چشم‌انداز حکمرانی
چگونه می‌توان از تله بوروکراسی قبیله‌ای رها شد؟
حتماً اظهارنظرهای مسعود پزشکیان را شنیده‌اید که گفته: «در دولت چهاردهم هیچ خیانتی بالاتر از سپردن کار به افراد کارنابلد نیست.» همچنین ممکن است سخنان یکی از وزرای سابق اطلاعات را دیده یا شنیده باشید که از نفوذ سرویس‌های خارجی و به‌طور مشخص، موساد در نظام اداری کشور ابراز نگرانی کرده است. همچنین ممکن است فیلمی از یکی دیگر از وزرای اطلاعات را دیده باشید که مدعی بود نقطه عطف فعالیت‌هایش، نابودی شبکه موساد در کشور بوده است. چرا این تفاوت‌ها در نظام اداری ایران وجود دارد؟ ابراهیم سوزنچی‌کاشانی، عضو شورای عالی انقلاب فرهنگی این‌گونه به این پرسش پاسخ داده است: «ماکس وبر در معرفی بوروکراسی توضیح می‌دهد که این سیستم در مقابل دو ساختار قدیمی حکمرانی، یعنی نظام قبیله‌ای و نظام کاریزماتیک، شکل گرفت. در نظام قبیله‌ای، هنجارهای گروهی حاکم هستند و در نظام کاریزماتیک، اراده یک فرد کاریزماتیک تعیین‌کننده است. بوروکراسی به معنای حاکمیت قواعد و مقرراتی است که همه باید از آن تبعیت کنند. این قواعد از بدنه‌ای کارشناسی و بی‌طرف تدوین می‌شوند که تصمیم‌گیری‌هایش مبتنی بر تحلیل‌های حرفه‌ای و به دور از منافع شخصی یا گروهی است.»
تعدادی از متفکران هم بر این باورند که در 100 سال گذشته تلاش کردیم بوروکراسی را پیاده کنیم، اما چون این سیستم در بستر طبیعی شکل نگرفت، تنها کالبد آن را گرفتیم و روح آن، یعنی حاکمیت قواعد بی‌طرفانه، محقق نشد. ابراهیم سوزنچی می‌گوید: «ایران به‌طور سنتی دارای نظام قبیله‌ای و قومی بوده و هنوز هم گروه‌ها و اقوام مختلفی در آن حضور دارند. ورود اجباری بوروکراسی به چنین سیستمی، پدیده‌ای جدید به نام «بوروکراسی قبیله‌ای» ایجاد کرد. در بوروکراسی قبیله‌ای، به جای قومیت‌ها، گروه‌های متعددی شکل می‌گیرند که لزوماً به یک قوم وابسته نیستند، اما همان تفکر قبیله‌ای در سیستم اداری حاکم است. در این چهارچوب، کارشناسان به جای تصمیم‌گیری بی‌طرفانه، در راستای منافع گروه خودشان عمل می‌کنند. نبود احزاب سیاسی نیز باعث شده به جای چند گروه محدود، تعداد زیادی تیم‌های کوچک با منافع متضاد شکل بگیرند. هرکس که اندکی توانایی دارد، به‌سرعت به دنبال تشکیل باند و تیم خودش می‌رود. این باندها و تیم‌ها، روح بوروکراسی یعنی اظهارنظرهای کارشناسی بی‌طرف را از بین می‌برند و نتیجه آن، تولید گزارش‌های بی‌محتوا و بی‌ارزش است.»
پیش از این اقتصاددانان بارها گفته بودند که نظام اداری در کشور ما شبیه تیو‌ل‌داری در عصر قاجار است اما با شکل و شمایل جدید. پرسش اصلی اینجاست که تیو‌ل‌داری در قدیم چگونه کار می‌کرد و امروز به چه شکلی تغییر یافته است؟
به باور اقتصاددانان، در گذشته تیول‌داران افرادی مورد عنایت شاهان بودند که از طرف شاه اختیار کامل منطقه یا سرزمینی را در دست می‌گرفتند. این تفویض به مفهوم واگذاری اختیار جان و مال رعایای این مناطق نیز بود. تیول‌داران در برابر لطف شاه می‌پذیرفتند بخشی از باج و خراج دریافتی را به دربار بپردازند. تیو‌ل‌داری در حال حاضر شکلی مدرن به خود گرفته و در حوزه‌های سیاسی و اقتصادی گسترش پیدا کرده است. تیو‌ل‌داری سیاسی به وضعی گفته می‌شود که در آن، گروه اندکی قدرت را در دست دارند و معادلات سیاسی را تعیین می‌کنند. این افراد به خاطر نفع خودشان حاضر هستند هر سیاستی را به جامعه تحمیل کنند. تیو‌ل‌داری اقتصادی نیز به وضعی گفته می‌شود که در آن، اقتصاد در گرو سیاستمداران و شرکای اقتصادی آنها قرار گیرد و مدیران بنگاه‌های دولتی که امتیاز مدیریت این بنگاه‌ها را از سوی سیاستمداران دریافت می‌کنند، تعهد و مسئولیتی برای حفظ سرمایه‌های مادی و انسانی بنگاه ندارند و حرف‌شنوی آنها درباره ترکیب هیات مدیره و مدیران زیرمجموعه و همچنین پروژه‌های مربوطه، به معیار اصلی فعالیت‌هایشان تبدیل می‌شود.
ابراهیم سوزنچی‌کاشانی که کارکرد این سیستم را شبیه بوروکراسی قبیله‌ای می‌داند، بر این باور است: «این باندها، به‌ویژه در لایه‌های کارشناسی، چندان پایدار نیستند و با تغییر وزیر، معاون یا مدیرکل، به‌سرعت تغییر جهت می‌دهند و از تیمی به تیم دیگر می‌پیوندند که جایگاه بهتری کسب کنند. البته نمی‌توان انکار کرد، کارشناسانی هم هستند که در تمام طول فعالیت حرفه‌ای خود مستقل می‌مانند، اما در چهارچوب کنونی، شانس موفقیت آنها کم است. شدت و ضعف بوروکراسی قبیله‌ای نیز در سازمان‌های مختلف متفاوت است؛ در برخی جاها کمرنگ‌تر و در برخی پررنگ‌تر. گزارش‌های بی‌محتوا، گزارش‌هایی هستند که به جای نظر کارشناسی، براساس نگاه سیاسی مدیر بالادستی یا منافع گروهی تهیه می‌شوند. چنین گزارش‌هایی منحرف‌کننده و گمراه‌کننده‌اند و نمی‌توانند تصویر درستی از مسائل داخلی یا خارجی ارائه دهند.»
بوروکراسی ناکارآمد یکی از چالش‌های اصلی در بسیاری از کشورهاست که اثرات منفی گسترده‌ای بر جامعه، اقتصاد و توسعه دارد. این پدیده زمانی رخ می‌دهد که فرآیندهای اداری پیچیده، کند و غیرشفاف شوند و نتوانند نیازهای شهروندان و کسب‌وکارها را به‌درستی برآورده کنند. نخستین مشکل، کاهش بهره‌وری اقتصادی است. فرآیندهای طولانی برای دریافت مجوزها یا خدمات دولتی، سرمایه‌گذاران را دلسرد می‌کند و مانع از رشد کسب‌وکارهای کوچک و متوسط می‌شود. این امر نه‌تنها به بیکاری دامن می‌زند، بلکه رقابت‌پذیری کشور را در بازارهای جهانی کاهش می‌دهد. علاوه بر این، بوروکراسی ناکارآمد زمینه‌ساز فساد اداری است. وقتی فرآیندها شفاف نباشند، برخی افراد برای تسریع کارشان به رشوه متوسل می‌شوند که این امر اعتماد عمومی به نهادهای دولتی را تضعیف می‌کند. از سوی دیگر، ناکارآمدی بوروکراتیک باعث نارضایتی شهروندان می‌شود. خدمات عمومی کند، مانند صدور مدارک یا دسترسی به مراقبت‌های بهداشتی، کیفیت زندگی را پایین می‌آورد و احساس بی‌عدالتی را در جامعه تقویت می‌کند. این موضوع به‌ویژه برای گروه‌های کم‌درآمد که توانایی دور زدن موانع را ندارند، آسیب‌زاست. همچنین، بوروکراسی ناکارآمد مانع نوآوری می‌شود؛ قوانین دست‌وپاگیر و مقاومت در برابر تغییر، از پیاده‌سازی فناوری‌های جدید جلوگیری می‌کند.
در ایران نیز ناکارآمدی نظام بوروکراتیک یکی از موانع اصلی تحقق سیاست‌گذاری تخصصی و مبتنی بر دانش است. پویا جبل‌عاملی، اقتصاددان، در تحلیل این مسئله می‌گوید: «مشکلی که ما در بوروکراسی داریم این است که چرا یک نهاد تخصصی کار خودش را به شکل کارشناسانه انجام نمی‌دهد و می‌بینیم نتایجی که از نهاد تخصصی بیرون می‌آید، سیاست‌هایی که بیرون می‌آید، این سیاست‌ها تخصصی نیستند.» این اظهارنظر به وضوح نشان‌دهنده شکاف میان انتظار از نهادهای تخصصی و عملکرد واقعی آنهاست. به‌عنوان نمونه، سیاست‌هایی که از وزارت اقتصاد یا سازمان برنامه و بودجه ارائه می‌شود، اغلب فاقد عمق کارشناسی لازم است و به جای حل مسائل، گاه به پیچیدگی‌های موجود می‌افزاید. یکی از دلایل اصلی این ناکارآمدی، نفوذ بیش‌ازحد نهادهای سیاسی در فرآیندهای تخصصی است. جبل‌عاملی در این زمینه تاکید می‌کند: «نقطه اتکای آسیب‌هایی که ما از این حوزه داریم به خاطر این است که دستگاه سیاسی برای دستگاه‌های تخصصی تعیین تکلیف می‌کند. هم در استراتژی‌ها و هم روی چیدمان افراد و عملاً آن دستگاه بوروکراتیک را بی‌یال‌وکوپال می‌کند.» مداخله سیاسی نه‌تنها استقلال نهادهای تخصصی را تضعیف می‌کند، بلکه با تحمیل اهداف و استراتژی‌های سیاسی، ظرفیت کارشناسی نهادها را به حاشیه می‌راند. در چنین ساختاری، نهادهای بوروکراتیک به جای تکیه بر تخصص و شایسته‌سالاری، به ابزاری برای اجرای دستورات سیاسی تبدیل می‌شود. جبل‌عاملی روند را چنین توصیف می‌کند: «هدف را نهاد سیاسی تعیین می‌کند، استراتژی را هم خودش مشخص می‌کند، فرد مورد نظر را هم خودش می‌چیند.» این وضع باعث حذف کارشناسان واقعی از چرخه تصمیم‌گیری و جایگزینی آنها با افرادی می‌شود که اولویتشان وفاداری سیاسی است تا توانمندی حرفه‌ای. نتیجه این فرآیند، سیاستی است که نه‌تنها از پشتوانه علمی و تخصصی برخوردار نیست، بلکه اغلب با واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی کشور ناسازگار است. برای رهایی از این تله، لازم است استقلال نهادهای تخصصی تقویت شود. این امر مستلزم ایجاد سازوکارهایی است که از دخالت سیاسی در انتخاب مدیران و تدوین استراتژی‌ها جلوگیری کند.
فرهنگ خودی و غیرخودی
یکی از مهم‌ترین آسیب‌های نظام بوروکراتیک در ایران، نفوذ فرهنگ «خودی و غیرخودی» در ساختارهای تخصصی و تضعیف استقلال نهادهای حرفه‌ای است. پویا جبل‌عاملی در این‌باره می‌گوید: «در دولت‌هایی که قدرت بیشتری دارند و پیوندهایشان با حاکمیت بیشتر است، یعنی یک دولت محافظه‌کار که پیوندهای زیادی با نهادهای کلیدی حاکمیت و قدرت دارد و دستش کاملاً باز است، اینها به دنبال این هستند که افراد خودشان را در سازمان‌های تخصصی تزریق کنند.» این روند به‌ویژه در دولت‌های محافظه‌کار که به ادبیات خودی و غیرخودی پایبند است، شدت بیشتری می‌یابد و باعث سیطره افرادی می‌شود که معیار انتخابشان نه تخصص، بلکه نزدیکی سیاسی و ایدئولوژیک است. مداخله سیاسی در چیدمان نیروی انسانی، استقلال نهادهای تخصصی را به‌شدت تضعیف می‌کند. جبل‌عاملی تاکید می‌کند: «این دولت‌ها پافشاری بیشتری دارند و به دنبال سیطره بیشتر خودی‌ها در سازمان‌های تخصصی هستند و قوانین را که برای استقلال بوروکراسی گذاشته شده، با استثناها، مجوزها، آیین‌نامه‌ها و مقررات دور می‌زنند و راه ورود خودی‌ها را باز می‌کنند.» دور زدن قوانین، عملاً سازوکارهای شایسته‌سالاری و گزینش مبتنی بر صلاحیت را بی‌اثر می‌کند و فضا را برای ورود افرادی باز می‌کند که اولویتشان وفاداری به گروه‌های سیاسی است، نه تعهد به اهداف حرفه‌ای سازمان. نتیجه این فرآیند، کاهش انگیزه و مشارکت کارشناسان واقعی در نهادهای بوروکراتیک است. جبل‌عاملی پیامدها در این وضع را چنین توصیف می‌کند: «وقتی کارشناسان می‌بینند که برای پیشرفت باید ۱۰ تا ۱۵ سال تلاش کنند، اما از بالا هر کسی را بخواهند منصوب می‌کنند، دیگر انگیزه‌ای برایشان نمی‌ماند. یا تخصص خودشان را کنار می‌گذارند و گوشه‌گیری می‌کنند، یا خودشان را به قومی که تازه وارد دستگاه اجرایی شده‌اند می‌چسبانند و می‌گویند من هم خودی‌ام، من را بپذیرید.» این وضع نه‌تنها به حاشیه رانده شدن تخصص‌گرایی را در پی دارد، بلکه فرهنگ فرصت‌طلبی و وفاداری به جای شایستگی را در سازمان‌ها نهادینه می‌کند.
ساختارهای قبیله‌ای
یکی از پیامدهای نفوذ سیاسی در نهادهای تخصصی، شکل‌گیری ساختارهای قبیله‌ای درون سازمان‌های بوروکراتیک است که به تثبیت گروه‌های خودی و تضعیف کارآمدی منجر می‌شود. پویا جبل‌عاملی در این‌باره می‌گوید: «وقتی این افراد و گروه‌ها وارد سازمان می‌شوند، تیم خودی تشکیل می‌دهند و همگی استخدام دستگاه دولتی می‌شوند. قوانین برای افراد عادی سخت‌گیرانه است، اما برای این گروه خاص، همه قوانین می‌تواند بی‌رنگ شود و استثنا بخورد.» این فرآیند نه‌تنها شایسته‌سالاری را تضعیف می‌کند، بلکه با ایجاد شبکه‌های خودی، پایداری این گروه‌ها را حتی در صورت تغییر دولت‌ها تضمین می‌کند. جبل‌عاملی تاکید می‌کند: «حتی اگر دولت عوض شود، این گروه‌ها سر جای خودشان می‌مانند. ممکن است سرشان برود جای دیگر، مثلاً وزیر برود، ولی قبیله در دستگاه تخصصی جا خوش می‌کند و ماندگار می‌شود.» قبیله‌گرایی نتیجه سیاسی شدن بیش‌ازحد دستگاه‌های تخصصی است که استقلال آنها را از چرخه‌های سیاسی سلب کرده است. جبل‌عاملی آسیب‌ها را چنین تحلیل می‌کند: «آسیب‌شناسی من این است که سیاسی کردن دستگاه‌های تخصصی و ندادن استقلال به آنها برای حفظ خودشان از چرخه‌های سیاسی، ریشه مشکل است. درست است که قوانینی مثل قوانین استخدام کشوری یا استقلال بانک مرکزی داریم، اما اینها کار نمی‌کنند.» ناکارآمدی قوانین، همراه با مطالبه عمومی برای تغییرات سریع، فضا را برای مداخلات سیاسی بیشتر فراهم می‌کند. جبل‌عاملی درباره تجربه آمریکا در این عرصه می‌گوید: «حتی در آمریکا می‌بینید که در دوره ترامپ، نهادهای دولتی مثل دادگستری استقلال خودشان را از دست دادند. در کشوری مثل ایران، وضع به مراتب وخیم‌تر است.» برای رهایی از این تله، جبل‌عاملی پیشنهاد می‌دهد استقلال نهادهای تخصصی از طریق محدود کردن قدرت وزرا و مقام‌های سیاسی تقویت شود: «اگر هر دستگاه تخصصی استقلال داشته باشد و شفافیت و حسابرسی بخواهد، مثل بریتانیا که دولت فقط نفر نخست را مشخص می‌کند و قائم‌مقام هر دستگاه را دستگاه بوروکراتیک تعیین می‌کند، این امر باعث حفظ استقلال دستگاه می‌شود.» او تاکید می‌کند این مدل می‌تواند به گونه‌ای اجرا شود که «حتی وزرا حق نداشته باشند معاون یا قائم‌مقام خود را انتخاب کنند».
در پایان باید توجه کرد ناکارآمدی بوروکراسی در ایران، ریشه در مداخله سیاسی، نفوذ فرهنگ خودی و غیرخودی و فقدان استقلال نهادهای تخصصی دارد. همان‌طور که پویا جبل‌عاملی تاکید می‌کند، سیاسی شدن دستگاه‌های تخصصی، از تدوین استراتژی‌ها تا چیدمان افراد، باعث حذف شایسته‌سالاری و شکل‌گیری ساختارهای قبیله‌ای شده است. برای رهایی از این تله، لازم است استقلال نهادهای تخصصی از طریق محدود کردن قدرت مقام‌های سیاسی، تقویت شایسته‌سالاری و ایجاد شفافیت و حسابرسی تضمین شود. اصلاحات، اگرچه چالش‌برانگیز است، اما می‌تواند زمینه‌ساز بازسازی اعتماد به نظام بوروکراتیک و بهبود کیفیت سیاست‌گذاری در ایران باشد.
