گزارش فراموش‌شده
چرا گزارش آمایش سرزمین به کار گرفته نشد؟
گزارش آمایش سرزمین ایران در سال ۱۳۵۵ از سوی مرکز برنامه‌ریزی آمایش سرزمین در سازمان برنامه‌وبودجه ایران تهیه شد. این گزارش به‌عنوان یکی از اولین تلاش‌های نظام‌مند برای برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای در ایران شناخته می‌شود. کار تدوین آن به شرکت فرانسوی ستیران سپرده شد که با همکاری کارشناسان ایرانی و تحت نظارت سازمان برنامه‌وبودجه فعالیت کرد. هدف گزارش، توزیع متوازن فعالیت‌های اقتصادی-اجتماعی، استفاده بهینه از منابع طبیعی و انسانی و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای با تاکید بر حفاظت از محیط زیست بود. این گزارش شامل سه سناریو برای رشد جمعیت ایران تا سال ۲۰۲۱ و پیشنهادهایی برای سازماندهی فضایی کشور بود که به دلیل وقوع انقلاب ۱۳۵۷ و تحولات بعدی، این گزارش عملاً اجرا نشد.
این گزارش ایران را به‌عنوان کشوری با محدودیت‌های منابع آب، به‌ویژه در فلات مرکزی، شناسایی کرد و پیشنهاد داد که توسعه به سمت سواحل جنوبی، به‌ویژه منطقه مکران، هدایت شود. برنامه پیشنهادی شامل توسعه شهرهای صنعتی پیشرفته مانند بندرعباس، تقویت ترانزیت دریایی و کاهش توسعه بی‌رویه در مناطق کویری بود. این رویکرد بنا به ادعای کارشناسان، می‌توانست به کاهش فشار بر منابع آب فلات مرکزی، جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهری و توسعه متوازن‌تر کمک کند.
مدافعان طرح معتقدند اگر به توصیه‌ها توجه می‌شد، نباید صنایع آب‌بر مثل فولاد مبارکه، ذوب‌آهن و برخی از مراکز پتروشیمی و صنایع نفتی از شهرهای جنوب، به مناطق کویری کشانده می‌شد. پس از انقلاب، سیاست‌های صنعتی و کشاورزی بدون توجه کافی به محدودیت‌های منابع آب اجرا شدند. این امر به تشدید بحران‌هایی مانند خشک شدن دریاچه‌ها، تخریب زمین‌های کشاورزی و توسعه کانون‌های گرد‌و‌غبار و بروز طوفان‌های ریزگرد منجر شد. ادعای نتایج توسعه نامتوازن، مانند بحران آب، ریزگردها، مهاجرت گسترده و تمرکزگرایی در شهرهای بزرگ، تا حد زیادی با واقعیت‌های کنونی ایران همخوانی دارد. جمعیت کنونی سواحل خلیج فارس و دریای عمان نشان‌دهنده عدم تمرکز توسعه در این مناطق است، درحالی‌که گزارش ستیران بر پتانسیل بالای این مناطق تاکید داشت. بااین‌حال، این ادعا که اجرای سند می‌توانست ایران را به قطب صنعتی خاورمیانه تبدیل کند یا شهرهای جنوب را از دوبی و دوحه پیشرفته‌تر کند، بیش‌ازحد خوش‌بینانه است. عوامل متعددی مانند تحریم‌ها، تغییرات سیاسی پس از انقلاب، سوءمدیریت و تحولات جهانی اقتصاد و فناوری، در شکل‌گیری وضعیت کنونی ایران نقش داشته‌اند و نمی‌توان همه آنها را به عدم اجرای این سند نسبت داد. انقلاب ۱۳۵۷ و تغییرات سیاسی-اقتصادی پس از آن، اجرای این سند را متوقف کرد. ادعای کنار گذاشته شدن سند به دلیل بهانه‌های سیاسی تا حدی درست است، زیرا اولویت‌های دولت پس از انقلاب به سمت مسائل سیاسی و اجتماعی تغییر کرد و برنامه‌ریزی بلندمدت آمایش سرزمین کنار گذاشته شد. بااین‌حال، این سند نیز محدودیت‌هایی داشت؛ از جمله وابستگی به درآمدهای نفتی، عدم مشارکت گسترده جامعه مدنی، و ناتوانی در پیش‌بینی چالش‌های آینده مانند تغییرات اقلیمی یا تحریم‌ها. بنابراین، گرچه اجرای سند می‌توانست به توسعه پایدارتر کمک کند، اما تصور اینکه به‌تنهایی ایران را از همه مشکلات نجات می‌داد، ساده‌سازی بیش‌ازحد است.
آمایش کنار گذاشته شد، توسعه منحرف شد
برخی مدعی‌اند اگر به گزارش آمایش سرزمین عمل می‌شد، ایران امروز گرفتار این همه مشکلات نبود. این ادعا چقدر درست است؟ این ادعا به عقیده ناظران، موضوعی پیچیده است که نیاز به بررسی دقیق و چندجانبه دارد. بنفشه زهرایی، عضو کمیته تحقیقات شرکت سهامی آب منطقه‌ای تهران و استاد دانشگاه تهران، به تجارت فردا می‌گوید: توزیع جمعیت در کشور هیچ تناسبی با توزیع منابع آب ندارد. بیش از 50 درصد جمعیت کشور در مناطقی مستقر هستند که کمتر از 25 درصد منابع تجدیدپذیر کشور را در خود دارد. بنابراین ما حتماً باید جابه‌جایی جمعیت از فلات مرکزی و نوار شرقی کشور به مناطق غربی و جنوبی کشور داشته باشیم که منابع آب بیشتری در اختیار دارند و می‌توان از دریا نیز کمک گرفت. بنابراین نگاه آمایشی در توسعه کشور در سه دهه گذشته نادیده گرفته شده است که باید به سمت احیای آمایش در ایران حرکت کرد. در چهار دهه گذشته عملاً نگاه آمایشی در طرح‌های توسعه‌ای کشور وجود نداشته است. بنابراین این پروژه‌های توسعه‌ای که جمعیت را در اطراف خود جمع کرده در طول چهار دهه گذشته مسئله آمایش را نادیده گرفته است. به نظر می‌رسد توسعه در ایران بیشتر به صورت تصادفی و با لابی و تصمیمات غیرکارشناسی اتفاق افتاده است. ناچار هستیم جابه‌جایی جمعیت داشته باشیم. به هیچ وجه نمی‌توانیم این سطح زیرکشت را تحمل کنیم. این میزان از کشت افقی در ایران قابل انجام نیست. حتماً باید سطح زیرکشت کاهش پیدا کند و با شرایط منابع آبی این سطح خودکفایی فعلی از طریق تولید داخل برای محصولات استراتژیک قابل تداوم نیست. به نظر می‌رسد اگر روند ازسرگیری آمایش در ایران اتفاق نیفتد و سطح تعاملات بین‌المللی ایران برای ورود سرمایه و تکنولوژی بالا نرود و به سمت کاهش سطح کشاورزی و ورود به کشت فراسرزمینی روی نیاوریم، عملاً ایران دیگر غیرقابل زیست خواهد شد. کیفیت آب و خاک در بسیاری از مناطق ایران به سطح نازلی کاهش یافته است. با توجه به سطح دانش و تحصیلات خرده‌مالک در ایران شرایط لازم برای مدرن شدن کشاورزی به معنای افزایش راندمان در خیلی از مناطق نداریم.
هدف گزارش؛ توزیع متوازن فعالیت‌های اقتصادی-اجتماعی
هدف گزارش مشاوران فرانسوی، توزیع متوازن فعالیت‌های اقتصادی-اجتماعی با توجه به قابلیت‌های طبیعی و انسانی سرزمین، با تاکید بر حفاظت از محیط زیست، مهار گسترش بی‌رویه شهری و استفاده کارآمد از منابع بود. گزارش ستیران سه سناریو برای رشد جمعیت ایران تا سال ۲۰۲۱ ارائه داد: حداقل ۵۰ تا ۶۰ میلیون، حداکثر ۱۰۰ میلیون، و تخمین میانی. این گزارش بر سازماندهی فضایی و توزیع بهینه منابع تاکید داشت، اما به دلیل انقلاب ۱۳۵۷ و تغییرات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی پس از آن، عملاً اجرا نشد. بنابراین، نمی‌توان به‌صورت قطعی گفت که اجرای آن می‌توانست مشکلات کنونی ایران، مانند بحران آب، نابرابری‌های منطقه‌ای، یا گسترش بی‌رویه شهری را به‌طور کامل رفع کند.
از سوی دیگر، مشکلات کنونی ایران تنها به اجرا نکردن یک برنامه آمایش سرزمین محدود نمی‌شود. مسائل اقتصادی، سیاسی، تحریم‌ها، سوءمدیریت منابع و تغییرات اقلیمی نیز نقش مهمی در تشدید مشکلات داشته‌اند. برای مثال، بحران آب که برخی آن را به عدم اجرای آمایش سرزمین نسبت می‌دهند، تا حدی نتیجه سیاست‌های نادرست کشاورزی، سدسازی بی‌رویه و تغییرات اقلیمی است که در زمان تدوین گزارش قابل پیش‌بینی نبودند. گزارش ستیران، هرچند جامع بود، نمی‌توانست تمامی این چالش‌های آینده را پیش‌بینی یا حل کند.
همچنین باید به محدودیت‌های خود گزارش توجه کرد. برخی معتقدند اصطلاح «آمایش سرزمین» که از واژه فرانسوی AMENAGER گرفته شده، در ایران به‌درستی فهمیده نشد و گاهی به انحراف در برنامه‌ریزی انجامید. همچنین، این گزارش در شرایطی تهیه شد که اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی وابسته بود و مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی در آن کم‌رنگ بود. بدون در نظر گرفتن این عوامل، اجرای گزارش لزوماً به نتایج مطلوب منجر نمی‌شد.
از سوی دیگر، طرفداران این ادعا معتقدند که اگر برنامه‌ریزی منطقه‌ای مبتنی بر آمایش سرزمین اجرا می‌شد، می‌توانست از تمرکز بیش‌ازحد جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی در شهرهای بزرگ مانند تهران جلوگیری کند و توسعه پایدارتر را رواج دهد. این دیدگاه تا حدی درست است، زیرا آمایش سرزمین بر توزیع متوازن منابع و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای تاکید دارد. بااین‌حال، شواهد کافی برای اثبات اینکه اجرای این گزارش به‌تنهایی می‌توانست مشکلات کنونی را به‌طور کامل رفع کند، وجود ندارد.
در نهایت، این ادعا تا حدی درست است که برنامه‌ریزی آمایش سرزمین می‌توانست به توسعه متعادل‌تر و کاهش برخی مشکلات مانند گسترش بی‌رویه شهری کمک کند، اما اغراق‌آمیز است که آن را راه‌حل تمامی مشکلات ایران بدانیم. عوامل متعدد سیاسی، اقتصادی و جهانی در شکل‌گیری وضعیت کنونی ایران نقش داشته‌اند و نمی‌توان همه آنها را به عدم اجرای یک گزارش نسبت داد. بدون دسترسی به داده‌های دقیق‌تر و تحلیل‌های عمیق‌تر، این ادعا بیشتر گمانه‌زنی است تا یک نتیجه قطعی.
آمایش سرزمین یک کار محیط زیستی است
عضو هیات علمی دانشگاه تهران با بیان اینکه آمایش سرزمین یک کار محیط زیستی با محور انسان و طبیعت است، پیشتر گفته بود؛ الگوی ریاضی آمایش سرزمین برای هر آبخیز فرق می‌کند. پروفسور مجید مخدوم در بیست‌و‌دومین نشست تخصصی توسعه با موضوع «تحول برنامه آمایش سرزمین» با بیان اینکه اگر در هر محیطی به اندازه توان طبیعی بهره‌برداری یا بهره‌وری شود، منابع اکولوژیک به‌طور پایدار باقی می‌ماند، اظهار کرد: استفاده ما از محیط زیست به اندازه توان تولیدی آن موجب توسعه پایدار می‌شود که از تخریب محیط زیست جلوگیری و به بهبود آن کمک می‌کند. جهان پیرامون ما مملو از اکوسیستم‌هاست و هر اکوسیستم شهری و طبیعی از سه رکن اصلی فرآیند، ساختار و عملکرد تشکیل شده و ساختار هر اکوسیستم شامل پارامترهای اقلیم، آب، پستی و بلندی، خاک، سنگ، رستنی و جانور است. عملکرد هر اکوسیستم به واسطه نوع ساختار و ترکیب ساختارها متفاوت است. ساختار اکوسیستم معرف عملکرد آن اکوسیستم است و به واسطه ساختار اکوسیستم یک عملکرد متناسب با آن ساختار به وجود می‌آید، بنابراین «توسعه» به فرآیند تبدیل ساختار به عملکرد اطلاق می‌شود، زیرا عملکرد خودبه‌خود اتفاق نمی‌افتد و نیازمند یک فرآیند است. باید از نادیده گرفته شدن ساختار و عملکرد در موضوع توسعه در کشور تاسف خورد. همین توسعه نامتوازن در کشور موجب تخریب محیط زیست ما شده است؛ وگرنه چه لزومی دارد که استانی مانند گیلان پالایشگاه داشته باشد؟ آمایش سرزمین هزینه اجرایی تبدیل ساختار به عملکرد را کاهش می‌دهد و از تخریب محیط زیست جلوگیری می‌کند. آمایش سرزمین، طرح جامع سرزمین، طرح‌ریزی کالبدی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای و برنامه‌ریزی محیط زیست از جمله مبانی «توسعه پایدار و درخور» است. توسعه پایدار و درخور دارای چهار مولفه توان طبیعی (اکولوژیک)، نیروی انسانی ماهر و غیرماهر، فناوری و ساختارهای زیربنایی و منابع مالی است. توسعه پایدار یک اصطلاح ناقص است، زیرا توسعه پایدار در ژاپن، سومالی، سنگال، آمریکا و استرالیا با توسعه پایدار در ایران فرق دارد. ساختار زیربنایی فقط شامل راه‌آهن، بندر و بزرگراه نمی‌شود، بلکه گاهی نیازمند ساختار زیربنایی فرهنگی هستیم. کمبود اعتبار موجب نیمه‌کاره ماندن توسعه در کشور است و بودجه سازمان محیط زیست حتی از بودجه ساخت یک سد کمتر است، از این رو باید در ابتدا منابع مالی طرح توسعه را تامین کنیم و سپس به اجرای آن بپردازیم.
آمایش سرزمین همان برنامه‌ریزی محیط زیست با هدف رسیدن به توسعه پایدار و درخور است. آمایش سرزمین به معنی تنظیم کنش متقابل میان عوامل انسانی و عوامل محیطی به منظور ایجاد سازمان سرزمینی مبتنی بر بهره‌گیری بهینه از استعدادهای انسانی و محیطی است. البته برخورد با این‌گونه برنامه‌ریزی‌ها نه در عرصه جهان و نه حتی در ایران یکسان نبوده است و برخی بر مباحث اقتصادی و اجتماعی مناطق و نواحی تاکید دارند و برخی نیز بیشتر به مسائل کالبدی و محیط زیستی سرزمین می‌پردازند. آمایش سرزمین دربرگیرنده توان اکولوژیک فضای روی زمین و صفات فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی انسان زیستمند کره زمین است. برنامه‌ریزی براساس آمایش سرزمین به توسعه پایدار و درخور می‌انجامد.
ارزیابی توان اکولوژیک سرزمین برای استفاده‌های گوناگون انسان و تهیه فهرست مجاز کاربرها، ارزیابی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی استان برای استفاده‌های مورد نیاز در سرزمین، توامان‌سازی، هماهنگ‌سازی، یکپارچه‌سازی و ساماندهی توان و نیاز در پهنه سرزمین و برنامه‌ریزی راهبردی توان و نیاز در پهنه سرزمین از جمله مراحل فرآیند آمایش سرزمین است. از سویی برنامه آمایش سرزمین به معنی تطابق نیاز اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با توان طبیعی سرزمین است.
شالوده آمایش سرزمین ارزیابی توان اکولوژیک پهنه‌ای از سرزمین است و شناسایی و نقشه‌سازی منابع طبیعی، تجزیه‌وتحلیل و جمع‌بندی منابع، الگو‌سازی برای ارزیابی توان کاربری‌های گوناگون و ارزیابی توان اکولوژیک از جمله مراحل فرآیند ارزیابی توان اکولوژیک است که با تطابق مدل‌های اکولوژیک با ویژگی‌های اکولوژیک پهنه صورت می‌گیرد. بر این اساس، هر پهنه از منطقه هیدرولوژیک آغاز و به حوضه آبخیز، زیرحوضه، آبخیز و اکوسیستم کلان و خرد ختم می‌شود که ایران دارای هشت منطقه هیدرولوژیک است.
اطلاعات اقتصادی و اجتماعی باید تجزیه‌وتحلیل، جمع‌بندی، طبقه‌بندی و نقشه‌سازی شود، بنابراین برای تهیه نقشه‌های هم‌مقیاس به مولفه‌هایی نظیر استفاده از سرزمین، طبقه‌بندی درآمد کاربری‌ها، طبقه‌بندی تراکم فیزیولوژیک جمعیت، طبقه‌بندی صنایع از نظر شدت آلودگی، طبقه‌بندی ساختار زیربنایی، طبقه‌بندی درصد اشتغال و طبقه‌بندی پراکندگی واحدهای دامی نیاز است.
مکتب اروپایی نشات‌گرفته از رهیافت فرانسوی-آلمانی (شیوه پسانوین) و مکتب آنگلوساکسون نشات‌گرفته از رهیافت کانادایی-استرالیایی (شیوه اکولوژی سیمای سرزمین) است، از این رو بررسی عوامل طبیعی و انسانی جداگانه و بررسی عوامل طبیعی و انسانی توامان تفاوت دو شیوه اکولوژی سرزمین و اکولوژی سیمای سرزمین است. آمایش سرزمین یک کار محیط زیستی با محور انسان و طبیعت است و الگوی ریاضی آمایش سرزمین برای هر آبخیز فرق می‌کند. در رهیافت متناسب برای ایران اگر فقط به عوامل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی توجه شده و از در نظر گرفتن توان طبیعی سرزمین غفلت شود، نمی‌توان به توسعه پایدار و درخور رسید، اما ارزیابی توان طبیعی می‌تواند به توسعه پایدار و درخور منجر شود.
