بازی با کارت دیگران
صادرات برای مفسدان چگونه دوستداشتنی شد؟
در سالهای گذشته، عدم بازگشت ارز حاصل از صادرات به چرخه رسمی اقتصاد، به یکی از مشکلات جدی سیاستگذاری ارزی و تجاری در ایران تبدیل شده است. بررسیها نشان میدهد بخشی از این مشکل ناشی از سوءاستفاده رانتجویان و صادرکنندگان غیرواقعی است که با استفاده از کارتهای بازرگانی اجارهای یا یکبارمصرف، ارز صادراتی را به سیستم رسمی باز نمیگردانند و در نتیجه، منابع ارزی کشورمان به هدر میرود. سیاستهای محدودکننده و پیچیده ارزی که با هدف کنترل و بازگرداندن ارز اتخاذ شدهاند، بهجای آنکه مسیر سالم صادرات را تقویت کنند، انگیزه دورزدن سیستم را ایجاد کردهاند و عرصهای برای فساد و سوءاستفاده فراهم کردهاند. این مشکل نهتنها به بخش خصوصی محدود است، بلکه شرکتهای دولتی و بنگاههای وابسته به نهادهای حاکمیتی نیز سهم بزرگی از ارز صادراتی را به چرخه اقتصاد بازنمیگردانند و در معرض فشارها و تهدیدهای مالیاتی و قضایی قرار نمیگیرند. تمرکز ارز صادراتی در دست شرکتهای بزرگ، همراه با برخورد سختگیرانه نسبت به صادرکنندگان خرد، باعث شکلگیری رفتارهای ناسالم اقتصادی شده و اعتماد عمومی و کارآمدی سیاستهای ارزی را کاهش داده است. بازنگری در سیاستهای ارزی، شفافسازی مالکیت کارتهای بازرگانی، ایجاد سازوکارهای کنترلی و اعمال برابر قانون بر بخش خصوصی و دولتی، میتواند به بازگشت منابع ارزی و تقویت رقابت سالم صادراتی کمک کند.
تنگنای ارزی
پویا فیروزی، تحلیلگر اقتصادی در اینباره میگوید: «تجربه تاریخی اقتصاد ایران نشان داده در هر برههای که نظام اقتصادی خواهان تمرکز ارزی، نرخگذاری دستوری و شکاف میان قیمتهای رسمی و بازار بوده، زمینه انحراف، تخلف، رانت و فساد را فراهم کرده است. در دهه ۱۳۵۰، با جهش درآمدهای نفتی و تجمیع ارز حاصل از نفت در کشورمان، شاهد تمرکز کامل ارز در دست دولت بودیم. در آن مقطع، نظام تخصیص اداری ارز شکل گرفت. شرکتهای بزرگ، که در آن زمان پاسخگویی روشنی نداشتند، از رانت ارزی بهرهمند شدند؛ واردات غیرمولد افزایش یافت و فشار تورمی شدیدی در سالهای ۱۳۵۵، ۱۳۵۶ و ۱۳۵۷ بهوجود آمد. نتیجه این روند، در بخشی از اقتصاد، تضعیف بخش خصوصی واقعی بود. در دورههایی که ایران با وفور ارز مواجه بوده است، تخصیص دستوری ارز منجر به ناکارآمدی شده و امروز که کشورمان با محدودیتهای ارزی روبهرو است، این معضل بهمراتب تشدید شده است.»
تکرار خطا
این اولینبار نیست که کارتهای بازرگانی یکبارمصرف، زمینهساز تخلفات سنگین شدهاند. محدودیتهای ساختاری در کشورمان، منطق تصمیمگیری در شرایط بحرانی را تحتالشعاع قرار داده است. سیاستگذار هراسان از کمبود ارز، سعی میکند که بهزعم خودش بحران ارزی و کمبود آن را کنترل کند. «سختگیریهای ارزی سیاستگذار با نیت کنترل بحران ارزی و مدیریت منابع ارز انجام میشود. سیاستگذار تلاش میکند از طریق ابزارهای اداری و مقرراتی، خروج ارز را مهار کند تا ثبات نسبی در بازار ارز ایجاد شود. همچنین جلوگیری از خروج سرمایه، کاهش نوسان نرخ ارز و کنترل انتظارات تورمی، از جمله اهدافی بود که در پس این سیاستها دنبال شد. دلیل دوم، سیاستگذار در سالهای گذشته تلاش کرده است با الزام صادرکنندگان به بازگرداندن ارز حاصل از صادرات، منابع ارزی لازم را برای واردات کالاهای اساسی در دسترس نگه دارد. این موضوع بهویژه در شرایطی اهمیت یافت که تامین ارز حاصل از نفت با محدودیتهای جدی مواجه شد و بخشی از بار تامین ارز کشورمان بر دوش صادرات غیرنفتی افتاد.» حال آنکه سیاستگذار با چنین اقدامی، قدم در راهی گذاشت که دلیلی برای بدتر شدن اوضاع شد. نرخهای دستوری چندگانه ارز و تغییر مداوم دستورالعملها، انگیزه صادرکنندگان را برای بازگرداندن ارز حاصل از صادرات کاهش داد و باعث شد فعالان اقتصادی در تنگنا قرار بگیرند. «تجربه عملی نشان داده است که اجرای این سیاستها تبعات گسترده و معکوسی به همراه داشته است. یکی از مهمترین پیامدهای سختگیری ارزی، افزایش انگیزه برای دور زدن مقررات است. این مسئله، برخلاف تصور رایج، ریشهای کاملاً اقتصادی دارد. فاصله نرخهای رسمی ارز با نرخ بازار آزاد، شکاف قیمتی ایجاد کرد که رفتار فعالان اقتصادی را تحت تاثیر قرار میدهد. در چنین شرایطی، فعال اقتصادی دو راه پیشروی خودش دارد؛ یا باید زیان را بپذیرد یا با استفاده از روشهای غیررسمی و غیرقانونی، خودش را از فشار شکاف قیمتی نجات دهد. برخی از صادرکنندگان تلاش کردهاند ارز حاصل از صادرات را خارج از چرخه رسمی به کشورمان وارد کنند یا آن را بازنگردانند. دور زدن فرآیند رفع تعهد ارزی و استفاده از ابزارهایی همانند کارتهای بازرگانی اجارهای، به یکی از روشهای رایج تبدیل شده است. به بیان دیگر، سیاستی که قرار بود بازگشت ارز را تضمین کند، در عمل بخشی از صادرکنندگان را به سمت رفتارهای پرریسک و فسادزا سوق داده است. عامل مهم دیگر در تشدید این وضع، تعدد و بیثباتی مقررات ارزی است. بخشنامههای متعدد و مقررات خلقالساعه، فضای فعالیت اقتصادی را بهشدت غیرقابل پیشبینی کرده است. در چنین فضایی، سردرگمی فعالان اقتصادی امری طبیعی است و انگیزه برای خروج از مسیر رسمی افزایش مییابد. افزون بر این، ساختار نظارتی چندپاره و وجود نهادهای متعدد تصمیمگیر در حوزه سیاستگذاری ارزی، عاملی برای افزایش ریسک فعالیت قانونی بوده است. وقتی مسئولیتها میان نهادهای مختلف تقسیم میشود و پاسخگویی شفافی وجود ندارد، فعال اقتصادی با فقدان قطعیت مواجه میشود. در نتیجه، برای بخشی از فعالان، انتخاب مسیر غیررسمی نه از سر تمایل به تخلف، بلکه بهعنوان راهی برای کاهش ریسک و تداوم فعالیت اقتصادی تلقی میشود. از تبعات سیاستهای سختگیرانه ارزی، فشار نامتوازن بر صادرکنندگان خرد است. پیچیدگی مقررات، هزینههای اداری و الزامات سنگین رفع تعهد ارزی، بیش از همه بر دوش بنگاههای کوچک و متوسط افتاده است. این در حالی است که شرکتهای بزرگ، بهویژه شرکتهایی که از سرمایه بالا، شبکههای تجاری گسترده و دسترسی به ابزارهای حقوقی و مالی متنوع برخوردارند، توان بیشتری برای انطباق با این مقررات یا دور زدن آنها دارند. وقتی سیاستهای ارزی بهگونهای طراحی و اجرا میشود که نتایج معکوس به همراه دارد و بهجای افزایش شفافیت، رفتارهای غیررسمی را تقویت میکند، اعتماد فعالان اقتصادی به کارآمدی سیاستگذاری کاهش مییابد. کاهش اعتماد، میتواند به تشدید رفتارهای پرریسک و گسترش اقتصاد غیررسمی منجر شود.»
طرح توجیهی
بهطور خلاصه، سیاستگذار با نیت قابل دفاع وارد مسیر سختگیری ارزی شد. ایران تحریمزده بود و دچار بحران مدیریت کمبود منابع ارزی شده بود. سیاستگذار قصد داشت با این سیاست، بازار ارز را کنترل کند تا بتواند ارز کالاهای اساسی را تامین کند. بااینحال، ابزارهایی که برای تحقق این اهداف انتخاب شدند، بهویژه نرخگذاری دستوری و سختگیری اداری، نتیجه عکس داد. «نتیجه سختگیریهای دولتی، عوض شدن زمین بازی فعالیت اقتصادی بود. دولت اعتبار فعالان اقتصادی سالم را کاهش داد و راه انتقال رانت به فعالان اقتصادی ناسالم را باز کرد. در چنین شرایطی، سیاستگذار بهجای اصلاح سازوکارهای بازار، با ابزارهای تعزیراتی وارد اقتصاد و این نوع مداخله، به گسترش رفتارهای غیررسمی و فسادزا منجر شد.» این عوامل، زمینهساز شکلگیری پدیدههای مخربی همچون «صادرات صوری، دور زدن مقررات ارزی و استفاده از کارتهای بازرگانی اجارهای شد. چالشهایی که در این سالها یکی از معضلات ساختاری تجارت خارجی در کشورمان شده و بررسی آن، بدون درک منطق سیاست سختگیری ارزی و پیامدهای آن، امکانپذیر نیست.»
کارتهای بدون اهلیت
علیرضا گچپززاده، معاون ارزی بانک مرکزی، در هفته گذشته اعلام کرد در سال ۱۴۰۳ حدود ۱۸ میلیارد دلار ارز حاصل از صادرات به کشورمان برنگشته و این عدد در سال ۱۴۰۴ به ۹ میلیارد دلار هم رسیده است. برای فهم اینکه کارتهای بازرگانی چگونه به یکی از گلوگاههای فساد در تجارت خارجی تبدیل شدهاند، باید تعریف روشنی از کارتهای موسوم به کارتهای بازرگانی یکبارمصرف یا اجارهای ارائه دهیم. برای مثال، هرازچندگاهی یکی از فعالان اقتصادی رسمی نسبت به وجود کارتهای یکبارمصرف اعتراض میکند. گاهی موضوع عجیبتر میشود و برخی فعالان اقتصادی ادعا میکنند که کارتهای اجارهای به نام افرادی صادر شده که اساساً تاجر نیستند. ماجرا آنجا روشن میشود که بدانیم افرادی که با نام آنها کارتی صادر شده، معمولاً از دهکهای درآمدی پایین هستند. آنها در شهرها و استانهایی زندگی میکنند که صنایع در آن پیشرفتی نکرده و بخش خدمات نیز انگیزهای برای تولید ارزش افزوده ندارد. نکته مهم آنکه تمرکز تخلفات بر تعداد محدودی کارت بازرگانی، تصادفی نیست. وقتی با تعداد محدودی کارت، حجم بزرگی ارز از کشورمان خارج میشود، این مسئله نشاندهنده وجود ساختار معیوب است، نه صرفاً تخلفهای پراکنده. نبود نظارت موثر، ضعف شفافیت و عدم پاسخگویی، ساختار معیوب را بازتولید کرده و تداوم بخشیده است. «در عرف تجاری، کارتهای اجارهای یا یکبارمصرف به نام افرادی هستند که هیچ فعالیت تجاری واقعی ندارند و عملاً نقش فعالی در فرآیند صادرات یا واردات ایفا نمیکنند. این افراد فاقد تجربه تجاری، دانش حقوقی و حتی آگاهی کافی از تعهدات قانونی ناشی از صدور کارت بازرگانی هستند. بخش قابلتوجهی از این کارتها به نام افرادی صادر میشود که در دهکهای درآمدی پایین قرار دارند یا در مناطق کمتر برخوردار، بهویژه روستاها، زندگی میکنند. در برخی موارد، دارندگان کارت حتی توانایی خواندن و تحلیل اسناد رسمی و تعهدات حقوقی مترتب بر فعالیتهای تجاری را ندارند. بااینحال، کارت به نام آنها صادر میشود و سپس در اختیار صادرکنندهای قرار میگیرد که فعالیت اصلی صادرات را انجام میدهد. پس از انجام صادرات، مسئله اصلی آغاز میشود. طبق مقررات، مسئولیت رفع تعهد ارزی بهطور کامل متوجه دارنده کارت بازرگانی است و نه صادرکننده واقعی. در نتیجه، وقتی ارز حاصل از صادرات بازنمیگردد، فردی که نامش روی کارت ثبت شده، در اسناد رسمی بهعنوان مسئول شناخته میشود؛ درحالیکه نه ارز دارد و نه توانایی بازگرداندن آن را دارد. این افراد حتی ابزار حقوقی لازم را برای پیگیری شکایت از صادرکننده اصلی ندارند و در عمل، کارت تنها یکبار مورد استفاده قرار میگیرد و پس از آن، عملاً به ابزار سوخته تبدیل میشود.» میتوان پی برد علتالعلل تولد کارتهای فاقد اهلیت، «اختلاف معنادار نرخهای رسمی ارز و نرخ بازار آزاد است». ارزی که در چهارچوب نرخهای رسمی (اعم از نرخهای مرجع یا نیمایی) قیمتگذاری میشود، فاصله قابلتوجهی با نرخ بازار آزاد دارد. شکاف قیمتی، انگیزه اقتصادی قدرتمندی برای سوءاستفاده ایجاد میکند و کارتهای بازرگانی فاقد اهلیت، در چنین شرایطی، به ابزاری کمهزینه و کمریسک برای سوءاستفاده از این اختلاف نرخ تبدیل میشوند. «دومین عامل، ضعف در بازگشت موثر ارز است. بررسیها نشان میدهد صدها کارت بازرگانی شناسایی شدهاند که با استفاده از آنها صادرات انجام شده، اما تعهدات ارزی مربوط به آنها هرگز رفع نمیشود. در بسیاری از این موارد، حجم صادرات انجامشده بالاست و مبالغ قابلتوجه ارز از چرخه رسمی اقتصاد کشورمان خارج شده است. بااینحال، به دلیل ساختار حقوقی موجود، امکان پیگیری موثر صادرکننده واقعی وجود ندارد و مسئولیت به فردی منتقل میشود که عملاً نقشی در تصمیمگیری و اجرای صادرات نداشته است. سازوکار این کارتها، در عین سادگی، پیامدهای مخربی به همراه دارد. کارت به نام فردی کمدرآمد و فاقد تجربه صادر میشود و در اختیار صادرکنندهای قرار میگیرد که به فضای تجارت خارجی و مسیرهای مالی آشناست. ارز حاصل از صادرات از سوی صادرکننده واقعی دریافت میشود، اما بازگشت آن به کشورمان صورت نمیگیرد. دارنده کارت نیز نه توان مالی و حقوقی پیگیری دارد و نه انگیزهای برای ورود به فرآیندهای پیچیده قضایی. درنهایت، ارز به کشورمان بازنمیگردد و هیچیک از بازیگران اصلی پاسخگو نیستند.»
پیامدها و راه گریز
آنچه تاکنون به شرح آن پرداختهایم نشان میدهد تعهدات ارزی بیاثر و نظام سیاستگذاری ارزی با شکست مواجه میشود. از سوی دیگر، «ضمانت اجرایی بازگشت ارز تضعیف میشود و پیام روشنی با این محتوا که میتوان با هزینهای اندک از زیر بار تعهدات قانونی شانه خالی کرد، به فعالان اقتصادی ارسال میشود. بهجز این، به دلیل نبود شفافیت در هویت صادرکننده واقعی، زمینه فرار مالیاتی بهطور گسترده فراهم میشود. این موضوع توامان نظام مالیاتی کشورمان را تضعیف میکند و سلامت کلی تجارت رسمی را نیز به خطر میاندازد.» ساختار تصمیمگیری چندمتولی در حوزه بازگشت ارز، یکی از عوامل تشدیدکننده بحران است. «بانک مرکزی، کارگروههای بازگشت ارز، وزارتخانهها و سایر نهادهای مرتبط، هر کدام نقش و مسئولیتی در حوزه بازگشت ارز حاصل از صادرات دارند؛ نبود هماهنگی و شفافیت میان آنها، کنترل موثر را دشوار کرده است. چندپارگی نهادی، نهتنها به کاهش شفافیت منجر شده، بلکه پاسخگویی را نیز تضعیف میکند.»
از سوی دیگر، سهم بالای دولت و شرکتهای دولتی و شبهدولتی در اقتصاد نیز ساماندهی وضع را دشوار میکند. «بخش قابلتوجهی از صادرات ایران بهویژه در حوزههایی همانند پتروشیمی، فلزات و صنایع سنگین از سوی شرکتهایی انجام میشود که یا دولتی هستند یا به نهادهای عمومی و نیمهدولتی وابستهاند؛ این شرکتها سرمایه بالا، مقیاس تولید گسترده و شبکههای تجاری بینالمللی دارند. بااینحال، گزارشهای شفافی درباره میزان تعهدات ارزی این شرکتها و میزان ایفای تعهدات آنها منتشر نمیشود. ابهامها، به بیاعتمادی عمومی نسبت به نظام سیاستگذاری دامن میزند. در چنین شرایطی، کارت بازرگانی بهجای آنکه ابزاری برای ساماندهی تجارت خارجی باشد، به ابزاری برای پوشش ریسک و انتقال مسئولیت تبدیل شده است. مسئولیت حقوقی و مالیاتی متوجه دارنده کارت است، نه صادرکننده واقعی. عدم تطابق میان مسئولیت و اختیار، یکی از ریشههای اصلی ناکارآمدی سیاستهای ارزی در حوزه تجارت خارجی است. در چنین وضعی، کارت بازرگانی دیگر ابزار تجاری نیست، بلکه ابزاری برای بیاثر کردن سیاستگذاری است. «تا زمانی که این چرخه معیوب اصلاح نشود، کارتهای بازرگانی اجارهای همچنان یکی از مهمترین مسیرهای دور زدن مقررات ارزی و انتقال رانت در اقتصاد ایران باقی میماند. بازگشت ارز صرفاً با فشار اداری، تهدید یا اجبار محقق نمیشود. این امر مستلزم در نظر گرفتن ابعاد اقتصادی مانند کاهش شکاف قیمتی، ابعاد اجتماعی مانند شفافیت نهادی و درنهایت همراستاسازی منافع صادرکننده با منافع عمومی است.» این قاعده اقتصادی است و پیچیدگی تحلیلی خارقالعادهای در آن وجود ندارد.
