات آذربایجان در سال ۱۳۲۵ اقداماتی برای انتقال زمین به کشاورزان انجام داد که پس از بازگشت کنترل آذربایجان به دولت مرکزی دوام نیاورد. محمدرضا پهلوی در اوایل دهه ۱۳۳۰ واگذاری بخشی از املاک سلطنتی به کشاورزان را آغاز کرد. این تجربه، هرچند محدود و تدریجی بود، حکومت را با مسائل عملی تقسیم زمین، از تعیین قیمت و اقساط گرفته تا انتقال سند و تامین اعتبار کشاورزان، روبه‌رو کرد. در دوره نخست‌وزیری محمد مصدق نیز تلاش‌هایی برای بهبود وضع کشاورزان و اصلاح روابط ارباب و رعیت صورت گرفت. این اقدامات با تقسیم سراسری زمین تفاوت داشت، اما نشان می‌داد مسئله روستا پیش از انقلاب سفید نیز در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفته بود. پیش از این، قانون واگذاری خالصه‌جات در سال ۱۳۳۵ به تصویب رسید و اجرای آن از سال ۱۳۳۷ آغاز شد، اما پیشرفتی محدود داشت. در سال ۱۳۳۹ نیز قانونی برای اصلاحات ارضی به تصویب رسید که به‌دلیل محدودیت‌ها و امتیازهای پیش‌بینی‌شده برای مالکان، نتوانست تغییر گسترده‌ای ایجاد کند. با تشکیل دولت علی امینی در اردیبهشت ۱۳۴۰ و انتصاب حسن ارسنجانی به وزارت کشاورزی، این روند وارد مرحله اجرایی تازه‌ای شد. قانون پیشین اصلاح شد و تقسیم زمین با شتاب بیشتری در دستور کار قرار گرفت. بنابراین، هنگامی که شاه اصلاحات ارضی را در قالب انقلاب سفید به همه‌پرسی ششم بهمن ۱۳۴۱ گذاشت، جامعه ایران با سیاستی جدید روبه‌رو نشد. آنچه تازگی داشت، تبدیل تجربه‌ها و طرح‌های پراکنده چند دهه گذشته به برنامه‌ای سراسری و قرار گرفتن آن در مرکز سیاست حکومت بود. اما پرسش این است که حکومت پهلوی از این دگرگونی چه می‌خواست؟
تصور تصمیم‌گیران پهلوی این بود که اصلاحات ارضی می‌تواند همزمان چند مسئله اقتصادی و سیاسی را حل کند. از یک‌سو، مناسبات سنتی کشاورزی با اهداف نوسازی اقتصاد ایران سازگار به‌نظر نمی‌رسید و از سوی دیگر، مالکان بزرگ در بخش‌هایی از کشور چنان قدرتی داشتند که حکومت مرکزی برای گسترش نفوذ خود در روستاها ناگزیر بود با آنان وارد تعامل شود. تقسیم زمین فرصتی فراهم می‌کرد تا دولت رابطه خود را با روستاییان بازتعریف کند و در کنار تغییر ساختار تولید، موازنه قدرت را نیز به سود حکومت مرکزی تغییر دهد. نخستین مسئله، شیوه انتقال اقتدار محلی پس از محدود شدن مالکیت بزرگ بود. پیش از اصلاحات، مالک در بسیاری از روستاها واسطه دسترسی به اعتبار، حل اختلاف و ارتباط با حکومت بود. حذف این واسطه به‌معنای انتقال خودکار اختیار به کشاورزان نبود و نهادهای اداری باید بخشی از وظایف پیشین را بر عهده می‌گرفتند. اریک هوگلاند، هدف سیاسی مهم این برنامه را جایگزین‌کردن اقتدار مالکان با اقتدار دولت مرکزی می‌داند. در چنین الگویی، حکومت دیگر برای حضور در روستا به همان اندازه به واسطه‌گری ارباب وابسته نبود. دومین مسئله، جست‌وجوی پایگاه اجتماعی تازه برای سلطنت بود. کاهش قدرت مالکان، به‌تنهایی حمایت کشاورزان از حکومت را تضمین نمی‌کرد، اما واگذاری زمین می‌توانست فرصتی برای برقراری رابطه مستقیم میان شاه و جمعیت روستایی فراهم آورد. در ارزیابی محرمانه‌ای که دولت آمریکا در سال ۱۹۶۳ انجام داد، شتاب بخشیدن به اصلاحات ارضی و وعده مشارکت کارگران در سود بنگاه‌ها، از ابزارهای شاه برای ایجاد پایگاه اجتماعی در میان دهقانان و کارگران شهری معرفی شده است.
سومین مسئله، نوسازی اقتصادی بود. فقر روستایی، بهره‌وری پایین کشاورزی و نابرابری مالکیت زمین از مشکلاتی بودند که ضرورت اصلاح ساختار کشاورزی را مطرح می‌کردند. انتقال زمین به کشاورزان قرار بود انگیزه آنان برای تولید و سرمایه‌گذاری را افزایش دهد. بهبود درآمد روستاییان نیز می‌توانست قدرت خرید جمعیت بزرگی از کشور را بالا ببرد و بازار داخلی محصولات صنعتی را گسترش دهد. بااین‌حال، تحقق این اهداف به عواملی فراتر از مالکیت مانند دسترسی به آب، اعتبار، فناوری، راه و بازار وابسته بود. در نتیجه، سنجش موفقیت اقتصادی برنامه تنها با شمار اسناد مالکیت ممکن نیست و به عملکرد نهادهای پشتیبان تولید نیز وابسته است.
چهارمین مسئله، نسبت برنامه داخلی با حمایت خارجی بود. همسویی سیاست اصلاحات با جهت‌گیری دولت کندی به‌معنای یکسان‌بودن انگیزه‌ها و نقش همه بازیگران نبود و ابتکار سیاسی، تدوین قانون، تامین مالی و اجرای محلی را باید از یکدیگر تفکیک کرد. به این ترتیب اقتصاد سیاسی اصلاحات ارضی در تلاقی همین هدف‌ها شکل گرفت. یعنی حکومت می‌خواست تولید را افزایش دهد، قدرت مالکان بزرگ را محدود کند، رابطه‌ای مستقیم و بی‌واسطه با کشاورزان و دهقانان داشته باشد و زمینه نارضایتی روستایی را کاهش دهد. اما این هدف‌ها الزاماً با یکدیگر هماهنگ نبودند. تقسیم سریع زمین می‌توانست دستاورد سیاسی زودهنگام ایجاد کند، درحالی‌که نوسازی تولید کشاورزی به زمان، سرمایه و نهادهای پشتیبان نیاز داشت. مسئله تعیین‌کننده در بررسی پیامدهای اصلاحات ارضی، همین فاصله میان سرعت تغییر مالکیت و دشواری تحول اقتصادی و اجتماعی روستاها بود. اما اصلاحات ارضی چه چیزی را در اقتصاد و جامعه ایران تغییر داد؟
دگرگونی مناسبات
پیامدهای اصلاحات ارضی به جابه‌جایی سند مالکیت محدود نماند. در روستاهای ایران، زمین مبنای روابط اجتماعی، اقتدار محلی و شیوه توزیع درآمد به‌شمار می‌رفت. بنابراین، تغییر مالکیت زمین، مجموعه‌ای از مناسبات اقتصادی و سیاسی را نیز دگرگون کرد. یکی از مهم‌ترین تغییرات، در رابطه ارباب و رعیت رخ داد. پیش از اصلاحات، بسیاری از کشاورزان برای دسترسی به زمین به مالک وابسته بودند و سهم خود را از محصول براساس مناسبات زراعی موجود دریافت می‌کردند. با اجرای اصلاحات، بخشی از این کشاورزان مالک زمین شدند و رابطه آنان با زمین از بهره‌برداری از ملک دیگری به مالکیت مستقل تغییر یافت. بااین‌حال، همه روستاییان صاحب زمین نشدند. کارگران کشاورزی، خوش‌نشینان و بسیاری از خانوارهای فاقد حق زراعت، از واگذاری مستقیم زمین بهره‌ای نبردند. دومین تغییر، جابه‌جایی قدرت در روستا بود. مالک بزرگ اغلب علاوه‌بر زمین، در حل اختلافات، تامین اعتبار و ارتباط روستاییان با حکومت نیز نقش داشت. اصلاحات ارضی بخشی از این اقتدار را تضعیف کرد، اما قدرت از ارباب مستقیماً به کشاورز منتقل نشد. دولت و نهادهای وابسته به آن، ازجمله تعاونی‌های روستایی، در تامین خدمات، اعتبار و اداره امور محلی نقش بیشتری یافتند. در نتیجه، وابستگی کشاورز به مالک کاهش پیدا کرد، اما رابطه تازه‌ای میان روستا و دستگاه اداری حکومت شکل گرفت. سومین تغییر، در سازمان تولید کشاورزی بود. تقسیم زمین، واحدهای بهره‌برداری را دگرگون کرد و کشاورزان تازه‌مالک‌شده را با مسئولیت‌هایی روبه‌رو کرد که پیش‌تر بخشی از آنها بر عهده مالک بود. کارآمدی تعاونی‌ها و دیگر نهادهای پشتیبان هم در مناطق مختلف یکسان نبود. بنابراین، انتقال مالکیت به‌تنهایی نمی‌توانست مشکل کمبود سرمایه، فناوری و زیرساخت را حل کند. به همین دلیل، تغییر ساختار مالکیت لزوماً به افزایش متناسب تولید و درآمد کشاورزان نینجامید. چهارمین تغییر، در رابطه اقتصادی روستا و شهر پدید آمد. اصلاحات ارضی با این انتظار همراه بود که افزایش درآمد و استقلال کشاورزان، قدرت خرید روستاییان را بالا ببرد و بازار تازه‌ای برای کالاهای صنعتی ایجاد کند. اما همزمان، تغییر مناسبات تولید و گسترش فرصت‌های شغلی در شهرها، در کنار محدودیت درآمد و اشتغال روستایی، به جابه‌جایی جمعیت از روستا به شهر کمک کرد. البته مهاجرت گسترده این دوره را نمی‌توان فقط به اصلاحات ارضی نسبت داد و رشد بخش‌های شهری، سرمایه‌گذاری‌های دولتی و تحولات جمعیتی نیز در آن نقش داشتند. پنجمین تغییر، در مناسبات سیاسی کشور بود. تضعیف قدرت اقتصادی مالکان بزرگ، موقعیت آنان را به‌عنوان یکی از گروه‌های صاحب‌نفوذ در ساختار سنتی قدرت تغییر داد. حکومت پهلوی در مقابل کوشید با واگذاری زمین، رابطه‌ای بدون واسطه با جمعیت روستایی برقرار کند. بااین‌حال، مالک شدن کشاورزان به‌معنای مشارکت سیاسی مستقل آنان نبود. اصلاحات ارضی در شرایطی اجرا شد که نهادهای سیاسی و تشکل‌های مستقل روستایی امکان محدودی برای اثرگذاری بر تصمیم‌های حکومت داشتند. در مجموع، اصلاحات ارضی مناسبات مالکیت را تغییر داد، اقتدار سنتی مالکان را کاهش داد و حضور دولت در روستا را گسترش داد، اما نتوانست به‌تنهایی مسائل تولید، فقر و نابرابری روستایی را برطرف کند. برای ارزیابی اثر سیاسی این دگرگونی‌ها، باید دستاوردهای مالکیت را از پیامدهای معیشتی و رفتار سیاسی گروه‌های مختلف روستایی جداگانه بررسی کرد.
پوست موز
15 سال پس از همه‌پرسی ششم بهمن، حکومت پهلوی با انقلابی روبه‌رو شد که به پایان سلطنت انجامید. آیا اصلاحات ارضی، در کنار سایر تحولات اقتصادی و اجتماعی، در این فرجام نقشی داشت؟ برای بررسی این پرسش باید میان تغییر مالکیت، وضعیت معیشت روستاییان و مشارکت گروه‌های اجتماعی در رویدادهای سال ۱۳۵۷ تمایز گذاشت. محمدقلی مجد، اقتصاددان، در پژوهشی که سال ۱۹۸۷ منتشر کرد، برآورد می‌کند که حدود ۱/ ۸ میلیون کشاورز مستاجر از برنامه واگذاری زمین بهره‌مند شدند. بنا به محاسبه او، اصلاحات ارضی ۷۴ درصد کشاورزان و ۶۷ درصد خانوارهای روستایی را زیر پوشش قرار داد. این ارقام نشان می‌دهند که برنامه، برخلاف تصویری که گاه از ناکامی کامل آن ارائه می‌شود، تغییر گسترده‌ای در ساختار مالکیت به وجود آورد. البته برخورداری از زمین برای همه خانوارها به‌معنای دستیابی به درآمد کافی و امنیت اقتصادی نبود. از نظر اقتصادی، نتایج پیچیده‌تر بود. مالک‌شدن کشاورزان، در بسیاری از موارد، سهم آنان از محصول و اختیارشان در تصمیم‌گیری درباره زمین را افزایش داد. اما کشاورزی که تازه مالک شده بود، برای افزایش تولید به آب، اعتبار، ماشین‌آلات، آموزش و دسترسی به بازار نیاز داشت. تقسیم زمین بدون تامین این امکانات نمی‌توانست به‌تنهایی کشاورزی ایران را متحول کند. از سوی دیگر، کوچک بودن برخی قطعات و تقسیم مجدد آنها در جریان ارث، بهره‌برداری اقتصادی را دشوار می‌کرد. دولت در سال‌های بعد به تشکیل واحدهای بزرگ‌تر کشاورزی و شرکت‌های سهامی زراعی روی آورد که خود، مناسبات تازه‌ای میان کشاورزان، سرمایه و دستگاه اداری ایجاد کرد. بااین‌حال، درباره اثر اصلاحات بر تولید کشاورزی، بهره‌وری و رفاه خانوارهای روستایی اتفاق‌نظر وجود ندارد. افزایش شمار مالکان را نباید با افزایش خودکار تولید یا رفع فقر یکسان گرفت و ارزیابی دقیق‌تر به داده‌های تولید، درآمد و تفاوت‌های منطقه‌ای نیاز دارد. از سوی دیگر، اصلاحات ارضی گروهی از کشاورزان صاحب زمین ایجاد کرد، اما خانوارهای فاقد حق زراعت و کسانی که زمین کافی برای تامین معاش نداشتند، همچنان با محدودیت فرصت‌های اقتصادی روبه‌رو بودند. در همین دوره، گسترش اشتغال و خدمات شهری نیز مهاجرت را تشویق می‌کرد. سهم اصلاحات ارضی در این جابه‌جایی را باید در کنار رشد شهرها، تحولات جمعیتی و سیاست‌های اقتصادی دولت سنجید. اما پرسش مهم این است که آیا اصلاحات ارضی، پوست موز زیر پای حکومت پهلوی بود؟
چنان‌که اشاره شد، در ذهنیت تصمیم‌گیران عصر پهلوی، روستای سنتی با مالکیت‌های بزرگ و روابط ارباب و رعیتی مانعی بر سر راه توسعه تلقی می‌شد. تصور این بود که تبدیل دهقان به مالک زمین، هم تولید کشاورزی را افزایش می‌دهد و هم جامعه‌ای وفادارتر به حکومت ایجاد می‌کند. اما اصلاحات ارضی یک جابه‌جایی بزرگ قدرت بود. مالکان بزرگ که برای دهه‌ها جزو ستون‌های قدرت اقتصادی و سیاسی ایران بودند، بخشی از زمین و نفوذ خود را از دست دادند. در مقابل، میلیون‌ها دهقان به مالک زمین تبدیل شدند، اما بسیاری از آنان بدون دسترسی کافی به سرمایه، فناوری، بازار و خدمات حمایتی، نتوانستند واحدهای کشاورزی پایدار و رقابتی ایجاد کنند. پیامد مهم‌تر این سیاست، تغییر چهره جامعه ایران بود. اصلاحات ارضی، همراه با رشد درآمدهای نفتی و توسعه صنایع شهری، مهاجرت گسترده از روستاها به شهرها را سرعت بخشید. هرچند مسیر مهاجرت روستاییان یکسان نبود و برخی در صنعت، برخی در ساختمان و خدمات و برخی در مشاغل غیررسمی شهرها کار پیدا کردند و برخی نیز در سازمان‌ها و نهادهای دولتی و حکومتی به کار گرفته شدند. از دل این تحولات، طبقه متوسط جدیدی هم شکل گرفت. طبقه‌ای متکی بر مشاغل دولتی و شهری و دارای انتظارات تازه اقتصادی و سیاسی که پس از جهش درآمدهای نفتی در سال ۱۳۵۲ انتظاراتش از حکومت مضاعف شد. به این ترتیب بخشی از جمعیتی که پیوندش با مناسبات پیشین روستا سست شده بود، در شهر نیز به امنیت اقتصادی مورد انتظار نرسید. مسعود نیلی در توصیف آن روزها گفته است: «بسیاری از مهاجران، در جست‌وجوی کار و زندگی بهتر، راهی تهران شده بودند، اما به‌دلیل ناتوانی در تامین مسکن مناسب، در حلبی‌آبادهایی سکونت می‌کردند که در نقاط مختلف شهر گسترش یافته بود. این تصویر، به‌روشنی از ناکامی حکمرانی آن دوران حکایت داشت. چرا که حلبی‌آبادها خود نمادی آشکار از فقر، محرومیت و نارضایتی اجتماعی بودند.» بنابراین سال‌های آغازین دهه ۱۳۵۰ تا ۱۳۵۶، مقطعی تعیین‌کننده در تحولات منتهی به سقوط حکومت پهلوی بود. افزایش درآمدهای نفتی، انتظارات اقتصادی و اجتماعی را بالا برد، اما تشدید تورم و فشار بر تولید داخلی، تحقق این انتظارات را دشوار کرد. همزمان، برخوردهای سخت‌گیرانه حکومت با بازاریان، اصناف و گروه‌های سیاسی، بر دامنه نارضایتی‌ها افزود. در حاشیه شهرها نیز گروهی از مهاجران روستایی که به امید دستیابی به کار و زندگی بهتر راهی تهران شده بودند، بدون برخورداری از مسکن مناسب، در حلبی‌آبادها سکونت داشتند. در چنین شرایطی، نارضایتی‌های اقتصادی، سیاسی، مذهبی و فرهنگی، گروه‌هایی با خاستگاه‌ها و مطالبات متفاوت را به یکدیگر نزدیک کرد و زمینه شکل‌گیری ائتلافی از ناراضیان را فراهم آورد، که در تحولات منتهی به انقلاب ۱۳۵۷ نقش داشت.
اصلاحات ارضی نه به‌تنهایی عامل انقلاب بود و نه می‌توان پیامدهای متفاوت آن را در یک حکم خلاصه کرد اما سیاستی که قرار بود با تغییر مناسبات روستا به تحکیم پایه‌های سلطنت کمک کند، هم روستا را نابود کرد و هم شهر را به هم ریخت.
