راههای ناتمام
گفتوگو با مسعود کرباسیان درباره توسعه نامتوازن گذرگاههای تجاری
تا همین چندی پیش، کمترکسی به این نکته توجه داشت که نزدیک به ۹۰ درصد واردات ایران از طریق بنادر جنوبی انجام میشود. اما امروز این سوال برای بسیاری پررنگ شده است که چرا ساختار تجارت خارجی کشور تا این حد به بنادر جنوب وابسته است؟ بهنظر میرسد تمرکز بالای تجارت ایران بر بنادر جنوبی در ابتدا انتخابی اقتصادی و منطقی بوده است، اما درعینحال کشور در موقعیتی قرار داشت که میتوانست به حلقه اتصال شرق آسیا و اروپا یا دستکم یکی از مسیرهای اصلی آن تبدیل شود. مسعود کرباسیان، وزیر امور اقتصادی و دارایی در دولت دوازدهم و رئیسکل پیشین گمرک ایران، در این گفتوگو توضیح میدهد که سیاستگذاران و مسئولان وقت باید به توسعه مسیرهای گوناگون تجارت توجه میکردند. درواقع، وابستگی بالای واردات به بنادر جنوبی نشان از عدم توازن در توسعه زیرساختهای کشور دارد که در برخی سالها و با وجود فراهم بودن دانش فنی و منابع مالی نیز رفع نشده است. شاهد این ادعا نیز تکمیل نشدن خط آستارا-رشت است. خط آستارا-رشت که همزمان از سوی ایران و روسیه تامین مالی شده بود و مشکلی برای فراهم کردن نقدینگیهای مورد نیاز نداشت، در تمام این سالها تکمیل نشده است.
♦♦♦
با توجه به دادههای موجود، بهنظر میرسد عمده واردات ایران از مسیرهای دریایی، بهویژه بنادر جنوبی انجام میشود. با وجود گستردگی مرزهای زمینی کشور، چرا ساختار تجارت خارجی ایران تا این حد به مسیرهای دریایی متکی شده است و چه عواملی این الگو را شکل دادهاند؟
اول اینکه میزان وارداتی که از مجاری جنوبی داریم حدود 90 درصد از واردات کل کشور است. دلیل این امر هم آن است که کشور در آن بخش، مزیتی داشته است. این مزیت، عبارت است از دسترسی به آبهای آزاد بینالمللی و ارزانترین و بهصرفهترین حالت حملونقل. درواقع حملونقل کالا با کشتی از طریق دریا، بسیار ارزانتر از راههای دیگر همچون راهآهن، لوله، جاده و هواپیماست و همزمان میتوان حجم بیشتری از کالا را به این نحو جابهجا کرد. از سوی دیگر، این شیوه از حملونقل سرعت بیشتری هم دارد. هزینه حمل با کشتی بین 5 تا 15 درصد از قیمت کالا محاسبه میشود. همین هزینه در راهآهن، 10 تا 20 درصد است و هزینه حملونقل کالا در جاده به 15 تا 30 درصد نیز افزایش مییابد. البته هیچکدام به اندازه هزینه حملونقل هوایی که 50 تا 100 درصد قیمت کالاست، گران نیستند. ضمن اینکه بعضی از بارها به نسبت ارزشی که به لحاظ نوع فله، نوع ارزش کالایی و حجم دارند، حتماً باید با کشتی جابهجا شوند تا هزینههای حملونقل آنها توجیهپذیر شود. برخی از این کالاها گندم، جو، سنگآهن یا کالاهایی از همین دسته هستند. باید تاکید کرد که بنادر کشور دروازه ورود حدود 90 درصد از واردات به کشور هستند؛ به همین دلیل این مجاری باید متنوع و گوناگون باشند.
این تمرکز 90درصدی واردات در بنادر جنوبی یک مزیت است یا نقطه ضعف محسوب میشود؟
اگر کشوری چنین امکانات گستردهای پیشروی خود داشته باشد و بتواند از تمام ظرفیتهای خود استفاده کند، حتماً نسبت به دیگر کشورها مزیت دارد؛ ضمن اینکه باید در نظر بگیرید توسعه کشورهایی که محصور در خشکی هستند نسبت به کشورهایی که به آبهای آزاد دسترسی دارند، بسیار مشکلتر است. در ادبیات اقتصاد حملونقل نیز معمولاً دسترسی به آبهای آزاد یکی از مزیتهای ساختاری تجارت خارجی کشورها شناخته میشود، بهشرط آنکه این مزیت با شبکه حملونقل داخلی کارآمد و متنوع تکمیل شود. در غیر این صورت، تمرکز صرف بر یک مسیر میتواند در بلندمدت به افزایش آسیبپذیری لجستیک منجر شود.
با توجه به اینکه بخش عمده واردات کشور از طریق بنادر جنوبی انجام میشود، در صورت تصمیم سیاستگذاران برای توزیع متوازنتر بار واردات و استفاده بیشتر از مسیرهای زمینی و ریلی، چه موانع و محدودیتهای زیرساختی پیشروی این تغییر وجود دارد؟
چنانچه سیاستگذاران قصد داشته باشند واردات را از مسیر بنادر جنوبی خارج کنند، عمدتاً باید به فکر راهآهن و حملونقل ریلی باشند. اولین مشکل موجود در کشور نبود زیرساختهای کافی راهآهن است. بهجز این، مسیر حملونقل ریلی یکخطی است و سرعت بسیار کمی دارد. در اینجا دوباره باید بر نبود زیرساختهای کافی این بخش تاکید کرد و دلیل آن را جای خالی وجود شبکه حملونقل گسترده دانست. بهخصوص اینکه لازم است در نظر بگیریم سیاستگذار معمولاً نمیتواند راهآهن کشور را به کشورهای دیگر که با آنها واردات و صادرات داریم متصل کند. از سوی دیگر، توسعه ظرفیت ریلی در کشور نیازمند سرمایهگذاری بلندمدت و هماهنگی میان چندین نهاد اجرایی است که در عمل روند گسترش آن را کند کرده است. در نتیجه، حتی در صورت تمایل سیاستگذار به تغییر الگوی حملونقل، این جابهجایی بهسادگی و در کوتاهمدت امکانپذیر نخواهد بود.
با توجه به اینکه ایران سالها با مجموعهای از شرکای تجاری ثابت در ارتباط بوده و از نظر جغرافیایی نیز امکان توسعه مسیرهای حملونقل به این کشورها وجود داشته است، چه عواملی باعث شده که شبکه حملونقل زمینی و ریلی متناسب با این ظرفیتها توسعه پیدا نکند؟
مسئله این است که آن کشورها برای توسعه مسیرها همکاری نکردند یا اینکه ایران در شرایط تحریم نتوانست سرمایهگذاریهای لازم را انجام دهد. همچنین تحریم اجازه نداده تکنولوژیهای مورد نیاز برای برقی کردن برخی مجاری به کشور وارد شود. در این میان نباید فراموش کرد که بخشی از مشکل به مسئولان وقت نیز بازمیگردد، چراکه بسیاری از آنها دید گستردهای نسبت به توسعه راههای حملونقلی کشور نداشتند و در این بخش سرمایهگذاری هم نکردند. بهنظر میرسد این بیتوجهی بهدلیل آن است که راههای قبلی در حال تامین نیازهای کشور بود و نیازی به تعیین جایگزین برای این راهها احساس نمیشد. درواقع ما الان بهدنبال یک فرصت توسعه در بحران هستیم؛ قبل از این، کشور به میزان ظرفیت و امکانات خود از راههای قبلی استفاده میکرده است.
آیا میتوان گفت کمتوجهی به توسعه یک شبکه لجستیک یکپارچه، کشور را از فرصت تبدیل شدن به هاب ترانزیتی منطقه محروم کرده است؟ این عقبماندگی را تا چه حد ناشی از تحریمها، کمبود سرمایهگذاری و فناوری، و تا چه اندازه نتیجه اولویتگذاریهای سیاستی در دورههای مختلف میدانید؟
ببینید ترانزیت بینالمللی سبب میشود کشورها از امنیت اقتصادی بیشتری برخوردار شوند. سیاستگذاران باید به مسئله حملونقل از منظر ترانزیتی نگاه کنند تا بتوانند توجه بیشتری به حملونقل راهآهنی، جادهای یا حتی هوایی داشته باشند. یکی از مزیتهای خدادادی کشور ما این است که تعداد بسیار زیادی همسایه زمینی داریم. همچنین چندین کشور محصور در خشکی میتوانند ایران را جایگزین روسیه کنند و به کمک ایران کالاهای مورد نیاز خود را وارد کنند. در چنین وضعیتی، توسعه لجستیک بیش از آنکه یک انتخاب بخشی باشد، باید یک ضرورت راهبردی برای بازتعریف جایگاه اقتصادی کشور در منطقه میبود. چنانچه سیاستگذار پیشتر، یک سیستم لجستیک ترکیبی و قوی ایجاد کرده بود، حتماً وضعیت فرق میکرد و کشور میتوانست سهمی عمده در ترانزیت منطقه یا جهان داشته باشد.
اخیراً آقای پزشکیان بر استفاده از ظرفیت بنادر شمالی و توسعه کریدورهای تجاری تاکید کرد. ایشان در بخشی از صحبتهای خود گفته بودند که ما میتوانیم از امکانات کشورهای همسایه مثل پاکستان، روسیه و جمهوری آذربایجان برای بخشی از واردات خود استفاده کنیم. این کشورها تا چه اندازه میتوانند محدودیتهای فعلی ما را جبران کنند؟
نگاه کشور به این مسئله باید فراتر از یک بحث داخلی باشد؛ ضمن اینکه کشورهای همسایه ما هم میتوانند از این مسیر بهطور متقابل استفاده کنند. کشورهایی همچون ارمنستان، ترکمنستان، قزاقستان و حتی بخشی از روسیه، همیشه خواهان دسترسی به خلیج فارس هستند. این بدان معناست که ایران باید این مسیرها را شکل بدهد. این مسیرها تنها مختص به زمان حال نیست و میتوان در سالهای آینده نیز از آنها استفاده کرد. منظور آنکه کشور نباید منتظر میماند که محدودیتی رخ دهد و بعد از آن، به چارهجویی فکر کند. مثلاً خط آستارا-رشت را در ذهن بیاورید و به این فکر کنید که ایجاد آن راه در تمام این سالها به تعویق افتاده است. خط آستارا-رشت، حدود ۱۳۰ تا 160 کیلومتر است. اگر یک خط آهن به کل شبکه متصل میشد، کشور از طریق آذربایجان به شبکه قدیم شوروی هم وصل شده بود یا اینکه بعد از حل مشکل قرهباغ میشد به کشورهایی همچون آذربایجان و ارمنستان متصل شویم. کشور میتواند یک نگاه مجدد به جلفا داشته باشد. از سوی دیگر، برقی کردن مسیر اینچهبرون-گرمسار، چندین سال مورد بحث قرار گرفت و درنهایت هم این مسیر راه نیفتاد. ایران میتوانست در مسیر کمربند و راه چین -که برای اکثر کشورها هم مطرح بود و پیشبینی میشد چند تریلیون دلار سرمایهگذاری در آن انجام شود- دو خط آهن داشته باشد. آن پروژه باید کامل میشد تا چین و بقیه کشورهای شرق آسیا، عملاً به اروپا وصل شوند. کمربند مذکور یک مسیر منطقی بود که از مسیر چابهار و شمال کشور، توامان رد میشد. یکی دیگر از مسیرهایی که بسیار مغفول مانده، مسیر چابهار است. همچنین مسیر غرب، شلمچه، بصره و بعد فاو هم میتوانست برای ما مهم باشد. مسیر کویته-تفتان، واقعاً باید خط آهن میشد و اگر پاکستانیها آن مسیر را ایجاد کرده بودند، ایران عملاً به گوادر وصل میشد و چابهار نقش مهمی در این معادله داشت. باید امیدوار بود که صحبتهای رئیسجمهور، بهزودی به یک دستور کار سریع تبدیل شود. ما امکان عملی کردن این ایدهها را داریم و میتوان مشکل وابستگی زیاد به جنوب را مدیریت کرد. البته تمام اینها مشروط بر آن است که تصمیمات لازم گرفته شود و بعد از آن، بهسرعت در این بخش سرمایهگذاری شود.
با توجه به ظرفیتهای متنوع ایران برای اتصال به کریدورهای منطقهای، چرا اقداماتی مانند توسعه مسیرهای ریلی و ترانزیتی در زمان مناسب انجام نشد و چه عواملی در این تاخیر نقش داشتند؟
بخشی از این مشکل بهدلیل همکاری نکردن بقیه کشورها پیش آمد. البته نباید فراموش کرد که تعللهای بیش از اندازه و چابک نبودن مسئولان ایرانی هم به گلایه کشورهای مذکور منجر شده بود. این نیازها را باید با پیمودن راههای نرفته که قبلتر برشمردیم، پیمود.
شما حساب کنید که در جنگ هشتساله عراق علیه ایران، کشور نیازهای خود را عمدتاً از مسیر ترکیه برطرف میکرد، چراکه راههای شمال بسته بود و مسیرهای جنوبی نیز زیر آتش قرار داشت. حال مدیریت شرایط بهنحوی است که به این زودیها نمیتوان اقدامات مشابه انجام داد. مدیریت، سازماندهی لجستیک و توجه به زنجیره تامین، باید در کانون توجه سیاستگذاران قرار بگیرد و هرچه زودتر این روند به جریان بیفتد.
با توجه به توضیحات شما درباره زنجیره تامین و کریدورهای تجاری، هزینه-فرصت بیتوجهی به توسعه این مسیرها در سالهای گذشته چه بوده است؟ این عقبماندگی را بیشتر ناشی از نبود قوانین و چهارچوبهای لازم میدانید یا با وجود قوانین، در اجرا و اولویتگذاری مشکلی وجود داشته است؟
ببینید اصلاً نباید همه چیز را به قانون محول کرد، زیرا اگر نهادی قصد داشته باشد بخشی از مسیر توسعه را انجام دهد، قانونگذار هرگز اقدام به منع این نهاد نمیکند. قوانین کشور همواره از سیاستهای مبتنیبر توسعه حمایت میکند. وقتی از التزام به قانون کشور صحبت میکنیم، مقصودمان این است که عملی برخلاف آن انجام نشود و نه اینکه اقدامات مثبتی را که در آن گنجانده نشده، به این بهانه انجام ندهیم. الزام به قانون بهمعنای آن نیست که گروهی امتیازی بگیرند، به آن عمل نکنند و درنهایت مدعی قانونمداری شوند. به هر حال، افرادی که مسئولیت توسعه مسیرهای تجاری را بر عهده داشتند، باید پاسخگو باشند چراکه دو یا سه منبع از محل خطوط اعتباری کشورهای دیگر به این پروژهها تخصیص داده شده بود. اینچهبرون-گرمسار، آستارا-رشت و برقیسازی مسیر تهران-مشهد نیز در زمره طرحهایی بودند که منابع مالی داخلی و خارجی برای اجرای آنها پیشبینی شده بود. همه امکانات برای انجام این پروژهها وجود داشت و مسئولان وقت امکان اجرای آنها را داشتند. همانطور که توضیح دادم منابع مالی اجرای این طرحها هم وجود داشت. دلیل تاکید من بر این موضوع هم آن است که هیچیک از مسئولان نمیتوانند ادعا کنند که بهدلیل کمبود منابع مالی اقدام به توسعه مسیرهای مذکور نکردند. تمام اینها در حالی است که در برههای از زمان، دانش فنی این اقدامات نیز در کشور وجود داشت. بنابراین باید گفت مسئولان وقت میتوانستند دستکم بخشی از این اقدامات را انجام دهند. اگر بخواهید یک گلوگاه قانونی پیدا کنید میتوانید به الزام جداسازی وزارت راه از وزارت مسکن اشاره کنید. درواقع بهجز این مورد نمیتوان محدودیت قانونی برای توسعه نیافتن مسیرهای تجاری یا کریدورها یافت. روسیه برای پروژه رشت-آستارا حدود 6/ 1 میلیارد یورو تامین مالی و خط اعتباری در نظر گرفته بود و واقعاً نمیشود فهمید چرا اجرا و ساخت حدود ۱۲۰ کیلومتر مسیر، اینقدر دشوار شده است؟ اگر این مسائل را حل کنیم، بسیاری از مسائل دیگرمان نیز حل خواهد شد. قرار بود تعدادی کامیون وارد کشور شود، اما اصلاً کسی این موضوع را پیگیری نمیکند. به همین ترتیب است که کشوری منزوی میشود. من اصلاً و ابداً نمیگویم که چون ما در بنادر جنوبی خود با مشکل مواجه شدیم پس همه چیز از دست رفته است؛ اما سعی دارم نگاهی واقعگرایانه به وضعیت کشور داشته باشم. ایران در زمان جنگ تحمیلی هشتساله، توانست با وجود تمام محدودیت مسیرها، به کمک مدیریت درست نیازهای مردم را تامین کند. مسئله مدیریت، موضوع بسیار مهمی است. در زمان آقای هاشمی، منطقه آزاد سرخس راهاندازی شد تا امکان اتصال ریلی از ترکمنستان نیز فراهم شود. مگر طرح کمربند و جادهای که چینیها طراحی کردند، برای همین مسیرها نبود؟ پس چرا این کارها ناتمام مانده است؟ تمام اینها پرسشهایی است که بدون پاسخ ماندهاند و باید سریعتر فکری برای آنها کرد.
