پول بادآورده
حکومت پهلوی چگونه پولدار شد؟
شادی معرفتی /نویسنده نشریه
14 مهر 1352، جنگ اعراب و اسرائیل آغاز شد؛ جنگی چند هزار کیلومتر دورتر از تهران. اما برای ایران شاید مهم‌ترین اتفاق نه در میدان نبرد، که در بازار نفت رخ داد. قیمت نفت بالا رفت و برای دولتی که سال‌ها بود آرام‌آرام به نفت وابسته شده بود، ناگهان سیلی از دلار جاری شد. درآمد نفتی در فاصله‌ای کوتاه بیش از هفت برابر شد. اما این فقط داستان گران شدن نفت نیست. برای فهم آنچه در اقتصاد ایران در دهه 1350 اتفاق افتاد، باید پرسش را کمی عوض کنیم: حکومت پهلوی چگونه پولدار شد؟
«وقتی درآمد نفت قرار بود بالا برود، ما وحشتمان می‌گرفت.» این جمله را عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه وقت، سال‌ها بعد در مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد گفته بود. قرار بود درآمد نفت بالا برود؛ چیزی که برای هر دولت نفتی باید خبر خوشی باشد. اما برای مجیدی و همکارانش، افزایش درآمد نفت مایه نگرانی بود. پول زیادی در راه بود. مجیدی توضیح می‌دهد که در سازمان برنامه، هر بار قرار بود درآمد نفت افزایش پیدا کند، تعهدات و درخواست‌های اعتباری حتی بیشتر از درآمد اضافی رشد می‌کردند. گاهی هنوز قیمت جدید نفت مشخص نشده، دستگاه‌ها درخواست‌های تازه خود را مطرح کرده بودند. سازمان برنامه همواره میان اعتبارات مورد درخواست و اعتباری که واقعاً می‌توانست تامین کند، فاصله می‌دید. پول بیشتر می‌آمد، اما ترس هم بیشتر می‌شد. چرا؟ چون مسئله فقط این نبود که حکومت پهلوی چگونه پولدار شد، مسئله این بود که با پولدار شدن حکومت، تعهداتش با چه سرعتی رشد کرد؟ و پرسش مهم‌تر، آیا اقتصاد ایران می‌توانست با همان سرعتی که خزانه دولت پر می‌شد، بزرگ شود؟
پول از کجا آمد؟
اگرچه با وقوع جنگ اعراب و اسرائیل قیمت نفت جهش پیدا کرد، اما اگر بخواهیم داستان را از جنگ آغاز کنیم، نیمی از ماجرا را نادیده گرفته‌ایم، چرا که دولت ایران پیش از آن هم به‌تدریج به دولتی نفتی تبدیل شده بود. پس از توافق نفتی کنسرسیوم در سال 1333، سهم نفت در درآمدهای دولت از حدود 15 تا 16 درصد در سال‌های 1307 تا 1330 به حدود 45 درصد در سال‌های
1336-1334 و 51 درصد در سال‌های 1346-1344 رسید. در میانه دهه 50، نفت بیش از سه‌چهارم درآمدهای دولت را تامین می‌کرد. بنابراین اتفاق سال 1352 را نباید صرفاً افزایش درآمدهای نفتی دانست. درواقع یک دولت نفتی که از قبل به درآمد نفت وابسته شده بود، ناگهان با جهشی بی‌سابقه در منبع اصلی درآمدش روبه‌رو شد. از مهر 1352 تا دی 1353، قیمت‌های اعلام‌شده نفت خام تقریباً چهار برابر شد، اما دریافتی نفتی دولت در دو سال بیش از هفت برابر شد. درآمد دولت ایران به‌ازای هر بشکه نفت سبک، از کمتر از دو دلار به بیش از 10 دلار رسید. درآمد نفتی ایران از 6/ 2 میلیارد دلار در سال مالی 1973-1972 (1351) به 83/ 4 میلیارد دلار در سال 1974-1973 (1352) و سپس به 67/ 18 میلیارد دلار در سال 1975-1974 (1353) رسید؛ یعنی درآمدهای نفتی کشور طی دو سال بیش از هفت برابر شد. این دیگر افزایش درآمد نبود، تغییر مقیاس دولت بود. دولت پول داشت، اما پول تنها چیزی نبود که زیاد شده بود. انتظارات و توقعات هم ناگهان سر به فلک کشیده بودند. مجیدی درباره آن روزها می‌گوید، بعد از جهش قیمت نفت، هر وزارتخانه برای خودش برنامه‌ای بلندپروازانه تهیه کرده بود. مدیران دستگاه‌ها مستقیم نزد شاه می‌رفتند و می‌گفتند اگر پول در اختیارشان قرار گیرد، می‌توانند برنامه‌های بزرگ‌تری اجرا کنند. این نکته برای فهم اقتصاد سیاسی آن سال‌ها مهم است؛ مسئله فقط پول نبود. وقتی پول زیاد شد، دیگر مسئله فقط این نبود که چه چیزی می‌توان خرید؛ مسئله این بود که چه کسی حق دارد اولویت‌ها را تعیین کند.
لباس تنگ برنامه پنجم
برنامه پنجم توسعه براساس درآمدها و قیمت‌های نفتی پیش از جهش بزرگ تدوین شده بود. اما در دسامبر 1973/ آذر 1352، قیمت نفت از حدود چهار دلار به حدود 11 دلار رسید. مجیدی بعدها تاکید می‌کند که برنامه پنجم براساس فرضیه‌های قبلی نوشته شده بود و با تغییر ناگهانی منابع، باید بار دیگر بازنگری می‌شد. مخارج دولت مرکزی از حدود پنج میلیارد دلار در سال 1973-1972 (1351) به نزدیک 19 میلیارد دلار در سال
1975-1974 (1353) بالغ شد و مخارج جاری بیش از 325 درصد و مخارج سرمایه‌ای ثابت تقریباً 300 درصد افزایش یافت. برنامه پنجم در میانه سال 1974/ 1353 بازنگری شد و هدف سرمایه‌گذاری عمومی و خصوصی به حدود 70 میلیارد دلار افزایش یافت؛ 92 درصد بیشتر از رقم برنامه اولیه. به بیان دیگر با رسیدن پول نفت، برنامه کوچک به‌نظر می‌رسید و با افزایش درآمد، برنامه را بزرگ کردند. اما در این میان یک پرسش کمتر پرسیده شد: آیا اقتصاد هم به همان اندازه ظرفیت داشت؟
کارشناسان سازمان برنامه به‌خوبی بر این مسئله واقف بودند که پول بیشتر، ظرفیت بیشتر نمی‌سازد. در اردیبهشت 1353، مجیدی یکی از اهداف برنامه‌ریزی بلندمدت را «ایجاد ظرفیت لازم برای جذب سرمایه‌های بیشتر» مطرح کرد. یعنی مسئله فقط پیدا کردن منابع نبود؛ ظرفیت جذب منابع هم محدود بود. درآمد نفتی زیاد شد؛ اما این به‌معنای آن نبود که ایران ناگهان مهندس، تکنسین، مدیر، بندر، راه‌آهن، کارخانه و ظرفیت تولید بیشتری پیدا کرده است. پول می‌توانست ماشین‌آلات بخرد، اما نمی‌توانست ماشین‌آلات را در یک شب نصب کند. می‌توانست مهندس خارجی استخدام کند، اما نمی‌توانست در چند ماه نیروی متخصص داخلی بسازد. می‌توانست بندر جدید سفارش دهد، اما ساخت بندر زمان‌بر بود. صندوق بین‌المللی پول نیز در بررسی اقتصاد ایران نشان داد که افزایش درآمد نفتی و مخارج دولت، تقاضا را با سرعت بالا برد. درحالی‌که ظرفیت‌های موجود تولیدی، کوچک‌تر از رشد تقاضا بود و محدودیت‌های فیزیکی، زمانی و نیروی انسانی اجازه پاسخ سریع نمی‌داد. پول زمان نمی‌خرید. در یک ارزیابی اطلاعاتی آمریکا در سال 1975/ 1354، کمبود نیروی ماهر و نیمه‌ماهر در ایران حدود 700 هزار نفر برآورد شده بود. براساس این گزارش وارد کردن نیروی خارجی فقط می‌توانست بخش کوچکی از این شکاف را پر کند. برای اقتصادی که قرار بود در چند سال صنایع بزرگ، پروژه‌های عمرانی و زیرساخت‌های تازه ایجاد کند، این عدد کوچک نبود. پس از آن نوبت به بندر رسید. داستان فقط نیروی انسانی نبود. واردات ایران در سال 1975/ 1974 (1353) به حدود 64/ 10 میلیارد دلار رسید، درحالی‌که سال قبل 96/ 4 میلیارد دلار بود. واردات بخش عمومی نیز از 26/ 2 میلیارد دلار به 62/ 5 میلیارد دلار افزایش یافت، اما بنادر و شبکه حمل‌ونقل آماده چنین حجمی نبودند. گزارش‌های اقتصادی از ازدحام بنادر و محدودیت شبکه حمل‌ونقل داخلی خبر می‌دادند، پیش می‌آمد که برخی از کشتی‌ها تا ماه‌ها در صف تخلیه بار در بنادر منتظر می‌ماندند. مجیدی سال‌ها بعد به این مسئله اشاره کرد که سازمان برنامه از دستگاه‌ها می‌خواست سفارش کالاها را با ظرفیت بنادر هماهنگ کنند، اما هر دستگاه نیازهای خودش را می‌دید و سازمان برنامه باید مجموع محدودیت‌ها و ظرفیت کل کشور را در نظر می‌گرفت.
هرکس سهم خودش را می‌خواست
عبدالمجید مجیدی در مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد، تصویر روشنی از فضای سازمان برنامه در دوره بازنگری برنامه پنجم ارائه کرده است. هر وزارتخانه و دستگاه، برنامه بلندپروازانه خودش را داشت، اما سازمان برنامه مجبور بود تنگناهایی را ببیند که از جمع همه این درخواست‌ها به‌وجود می‌آمد. او حتی می‌گوید، رقم درخواست‌های رسیده برای بازنگری برنامه، چند برابر اعتبارات برنامه موجود بود. دستگاهی که قرار بود پول را تخصیص دهد، از تصمیم‌هایی که تعهد مالی ایجاد می‌کردند عقب افتاده بود. مجیدی در همان مصاحبه بابت از هم پاشیدن تمام نظم‌هایی که با صبر و حوصله و با خون دل ظرف سال‌ها گذاشته شده بود، افسوس می‌خورد و افزایش درآمد نفت را به سیل تشبیه می‌کند، سیلی که بخشی از نظمی را که دولت سال‌ها برای ساختنش وقت گذاشته بود، با خود برد: «آنقدر باران آمد که سیل آمد زد تمام این خانه‌ها و زندگی را خراب کرد و شکست. آدم‌ها خوشبختانه زنده ماندند، ولی زندگی‌شان از همدیگر پاشید. ... این درآمد نفت که آمد مثل سیلی بود که تمام زندگی ما را شست و رفت.» پول بیشتر شده بود، اما سازوکار تصمیم‌گیری و هماهنگی برای مدیریت این حجم جدید از منابع به همان سرعت رشد نکرده بود. هر وزارتخانه یک درخواست «اگر پول بدهید، ما می‌توانیم» داشت. اما سازمان برنامه پرسش دیگری مطرح می‌کرد: اگر همه پول بگیرند، آیا کشور امکان اجرای همه این طرح‌ها و پروژه‌ها را خواهد داشت؟
بزرگ شدن عددها در رامسر
در مرداد 1353، در نشست بازبینی برنامه پنجم در رامسر، همین مسئله در سطح رسمی برنامه‌ریزی کشور مطرح شد. گزارش عبدالمجید مجیدی درباره برنامه بازنگری‌شده، درآمد نفت و گاز دولت در طول برنامه پنجم را حدود 5/ 98 میلیارد دلار برآورد می‌کرد. اما جمله مهم‌تر این بود: «مصرف تمامی این درآمد و نیز سایر منابع مالی دولت در داخل کشور به مصلحت نیست.» دولت آنقدر پول داشت که مصرف همه آن در داخل کشور به مصلحت نبود؛ اما همزمان، برنامه پنجم به‌شدت بزرگ‌تر می‌شد. پول زیاد بود، ظرفیت کم بود، توقعات از هر دو بیشتر. در نتیجه این رشد و توقع، در کشور ایجاد تورم کرد.
با وجود این، نباید افزایش قیمت نفت را شکست نامید. اگر منصف باشیم نفت واقعاً رشد ایجاد کرده بود. رشد واقعی تولید غیرنفتی ایران در سال 1975/ 1974 (1353) به حدود 17 درصد رسید. متوسط رشد تولید ایران نیز از حدود 9 درصد در سال‌های 1960 تا 1972/ 1339 تا 1351 به حدود 13 درصد در سال‌های 1352 تا 1356 افزایش یافت. اما متوسط تورم نیز از حدود دو درصد به 13 درصد رسید. این دو عدد را باید کنار یکدیگر مطالعه کرد: نفت هم اقتصاد را جلو برد، هم قیمت‌ها را بالا کشید. اگر این داستان را «نفرین منابع» بنامیم، یک نکته مهم را از دست می‌دهیم. نفت در آن سال‌ها واقعاً رشد ایجاد کرد، مسئله جای دیگری بود: سرعت. حتی در شبیه‌سازی IMF، اگر درآمد نفتی به‌تدریج و با سرعت کمتری افزایش می‌یافت، متوسط رشد تولید پایین‌تر می‌بود -حدود 11 درصد در برابر 13 درصد واقعی- اما تورم نیز پایین‌تر می‌آمد؛ حدود 6/ 8 درصد در برابر 2/ 12 درصد. درواقع مسئله اصلی این نبود که ایران پول زیادی داشت، مسئله این بود که پول خیلی سریع آمده بود.
ورود دولت
وقتی درآمدهای نفتی افزایش یافت، فقط اقتصاد رشد نکرد؛ دولت هم بزرگ‌تر شد. سهم جذب دولت، یعنی مصرف و سرمایه‌گذاری دولتی، از اقتصاد غیرنفتی از حدود 20 درصد در اواخر دهه 1330 و اوایل دهه 1340 به 38 درصد در سال 1349 و حدود 58 درصد در سال 1356 رسید. سهم سرمایه‌گذاری دولت از تولید ناخالص داخلی نیز از حدود هفت درصد به 5/ 12 درصد در سال 1351-1350 و حدود 18 درصد در سال 1356-1354 افزایش یافت. این فقط داستان بیشتر خرج کردن دولت نبود؛ داستان بزرگ‌تر شدن وزن دولت در اقتصاد هم بود. دولت پروژه تعریف می‌کرد، سرمایه تخصیص می‌داد، اولویت صنعتی تعیین می‌کرد، واردات را تحریک و تقاضا ایجاد می‌کرد. نفت نیز منابع مالی لازم برای این نقش بزرگ‌تر را فراهم می‌کرد. پس نفت فقط خزانه دولت را پر نکرد، قدرت اقتصادی دولت را هم بیشتر کرد. مجیدی درواقع از پول نمی‌ترسید، از تعهداتی می‌ترسید که پول ایجاد کرده بود. هر درآمد تازه، صف تازه‌ای از پروژه‌ها پشت سرش می‌آورد؛ پروژه‌هایی که نیروی انسانی، مواد اولیه، واردات و بودجه جاری می‌خواستند و برای دولت تعهدات سال‌های بعد را می‌ساختند. اگرچه درآمد نفتی یکباره افزایش یافت، اما تعهدات دولت یکباره تمام نمی‌شدند و ناگهان ورق برگشت. در سال 1354، رشد درآمد نفتی دیگر به همان سرعت قبل ادامه پیدا نکرد و دولت ناگزیر شد سرعت افزایش هزینه‌های خود را کاهش دهد.
در 22 بهمن 1354، هنری کیسینجر در یادداشتی برای جرالد فورد نوشت که شاه به این نتیجه رسیده که با وجود افزایش چشمگیر درآمد نفتی از سال 1973، درآمدهای مورد انتظار ممکن است هزینه برنامه‌های بلندپروازانه غیرنظامی و نظامی او را تامین نکند. در فاصله‌ای کوتاه پرسش تغییر کرده بود: با پول بیشتر چه کنیم؟ بعد: چگونه این همه پروژه را اجرا کنیم؟ و سرانجام: اگر درآمد نفت به اندازه هزینه‌های ما رشد نکند، چه کنیم؟
پول بیشتر، ظرفیت بیشتر نیست
داستان دهه 50 را شاید بتوان همین‌قدر ساده خلاصه کرد: ایران ناگهان پولدار شد؛ اما همزمان کمبود نیروی متخصص داشت، بنادرش گنجایش محدودی داشتند، شبکه حمل‌ونقل محدود بود، ظرفیت تولیدی نمی‌توانست به‌سرعت تقاضا رشد کند و حتی دستگاه برنامه‌ریزی با هجوم درخواست‌های جدید برای اعتبار روبه‌رو شده بود. پول از ظرفیت جلو زده بود. اما اتفاق دیگری هم افتاده بود: قدرت مالی دولت از ظرفیت هماهنگی آن جلو زده بود. هر وزارتخانه‌ای می‌توانست بگوید، «اگر پول بدهید، ما می‌توانیم»، اما هیچ وزارتخانه‌ای به تنهایی نمی‌توانست ظرفیت کل کشور را بسازد. سازمان برنامه باید مجموع ظرفیت و نیاز را می‌دید و درنهایت، باید به دستگاه‌هایی که هر کدام برنامه خودشان را می‌خواستند، می‌گفت: همه این کارها را نمی‌شود با هم انجام داد. پس پرسش این است که حکومت پهلوی چگونه پولدار شد؟ پاسخ کوتاه این است: با نفت. اما این پاسخ برای تاریخ اقتصادی ایران بیش از حد ساده است. حکومت پهلوی در طول دو دهه پیش از 1352، یک دولت نفتی ساخته بود، دولتی که سهم نفت در درآمدهایش مرتب افزایش یافته بود. سپس در سال‌های 1352 و 1353، قیمت نفت جهش کرد و قدرت مالی همین دولت چند برابر شد. اما آنچه بعد از آن اتفاق افتاد، صرفاً «خرج کردن پول نفت» نبود. دولت تلاش کرد قدرت مالی تازه خود را به توسعه تبدیل کند. برنامه‌ها بزرگ‌تر شدند، سرمایه‌گذاری افزایش یافت، واردات جهش پیدا کرد، صنعت توسعه یافت و رشد اقتصاد بالا رفت. اما در همان زمان، اقتصاد با کمبود نیروی متخصص، گلوگاه‌های حمل‌ونقل، تورم و محدودیت ظرفیت جذب روبه‌رو شد. بنابراین شاید مسئله اصلی دهه 50 را نباید «زیادی پول» نامید. مسئله ناهماهنگی سرعت‌ها بود. سرعت افزایش درآمد نفت، افزایش هزینه دولت، رشد تقاضا، واردات و قیمت‌ها، در برابر سرعت تربیت نیروی متخصص، ساخت زیرساخت، توسعه ظرفیت تولید و توان جذب منابع. اولی‌ها سریع‌تر بود و دومی‌ها کندتر و شکاف میان این دو، خودش را در تورم و گلوگاه‌های اقتصادی نشان داد.
