شر ضروری

نظام اداری ایران با وجود پیشینه تاریخی، با چالش‌های ساختاری و ناکارآمدی‌های مزمن مواجه است و همین باعث شده به یکی از موانع توسعه پایدار تبدیل شود. دیوان‌سالاری که به‌عنوان ابزاری برای تسهیل امور و اجرای کارآمد سیاست‌ها شناخته می‌شود، در ایران به ساختار پیچیده، کُند و غیرشفاف تبدیل شده است. تورم قوانین و مقررات، فرآیندهای طولانی و فرسایشی، تمرکزگرایی شدید و عدم تفویض اختیار موثر از خصیصه‌های نامناسب نظام دیوان‌سالارانه در ایران است. این وضع زمینه‌ساز بروز پدیده‌هایی مخرب همچون فساد اداری، کاهش بهره‌وری و دلزدگی سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی نیز شده است. پیامدهای این وضع، نه‌تنها در شاخص‌های کلان اقتصادی نظیر رشد اقتصاد و فضای کسب‌وکار، بلکه در کیفیت زندگی روزمره شهروندان به وضوح قابل مشاهده است. متن پیش‌رو در قالب گفت‌وگو با امیرحسین خالقی، پژوهشگر اقتصاد، می‌خواهد به تحلیل ابعاد گوناگون این معضل بپردازد. خالقی به آنچه روح بوروکراسی در اندیشه وبر است می‌پردازد و راهکارهایی برای خروج نظام ایران از تله بوروکراسی زائد ارائه می‌دهد.

♦♦♦

‌ در مقام پرسش نخست، بفرمایید آنچه به‌عنوان بوروکراسی (دیوان‌سالاری) واقعی در جهان شناخته می‌شود چیست و چه تفاوتی با نظام فعلی آن در ایران دارد؟

برای فهم بوروکراسی، ابتدا باید به آرای ماکس وبر مراجعه کنیم. وبر معتقد بود که بوروکراسی ساختاری است که در آن، به جای تسلط روابط شخصی بر انجام امور، چهارچوب عقلانی و نظام‌مند حاکم است و افراد کمتر به‌صورت شخصی در فرآیندها دخالت می‌کنند. او این ساختار را «چهارچوب بوروکراتیک» یا «بوروکراسی» می‌نامد و آن را ناشی از عقلانیت ابزاری می‌داند. وبر این نوع اقتدار مبتنی بر عقلانیت را در اواخر قرن نوزدهم برای دولت پروس تئوریزه و آن را به‌عنوان ساختاری معرفی کرد که می‌تواند در شکل‌گیری دولت-ملت‌ها با اقتدار مورد پذیرش شهروندان موثر باشد. بوروکراسی در تعریف وبر، ساختاری است عقلانی و نظام‌مند برای اداره امور. اما در مورد وضع بوروکراسی در ایران، باید گفت که این پدیده در ایران تا حدی به‌صورت وارداتی تجربه شده است. شاید بتوان گفت که این ساختار ابتدا در حوزه نظامی مشاهده شد، زمانی که نیاز به یک ارتش منظم احساس شد؛ ارتشی که در مقابل ساختار سنتی و ایلیاتی ارتش در ایران، کارآمدتر بود و توانایی برتری داشت. این روند به‌تدریج، به‌ویژه از زمان جنگ‌های ایران و روسیه در دوره قاجار، دنبال شد. در نهایت، بوروکراسی ایرانی در واضح‌ترین شکل خود در دوره رضاشاه پهلوی اول نمود یافت. این ساختار تا به امروز نیز ادامه دارد. پرسش اصلی این است که آیا بوروکراسی ایرانی می‌تواند به همان شکلی که وبر توصیف کرده یا در کشورهای توسعه‌یافته عمل می‌کند، موثر باشد یا خیر؟ این موضوع همچنان محل بحث و بررسی است.

‌ چقدر می‌توان آن چهره از بوروکراسی را که در ایران رواج دارد، مطابق با تعریفی که ارائه دادید، دانست؟

بوروکراسی، حتی از منظر خود ماکس وبر، می‌توانست پیامدهای منفی به همراه داشته باشد و پس از او نیز بسیاری از متفکران این ساختار را، با همان تعریفی که پیشتر ارائه شد، مورد نقد جدی قرار دادند. برای مثال، پدیده‌ای مانند کاغذبازی که در میان مردم بسیار شناخته‌شده است، از دید متفکران پنهان نمانده است. در دیوان‌سالاری، مسائلی نظیر ازخودبیگانگی کارکنان، نفوذ شخصی و قدرت بیش‌ازحدی که آنان می‌توانند از طریق سوءاستفاده از قوانین به نفع خود به دست آورند، مورد توجه بوده است. تعدد قوانین و مقررات نیز گاهی به‌گونه‌ای است که هدف اصلی، یعنی انجام صحیح امور را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. این انتقادها از همان ابتدا، حتی از سوی خود وبر تا حدودی و پس از او از سوی دیگران، مطرح شده است. بااین‌حال، در ایران تفاوت‌هایی وجود دارد. نمی‌توان به‌یک‌باره ساختارهای سنتی و دیرینه را کنار گذاشت و سیستمی کاملاً متفاوت و طراحی‌شده را جایگزین کرد. به همین دلیل، پدیده‌هایی همانند خویشاوندسالاری و حامی‌پروری در ایران شدت بیشتری دارد. اما نکته‌ای که به نظرم جدی است، به‌ویژه در بوروکراسی مدرن ایران، ترس سیاستمداران از بوروکرات‌هاست. از آنجا که بوروکراسی در واقع تجلی قدرت دولت است، سیاستمداران تلاش می‌کنند آن را تحت کنترل خودشان درآورند، حتی اگر این کنترل به قیمت تضعیف کارایی بوروکراسی تمام شود. برای مثال، پدیده‌ای مانند «مدیران اتوبوسی» را می‌بینیم که با تغییر دولت، ساختارهای مدیریتی به‌طور کامل جابه‌جا می‌شوند. این امر شاید از آن جهت باشد که سیاست در ایران هنوز به‌معنای نهادهای سیاسی پایدار که بتوانند با یکدیگر گفت‌وگو کنند، تعامل داشته باشند و امور جمعی را پیش ببرند، شکل نگرفته است. در نتیجه، سیاستمداران سعی می‌کنند بوروکراسی را، که به‌عنوان منبعی واضح از قدرت تلقی می‌شود، مهار کنند. این مهار، اما، به کاهش کارایی بوروکراسی منجر می‌شود. به دلایل مختلف، از جمله ایجاد اشتغال یا دیگر بهانه‌های عمومی، تلاش‌هایی برای دستکاری بوروکراسی صورت می‌گیرد. روی کاغذ، اصل «جدایی سیاست از اداره» پذیرفته شده است؛ به این معنا که سیاستمداران باید اهداف را تعیین کنند و بوروکراسی صرفاً مجری آنها باشد. در ایران، این وضع گاهی به شکلی تشدیدشده‌تر، که شاید بتوان آن را «بوروکراسی قبیله‌ای» نامید، بروز می‌کند. باید گفت بدبینی به بوروکراسی موضوعی است که نیازمند توجه جدی و استراتژیک است. بوروکراسی در ماهیت خودش دارای ناکارآمدی‌هایی است و منطق آن در بسیاری از موارد کارآمد نیست. بنابراین، نباید تعجب کرد اگر بوروکراسی، حتی در شکل ایده‌آلش که طرفدارانش ترسیم می‌کنند، انتظارات را برآورده نکند. بوروکراسی باید تا حد امکان در جایی به کار گرفته شود که منطق آن ایجاب می‌کند؛ مثلاً در مواردی که سازوکار بازار پاسخگو نیست. حتی در کشورهایی همانند ایالات‌متحده، منتقدان از بوروکراتیک شدن بیش‌ازحد و ناکارآمدی‌ها و فسادهای ناشی از آن سخن می‌گویند. این مسائل به‌نوعی در ذات بوروکراسی نهفته است، شبیه به بحثی که درباره دولت می‌شود که آن را «شر ضروری» می‌نامند. در مورد بوروکراسی نیز باید چنین نگاهی داشت؛ استفاده محدود و مهارشده، تنها در جایی که ضرورت دارد.

‌ به نظر شما نقطه شروع مهار این بوروکراسی فربه در ایران باید کجا باشد؟

سیاست به بوروکراسی جهت می‌دهد و یکی از دلایل بزرگ شدن بوروکراسی، توجیه‌هایی است که برای گسترش آن ارائه می‌شود، فارغ از ضرورت واقعی. هنگامی که قرارداد اجتماعی میان دولت، حاکمان و مردم تعریف می‌شود و وظایف گسترده‌ای برای دولت در نظر گرفته می‌شود، طبیعی است که از دل این تعریف، بوروکراسی عریض و طویلی شکل بگیرد. از بوروکراسی بزرگ نیز به‌طور طبیعی فساد، ناکارآمدی و مشکلاتی که امروز شاهد آن هستیم، پدید می‌آید. به نظر می‌رسد که اصلاح باید از بازنگری در قرارداد اجتماعی آغاز شود، یعنی در حوزه سیاست. باید وظایفی که دولت به‌صورت قیم‌مآبانه برای مردم تعریف کرده و در ازای آن از آنها اطاعت می‌خواهد، بازنگری شده و حتی‌الامکان کاهش یابد. حرکت به‌سوی یک قرارداد اجتماعی جدید و متفاوت می‌تواند به کاهش حجم بوروکراسی کمک کند. اگر از این نگاه فلسفی فاصله بگیریم و به رویکردهای عملی بپردازیم، مقررات‌زدایی و کوچک‌سازی دولت -که نتیجه همان بازنگری قرارداد اجتماعی است- می‌تواند موثر باشد. تجربه استفاده از فناوری‌های نوین نیز امیدبخش بوده است. برای مثال، در چین، استفاده از فناوری‌های جدید توانسته در برخی حوزه‌ها عملکرد را بهبود ببخشد و حتی فساد را، دست‌کم در سطح عملیاتی، تا حدی مهار کند. از منظر کسی که به اقتصاد بازار آزاد علاقه‌مند است، این بحث به همان ایده «شر ضروری» بازمی‌گردد؛ باید تا حد ممکن فضا را برای سازوکارهای بازار فراهم و سهم دولت را کوچک کرد. وقتی سخن از دولت توسعه‌گرا یا دولتی می‌شود که در حوزه‌های فراتر از وظایف سنتی خود -همانند توسعه صنعتی- ورود می‌کند، حتی با وجود پیشرفت‌های احتمالی در طراحی و اجرا، نتیجه آن بزرگ شدن بوروکراسی است. بوروکراسی بزرگ به معنای ناکارآمدی، فساد گسترده و پاسخگویی کمتر است. سه محور پیشنهادی برای اصلاح شامل «بازنگری قرارداد اجتماعی»، «مقررات‌زدایی» و «استفاده از فناوری‌های نوین» می‌تواند به بهبود وضع کمک کند. البته اصلاحات، در معنای اصلاح نظام اداری یا اصلاح بوروکراسی، پیش‌نیاز سیاسی دارد. به عبارت دیگر، برای اثربخشی اصلاحات، باید در عرصه سیاست اقدام‌هایی انجام شود که فضا برای اصلاحات رویه‌ای و فرآیندی فراهم شود.

‌ اگر بخواهیم به جای سیاست‌گذار، از نگاه جامعه به این موضوع بپردازیم، به نظر شما چقدر برای چابکی بوروکراسی و کاهش نقش دولت اراده و آمادگی وجود دارد؟

به نظر می‌رسد در ایران، نگاه مبتنی بر اقتصاد بازار و ایده‌های مرتبط با آزادی و جامعه باز از اقبال خوبی برخوردار است، زیرا مردم اثرات نبود چنین رویکردی را تجربه کرده‌اند. تصور من این است که رقابت ایده‌ها، تعیین‌کننده است. باید بتوان ایده‌ها را به جامعه ارائه کرد و به‌نوعی آنها را به مردم «فروخت». شرایط ایران در این زمینه چندان نامناسب نیست. حضور بیش‌ازحد دولت در همه حوزه‌ها به‌خوبی احساس می‌شود و این مطالبه وجود دارد که دولت در حوزه‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی مداخله کمتری داشته باشد و فضا را به مردم واگذار کند. این مطالبه نشان‌دهنده وجود فضایی مساعد برای طرح چنین ایده‌هایی است. با این حال، باید این ایده‌ها را به‌درستی به جامعه ارائه کرد. اگر جامعه‌ای به هر دلیلی خواستار دولت بزرگ باشد، ناچار باید به همان سمت حرکت کرد، زیرا رویکردهای دیگر پاسخگو نخواهند بود. اما تصور من این است که آنچه گاهی به‌عنوان «دولت باید این کار را انجام دهد» مطرح می‌شود، در واقع بیان دیگری از مطالبه حاکمیت قانون است. ایرانیان از زمان مشروطه به دنبال نظم، حساب‌وکتاب و قانون در امور خود بوده‌اند. وقتی گفته می‌شود «دولت باید این کار را انجام دهد»، منظور وجود قانونی است که نظم‌بخش باشد، به‌درستی اجرا شود و به آن پایبند بمانند. اما این قانون لزوماً نباید از سوی دولت وضع یا اجرا شود. بسیاری از قوانین که نظم را به زندگی اجتماعی می‌آورند، در حوزه‌هایی همانند حقوق، بدون دخالت دولت و در طول زمان، کارآمد بوده‌اند. مطالبه‌ای که با عنوان «دولت باید این کار را انجام دهد» شنیده می‌شود، در حقیقت گلایه‌ای از نبود قانون در حوزه‌های خاص است. البته نبود قانون را نباید لزوماً با افزایش نقش دولت جبران کرد. حتی اگر دولت مداخله بیشتری کند، ممکن است نتیجه معکوس شود. اگر این نکته را در نظر بگیریم، تصویر واضح‌تری به دست می‌آید. برای مثال، در اعتراض‌های سال ۱۴۰۱، یکی از پیام‌های روشن این بود که دولت دست‌کم در حوزه‌هایی همانند پوشش مداخله نکرده و بوروکراسی را در این حوزه‌ها فربه نکند. این مطالبه در حوزه‌های اقتصادی و سیاسی نیز شنیده می‌شود. اگر دولت نقش خودش را در بسیاری از حوزه‌ها کاهش دهد و صرفاً بر ایجاد نظم در حوزه‌های ضروری -همانند تامین غذا یا رفع تعارض میان افراد- متمرکز شود، نتایج بهتری به دست می‌آید. چنین رویکردی نه‌تنها کارایی بیشتری دارد، بلکه از پذیرش بالایی در جامعه برخوردار است. در نهایت، گفت‌وگو کلید اصلی است. در تحلیل نهایی، این ایده‌ها هستند که پیروز می‌شوند. ایده «آزادی، دولت کوچک و کارآمد در حوزه‌های ضروری»، ایده‌ای است که در میان بسیاری از ایرانیان طرفدار دارد و می‌تواند راهگشا باشد.

‌ با گروه‌های ذی‌نفع که در این مسیر از خودشان مقاومت نشان می‌دهند، چه باید کرد؟

اصلاح بوروکراسی از سیاست آغاز می‌شود و به همین دلیل نمی‌توان صرفاً با رویکردهای فنی، مهندسی یا تحلیل فرآیندها به کارآمدی بوروکراسی دست یافت. ردپای سیاست در بودجه، خارج از بودجه و در قانون‌گذاری دیده می‌شود. برای ایجاد تغییر در این حوزه، باید با منطق سیاسی، یعنی توازن قوا، پیش رفت. این امر از طریق گفت‌وگو با مردم، جلب مشارکت آنها و گروه‌هایی که از تغییر وضع موجود نفع می‌برند، میسر می‌شود. بهره‌گیری از سازمان‌های غیردولتی، رهبران فکری، رسانه‌ها و افراد تاثیرگذار می‌تواند به ایجاد توازن قوا به نفع تغییر کمک کند. منطق این فرآیند کاملاً سیاسی است. وقتی سال‌ها یک منطق خاص بر نظام اداری حاکم بوده و جریان‌های مالی و منافع به آن وابسته شده‌اند، بدون قدرت و نفوذ کافی، هر پروژه اصلاحی با شکست مواجه می‌شود. کاری که باید انجام شود، یارگیری و طرح مستمر این ضرورت در میان کسانی است که از تغییر منتفع می‌شوند؛ یعنی بخش بزرگی از مردم. این فرآیند نیازمند یک پروژه بلندمدت است که ابتدا ضرورت تغییر در ذهن مردم جا بیفتد، سپس چشم‌انداز روشن ترسیم شود و به‌تدریج، با استفاده از ترفندهای سیاسی -مانند یارگیری از افراد متنفذ، مذاکره، حتی در مواردی باج دادن یا اعمال درجاتی از اجبار که در سیاست رایج است- فضایی برای اصلاحات فنی و تغییر ساختار ایجاد شود. به‌طور خلاصه، برای اصلاح نظام اداری باید از سیاست شروع کرد. اصلاحات نه با پروژه کوتاه‌مدت، بلکه با رویکرد بلندمدت و گام‌به‌گام ممکن است. نظامی که دهه‌ها ریشه دوانده، با یک قانون، سخنرانی یا حرکت ناگهانی تغییر نمی‌کند. باید با صبر و به‌تدریج، زمینه را برای تحقق اهداف مطلوب فراهم کرد که این تغییر به‌صورت پایدار شکل بگیرد.