یک کلمه: قانون!

گویا اعلیحضرت شاهنشاهی فراموش کرده است که برای رسیدن به تاج‌و‌تختش جز دو تلگراف از دو خط و احضارش به پایتخت، پایه دیگری نداشته و او از مادر با دیهیم شاهی و خاتم ملک زاییده نشده و قباله سلطنت از آسمان و خدای جهان در دست نداشته. یقیناً اگر لحظه‌ای به اندیشه فرو می‌شد که این پادشاهی تنها بستگی به پذیرش یا رویگردانی ملت دارد و کسانی که او را بدین جایگاه بلند گزیده و به شاهی شناخته‌اند، به برداشتن و گزیدن دیگری به جایش نیز توانا هستند، هرگز از راه راست و عدالت و رعایت مقتضیات سلطنت مشروطه انحراف نمی‌ورزید.

تا پیش از مشروطه، پادشاهان قاجار، ظل‌الله‌هایی بودند که طاعتشان واجب بود و سرپیچی از اوامرشان، نافرمانی از امر خداوند، مشروطه اما اگر کودکی بود که نارس پا به دنیا گذاشت، و خیلی زود با دیکتاتوری رضاشاهی به مسلخ کشانده شد، اما توانست اندیشه چند هزار ساله ظل‌اللهی پادشاهان را در تفکر ایرانی براندازد. مجلس ترتیبات حکمرانی را به نحوی دگرگون ساخت که دیگر احکام سلطانی که خود را سایه خدا می‌دانست و ساماندهی امور را وظیفه‌ای تلقی می‌کرد که از آسمان‌ها به او سپرده شده، حداقل در سطح نظری و گفتمانی از اعتبار ساقط شده و به جایش تصمیمات نمایندگان منتخب مردم تنظیم‌کننده سیاست‌ها و مقررات و تعیین‌کننده سرنوشت کشور شدند، و این اندیشه تا آنجا نضج گرفت که بیانیه‌هایی با متن بالا در میان مردم منتشر می‌شد. ایران جزو نخستین کشورهایی بود که از دموکراسی بهره‌مند شد. اما از میراث 115 سال قانونگذاری، از اندیشه‌های روشنفکرانه چه برای ما به یادگار مانده است؟ در این شماره، به بررسی اجمالی سرنوشت مجالس مشروطه از آغاز تا پایان حکومت پهلوی پرداخته‌ایم.

عدل مظفر

با صدور فرمان مشروطه، کشور در پرتو تشکیل مجلس شورای ملی ملک مشاعی شد که همگان در اداره آن باید مشارکت داشته باشند و دیگر تیول پادشاه و منصوبانش نبود و او نیز یک رای معادل هر ایرانی ساکن در کشور داشت. بدین ترتیب نظام رعیتی در ایران فروشکست. این تحول به خوبی در بخش‌هایی از نطق افتتاحیه مظفرالدین شاه نمایان است:

«مجلسی که مظهر افکار عامه و احتیاجات اهالی مملکت است، مجلسی که نگهبان عدل و داد شخص همایون ماست در حفظ ودایعی که ذات واجب‌الوجود به کف کفایت ما سپرده. امروز روزی است که بر وداد و اتحاد مابین دولت و ملت افزوده می‌شود و اساس امور دولت و ملت بر شالوده محکم گذارده می‌شود، امروز روزی است که یقین داریم روسای محترم ملت وزرای دولت خود را دوست و امنا و اعیان و تجار و عموم رعایای صدیق مملکت در اجرای قوانین شرع انور و ترتیب و تنظیم دوایر دولتی و اجرای اصلاحات لازمه و تهیه اسباب و لوازم امنیت و رفاهیت قاطبه اهالی وطن ما بکوشند و هیچ منظوری نداشته باشند جز مصالح دولت و ملت و منافع اهالی مملکت و البته می‌دانید که نیت اساسی مقدسی که به ملاحظات شخصی مشوب و مختل نشود و به اغراض نفسانی فاسد نگردد. حالا بر انتخاب‌شدگان است که تکالیف خود را چنانچه منظور نظر دولت و ملت است انجام بدهند.»

البته پادشاه حالت نمادین هم نداشت و حتی بعدها با تصویب متمم قانون اساسی در زمان سلطنت محمدعلی‌شاه قاجار باز پادشاه از اختیاراتی چون «عزل و نصب وزرا و تصمیمات عمده مملکتی از قبیل اجازه تشکیل مجلس، ریاست عالیه قوه مقننه و اجراییه، مرجعیت انشای قوانین، اعلام جنگ و صلح و فرماندهی قوای نظامی» برخوردار بود. به پاس احترام به موافقت مظفرالدین‌شاه با خواست مشروطه شدن حکومت، منتخبان مجلس فوق تصمیم گرفتند عبارت «عدل مظفر» بر سردر ساختمان مجلس شورای ملی نوشته شود.

در انتخابات مجلس اول، رای دادن حق همگانی نبود، انتخاب شده بودند. در مجلس اول احزاب وجود نداشتند. اما در جمع نمایندگان گرایش‌های سیاسی، ایدئولوژیک و رفتاری متمایز قابل مشاهده بود. کاندیداها فقط مجاز بودند از شش گروه «شاهزادگان و درباریان»، «روحانیان و طلبه‌ها»، «اشراف و اعیان»، «تاجرانی که مکان مشخصی برای کسب داشته باشند»، «ملاکینی که زمین‌هایشان حداقل هزار تومان ارزش داشته باشد»، و «استادکاران دارای مغازه (اصناف)» باشند که فقط شامل اشراف، خوانین، زمینداران و ثروتمندان و صاحبان عناوین دینی، تجاری و دیوانی می‌شد.

همگان نیز نمی‌توانستند رای بدهند و زنان، کارگران، مجانین، کشاورزان، صاحبان مشاغل کوچک و شاگردان اصناف از حق رای محروم بودند. همچنین از اقلیت‌ها و دگرباوران مذهبی خواسته شد تا در انتخابات نامزد نشوند و به جای آنها سیدعبدالله بهبهانی و سیدمحمد طباطبایی، دو مجتهد شیعه، به ترتیب نماینده یهودیان و ارمنیان در مجلس شدند.

اگرچه عملکرد این مجلس با انتظارات و الزامات دموکراسی تفاوت زیادی داشت ولی در بستر واقعیت‌های آن زمان و توجه به مرحله‌ای و تدریجی بودن سیر شکل‌گیری و تثبیت نظام‌های قانونگذاری در دنیا، مجلس اول مجلسی تاثیرگذار و چه‌بسا با همه افت‌و‌خیزهایش بهترین دوره مجلس در تاریخ ایران بوده است.

مجلس اول شورای ملی علاوه بر قانون اساسی نظام‌نامه انتخاباتی را نیز اصلاح کرد که بر مبنای آن نمایندگان پایتخت به صورت مستقیم و نمایندگان شهرستان‌ها به صورت غیرمستقیم انتخاب می‌شدند. مجلس اول مجلس پرکاری بود و اقدامات آن تاثیرات ماندگاری داشته است.

کار مهم مجلس اول جا انداختن این پارادایم بود که حکومت عرفی است و جزو منطقه‌الفراق شرع محسوب می‌شود. تایید قانون اساسی از سوی رهبران دینی نیز بدین معنی تفسیر می‌شد که شرع در این نقطه دیگر تبدیل به عرف شده و بعد از این مصوبات مجلس اعتبار شرعی هم دارد بدون آنکه مستقیماً و به صورت الزام‌آور از منابع شرعی باشد و علما فقط امکان بررسی تطبیق مصوبات مجلس با احکام شرع فقه جعفری اثنی عشری را دارند. این مجلس تدوین ساختار قانونی و مبانی مشروعیت حکومت، محدود کردن اختیارات پادشاه، تثبیت و تشریح مبانی و اصول سلطنت مشروطه، و عرفی‌سازی حکمرانی در کشور را در دستور کار قرار داد و این اقدام با گرفتن تایید برخی از مراجع تقلید و مجتهدان طراز اول در خصوص قانون و پذیرش آن از سوی شرع انجام شد. البته نمایندگان مجلس اول در ایجاد موازنه و تحت تاثیر فشار شیخ فضل‌الله نوری و دیگر «مشروعه‌خواهان» تشکیل هیاتی پنج‌نفره را از علما در قانون قرار دادند که نمایندگان مجلس آنها را از میان ۲۰ مجتهد معرفی‌شده از سوی مراجع تقلید انتخاب می‌کردند. البته این اصل از قانون اساسی هیچ‌گاه اجرا نشد.

از جمله مهم‌ترین قوانین مصوب در این مجلس می‌توان به قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی، قانون بلدیه، قانون مطبوعات، قانون وظایف یا مستمریات، قانون ممیزی علمی و اجرای آن، قانون رشوه و مجازات آن، انتخاب دو هیات دولت با صدرالوزرایی مشیرالدوله و علی‌اصغرخان اتابک امین‌السلطان، قانون انتخابات، قانون انجمن‌های تجارتی، قانون تعیین مقرری دربار سلطنتی، ترتیب بودجه و تعیین مخارج ادارات، تاسیس بانک ملی، و لغو نظام تیول‌داری اشاره کرد.

در میان اینها، قانون تعیین مقرری دربار سلطنتی که حقوق و مقرری شاه، درباریان و شاهزاده‌ها را کاهش داد، اهمیت زیادی در تغییرات ساختار حکومتی داشت که باعث می‌شد جایگاه آنها به عنوان هسته مرکزی قدرت استبدادی در عرصه‌های سیاسی و اجتماعی ضعیف شود. یکی از عوامل دشمنی محمدعلی‌شاه و برخی از دیوان‌سالاران و شخصیت‌های مذهبی با مشروطه و تلاش برای الغای آن اهتمام مجلس برای جلوگیری از حیف و میل اموال عمومی و ساماندهی به توزیع ثروت در جامعه بود.

مجلس اول شورای ملی پایان خونینی یافت و با به توپ بستن مجلس توسط قوای روس به دستور محمدعلی شاه به پایان رسید و بسیاری از نمایندگان بازداشت، تبعید یا اعدام شدند.

اگرچه مجلس اول، گام در عرصه دموکراسی نهاده بود، اما مجالس دوم و سوم نیز پایان خوشی نیافتند و با اغماض می‌توان مشروطه ایرانی را تا پایان مجلس سوم به شمار آورد. 14 سال پس از مشروطه، کودتایی انگلیسی سرنوشت ایران را دچار طوفان کرد و دموکراسی را برای همیشه به اغما برد.

دوران اختناق

رضاخان، مجلس شورای ملی را که نماد و سمبل انقلاب مشروطه بود، طی مجالس چهارم تا دوازدهم به «طویله»‌ای تبدیل کرد که تنها فعالیت آن، اجرای منویات شاهنشاه بود. مجالس عصر رضاشاهی، تنها مجری اوامر ملوکانه بودند.

با کودتای اسفند ۱۲۹۹ و پس از آن، سلطنت مطلقه رضاشاه، موقعیت مجلس و شرایط سیاسی ایران تغییر یافت. بسیاری از سیاسیون قدیمی از صحنه کنار رفتند یا از آن رانده شدند و مجلس به محل تایید و ماشین امضای دولت تبدیل شد. نمایندگان این مجلس کسانی بودند که صادقانه یا به خاطر منافع شخصی، سیاست‌های شاه را تایید می‌کردند. در طول سلطنت رضاشاه، انتخابات مجلس شورا کماکان در فواصل دو‌ساله برگزار می‌شد، نمایندگان مردم به آن راه می‌یافتند و از آنجا که مجلس در تعیین سیاست‌های کلی حکومت نقشی نداشت، برنامه انتخاباتی نامزدها از حد وعده «آبادانی» حوزه انتخابیه فراتر نمی‌رفت.

رضاخان که تلاشش برای زوال قاجاریه را از مجلس چهارم آغاز کرده بود، در مجلس چهارم نتوانست رئیس‌الوزرایی را از احمدشاه قاجار بگیرد، اما به واسطه ضعف شاه جوان و ترسی که از رضاخان داشت، در دوران فترت میان مجلس چهارم و پنجم شورای ملی با امضای او، به سمت رئیس‌الوزرایی برگزیده و به موجب خروج احمدشاه از کشور رسماً حاکم ایران شد.

در آستانه انتخابات مجلس پنجم، بسیاری از دست‌نشانده‌های نخست‌وزیر جدید در کشور، به واسطه اینکه کنترل انتخابات در اختیار نیروهای نظامی تحت امر رضاخان بود به سادگی به مجلس راه یافتند تا در مقابل تعداد اندک اپوزیسیون مجلس، شرایط انتقال حکومت از قاجار به پهلوی را ایجاد کنند. اکثریت نمایندگان مجلس پنجم را حزب تجددی تشکیل می‌داد که پیش از انتخابات از سوی عوامل رضاشاه تاسیس شده بود. این حزب به واسطه سازماندهی انتخابات از سوی نیروهای تحت امر رضاشاه در تمامی نقاط کشور توانست در مقابل احزابی همچون اصلاح‌طلبان و محافظه‌کاران که اکثریت مجلس چهارم را تشکیل می‌دادند به پیروزی قاطع دست یابد و اشخاص قدرتمند و پرنفوذی همچون آیت‌الله مدرس را که به تنهایی مانع از نخست‌وزیر شدن رضاخان در مجلس چهارم شده بود از دایره قدرت به در کند. اگرچه بعدها بسیاری از تحصیل‌کرده‌های فرنگ و روشنفکران به این حزب پیوستند، ولی اکثر این افراد از جمله علی‌اکبر داور، تیمورتاش، فروغی و... در دوران سلطنت رضاشاه، روابط نزدیکی با وی داشتند و در بسیاری از مناصب به کار گماشته می‌شدند؛ با این حال تمامی این افراد پس از مدتی مورد غضب موسس سلطنت پهلوی قرار گرفته و از کار برکنار یا کشته شدند.

در نهایت، مجلس پنجم موجبات انتقال حکومت قاجار به پهلوی را فراهم ساخت و مطرح شدن این مساله در مجلس با اکثریت قاطع نمایندگانی همراه شد که همگی طی یک انتخابات سازماندهی‌شده و با تقلبات فراوان به مجلس شورای ملی راه یافتند. از آن‌سو مخالفت چهار نماینده جریان اپوزیسیون که شامل محمد مصدق، آیت‌الله مدرس، ملک‌الشعرا بهار و تقی‌زاده می‌شد، کارساز واقع نشد و پایان کار حکومت قاجار که البته با رفتن احمدشاه عملاً رخ داده بود، اعلام و سلطنت پهلوی آغاز شد. در انتخابات مجلس پنجم شاهد حضور گسترده نظامیان طرفدار رضاخان در پروسه رای‌دهی هستیم، امری که برای آنان نتیجه‌بخش نیز بود.

تقلب و سازماندهی انتخابات از مجالس چهارم و به خصوص پنجم شورای ملی شروع شد، ولی از مجلس ششم به بعد استبداد به نهایت خود رسید. تا قبل از مجلس ششم رقابت عمدتاً در قالب احزاب صورت می‌گرفت و حداقل این امکان برای جریان‌های مختلف فراهم شده بود که با لیست مشخص خود در رقابت انتخاباتی شرکت کنند. ولی شرایط از مجلس ششم به بعد بسیار متفاوت شد، زیرا در این ادوار، نمایندگان مردم از طریق لیستی انتخاب می‌شدند که آن را رضاشاه تهیه کرده بود و به معنای واقعی کلمه نه انتخابی در کار بود، نه انتخاباتی و نه فعالیت احزاب معنی داشت.

از دوره مجلس ششم به بعد، انتخابات بدین شکل صورت می‌گرفت که در ابتدا لیستی شامل افراد مورد اعتماد رضاشاه در اختیار روسای شهربانی و فرماندهان لشکر و حکمرانان مناطق مختلف کشور قرار می‌گرفت، این افراد نیز لیست مورد وثوق شاه را به مراکز ارسال می‌کردند. این رویه با چنان نظم و دقتی انجام می‌شد که به صورت یک رویه قانونی درآمده بود و عملاً پیش از آنکه رایی در صندوق انتخابات انداخته شود، نمایندگان شهرهای مختلف تعیین شده بودند. حداقل نتیجه انتصابی بودن این نمایندگان در مجالس دوران رضاشاه این بود که تمامی قوانینی که به مجلس ارسال می‌شد، بدون هیچ‌گونه اختلاف و مخالفتی از سوی نمایندگان تصویب می‌شد. شرایط مجالس در دوران رضاشاه پس از مجلس هفتم به شدت اسفبارتر جلوه کرد. مجلس هفتم آغاز دوران شکل‌گیری خودکامگی تدریجی رضا شاه بود و فضای بله‌قربان‌گویی مطلق بر نظام اداری و سیاسی ایران حاکم شد. تا پیش از آن و به خصوص در مجالس پنجم تا هفتم، نمایندگان راستین ملت همچون آیت‌الله مدرس و دکتر مصدق به دفعات، مخالفت خود را با شیوه حکمرانی، استبداد و تقلب‌های گسترده رضاشاه ابراز می‌کردند ولی از دوره هشتم به بعد جای خالی این افراد بیش از پیش در مجلس حس می‌شد و عملاً هیچ‌گونه مخالفتی از سوی نمایندگان نسبت به اقدامات و لوایح رضاشاه مطرح نمی‌شد. در این دوره بود که رضاشاه برای تثبیت قدرت خود برای نخستین بار مصونیت پارلمانی را از نمایندگان سلب کرد.

از دوره دهم زمام امور کاملاً در دست حکومت خودکامه بود و حتی یک نماینده مخالف به مجلس راه نیافت و هرکس در مجلس بود در اصل، نماینده شاه بود و آزادی انتخابات مفهوم نداشت. از مهم‌ترین مسائلی که در این دوره به تصویب مجلس شورای ملی رسید، عقد پیمان سعدآباد میان ایران، ترکیه، افغانستان و عراق بود.

دوره دوازدهم مجلس مصادف با شروع جنگ جهانی دوم و حمله متفقین به ایران بود. انتقال قدرت از رضاشاه به پسرش محمدرضا مهم‌ترین حادثه این دوره بود. تمامی مجالس دوره رضاشاه، به جز موارد معدودی از جمله اعتراضات آیت‌الله مدرس و دکتر مصدق، در فضایی بسیار آرام و به دور از کوچک‌ترین تنش، رسالت خود را بر تصویب کلیه لوایح تحت امر دولت رضاشاهی گذارده بودند.

دموکراسی ناقص

وقتی محمدرضا پهلوی پس از خروج رضاشاه از کشور، بر تخت پادشاهی تکیه زد، ایران در آتش اشغال متفقین می‌سوخت و شاه، جوان خامی بود که هیچ از اقتدار پدر به ارث نبرده بود. جوانی محمدرضا و اوضاع آشفته کشور و 20 سال اختناق رضاشاهی، دست‌به‌دست هم داد، تا ایران دوران کوتاهی از آزادی و دموکراسی را تجربه کند و از همین‌روست که 12 سال نخست سلطنت محمدرضا پهلوی را «سال‌های دموکراسی ناقص» نامیده‌اند.

در طی این سال‌ها، انتخابات نسبتاً آزادی برگزار می‌شد و در برخی موارد اتفاق می‌افتاد که نمایندگان واقعی مردم به مجلس راه یابند. از جمله مهم‌ترین معضلات مجالس این دوره، اشغال کشور به دست متفقین بود که در انتخابات مجلس نقشی مستقیم ایفا می‌کردند. انتخابات مجلس سیزدهم که در زمان رضاشاه صورت گرفته بود، با حضور نمایندگانی برگزار شد که اگرچه انتخاب‌شده شاه پیشین بودند، اما حالا که فرصت را مغتنم می‌دیدند، زبان به انتقاد از او می‌گشودند. اختلافات گروهی در این مجلس و مجلس چهاردهم، که هریک به دنبال سهم بیشتر در قدرت بودند، موجب کم شدن عمر کابینه‌ها می‌شد. از مجلس چهاردهم بود که نفت به یکی از مسائل مهم مطرح در مجلس بدل شد. رقابت‌های نفتی میان دول متفق اوج گرفت و دکتر مصدق طرحی را تهیه کرد که دولت‌های ایران قبل از در جریان گذاشتن مجلس شورای ملی اجازه مذاکره با دول بیگانه را نداشتند. حضور متفقین در کشور آنقدر آزاردهنده بود که موجب ایجاد فترت یک‌ساله بین مجلس چهاردهم و پانزدهم شد و برگزاری انتخابات دوره پانزدهم تا قبل از خروج دول بیگانه از کشور ممنوع اعلام شد. مجلس پانزدهم با یک سال فترت بازگشایی شد و بستر مذاکرات نفت شمال و حل غائله آذربایجان و کردستان را فراهم کرد.

مجلس شانزدهم، همان مجلسی بود که لایحه ملی شدن صنعت نفت را تصویب کرد. در انتخابات این دوره که قرار بود به صورت آزاد برگزار شود، جبهه ملی به رهبری دکتر مصدق و گروه‌های مختلف از جمله حزب ایران، حزب زحمتکشان، حزب ملت ایران و جامعه مجاهدین اسلام در اعتراض به مداخله نیروهای دولتی و قوای بیگانه در دربار تحصن کردند. طرح مسائل مربوط به ملی‌شدن صنعت نفت در مجلس و تبلیغات زیادی که از سوی جبهه ملی در این مورد صورت می‌گرفت، سلسله‌بحث‌های داغی را میان نمایندگان ایجاد کرده بود تا آنکه در  29 اسفند 1329 لایحه ملی‌شدن صنعت نفت در مجلس به تصویب رسید.

انتخابات مجلس هفدهم، تنها انتخاباتی بود که در دوره دولت ملی برگزار شد. در این دوره در حالی که دولت به شدت تلاش داشت از دخالت در امور انتخابات جلوگیری شود، انتخابات در اغلب حوزه‌ها با دخالت نظامیان و خوانین قدرتمند و عوامل بیگانه به‌درستی برگزار نشد. به‌خصوص دولت انگلیس که با ملی شدن نفت ایران و خلع ید از کارکنان انگلیسی شرکت نفت دستش از همه‌جا کوتاه شده بود، تمام عزم خود را برای مداخله همه‌جانبه در انتخابات دوره هفدهم جزم کرده ‌بود. مجلس هفدهم عمری طولانی نداشت چراکه دکتر‌مصدق معتقد بود با مجلسی که مخل اقدامات دولت است، نمی‌شود کار کرد. با استعفای تعداد زیادی از نمایندگان این دوره که بخشی از آنها عضو فراکسیون جبهه ملی بودند و با برگزاری همه‌پرسی عمومی، مجلس هفدهم منحل شد.

پس از کودتا

کودتای 28 مرداد، بار دیگر شاه را به جای نماد وحدت ملی و حافظ نظام مشروطه، به داور نهایی و قدرت برتر در صحنه سیاسی تبدیل کرد و روند تضعیف قوه مقننه را شدت بخشید. از همین زمان بود که مجلس بار دیگر به نهادی برای تایید بی‌قید و شرط سیاست‌های کشور بدل شد و وعده‌های انتخاباتی، از حد مباحث اقتصادی و رفاهی در سطح محلی فراتر نمی‌رفت.

انتخابات دوره هجدهم قانونگذاری در زمستان سال 1332 توسط دولت زاهدی آغاز شد. در این دوره، شاه برای برقراری هرچه سریع‌تر روابط سیاسی و فروش دوباره نفت ایران، خواهان تصویب قرارداد کنسرسیوم بود و از همین‌رو مهم‌ترین مساله مجلس، تصویب این قرارداد بود، به همین جهت نمایندگان مجلس باید به گونه‌ای دستچین می‌شدند تا زمینه تصویب این قرارداد فراهم شود. اصلی‌ترین رقابت انتخاباتی در این دوره، میان طرفداران زاهدی و اسدالله علم بود. نهضت مقاومت ملی نیز که پس از کودتا فعالیت‌های خود را به صورت نیمه‌مخفی ادامه می‌داد برای حضور در انتخابات، کاندیداهای خود را معرفی کرد و به اقداماتی چون اعتراض‌های خیابانی، تشکیل سازمان نظارت بر آزادی انتخابات و پخش اعلامیه در خصوص عدم آزادی انتخابات پرداخت. به رغم این تلاش‌ها، دولت زاهدی مانع از انتخاب نمایندگان این گروه شد. انتخابات این دوره در جوی غیرمردمی و با دخالت آشکار دولت برگزار شد. در این دوره، کمی بیش از نصف وکلا برای اولین بار در مجلس حضور یافتند. از وکلای غیرمستعفی مجلس دوره هفدهم نیز جز چند نفری که پرچم مخالفت با دولت را برافراشته بودند، بقیه دوباره به مجلس راه یافتند. رسوایی انتخابات به‌گونه‌ای نمایان بود که روزنامه‌های غیردولتی ناگزیر از افشای آن شدند. مجلس هجدهم سرانجام بدون حضور نمایندگان واقعی مردم و در شرایطی که هنوز نمایندگان تهران انتخاب نشده بودند در 27 اسفند 1332 افتتاح شد.

انتخابات مجلس نوزدهم، آغاز حاکمیت علم بر انتخابات بود. با حضور وی به عنوان وزیر کشور امکان هرگونه انتخابات آزاد سلب شد.

در این دوره، شاه، به‌منظور انجام اصلاحات سیاسی،‌ به ایجاد سیستم دوحزبی در کشور اقدام کرد. مسوولیت تاسیس حزب مردم به عهده علم گذاشته شد و حزب ملیون نیز توسط اقبال، نخست‌وزیر وقت، با موافقت شاه تاسیس شد. از ابتدای تاسیس این احزاب، هسته اولیه طرفداران دوحزب در دوره نوزدهم مجلس شورای ملی تشکیل شد. در این دوره، رژیم از حضور افراد میانه‌رو در انتخابات جلوگیری کرد. در جریان انتخابات، حکومت نظامی پابرجا بود و از برگزاری میتینگ‌ها و جلسات جلوگیری می‌شد. در این دوره نیز مانند دوره گذشته، تقلب‌های بی‌شماری در انتخاب نمایندگان صورت گرفت. نهضت مقاومت ملی نیز در این دوره ضمن خرده‌گیری از نحوه فعالیت دولت به منظور کنترل انتخابات، از مردم خواست که از شرکت در چنین انتخاباتی پرهیز کنند. به‌رغم این تلاش، دولت توانست با استفاده از ترفندهای سیاسی از حضور نیروهای مخالف جلوگیری کرده و مجلسی قابل قبول برای دربار فراهم کند. از این دوره بود که مدت دوره نمایندگی مجلس از دو سال به چهار سال افزایش یافت.

مجلس بیستم نیز به عرصه منازعه میان اعضای حزب ملیون به رهبری دکتر اقبال نخست‌وزیر وقت، حزب مردم به رهبری علم و حزب منفردان به رهبری چند نفر از جمله دکتر‌علی امینی، سیدجعفر بهبهانی، ارسلان خلعتبری و فتح‌الله فرود تبدیل شد. در این دوره جبهه ملی نیز به مبارزه انتخاباتی پرداخت و توانست نماینده خود را از حوزه کاشان به مجلس وارد کند. در آستانه برگزاری انتخابات، شاه اعلام کرد که انتخابات این دوره آزاد است و با این سخن بر آزاد نبودن انتخابات پیشین صحه گذاشت.

در جریان این انتخابات، حزب مردم و منفردین، دولت را متهم به تقلب و مداخله در انتخابات کردند. تقلبات فاحش اقبال در صندوق‌های انتخاباتی با استفاده از اعضای انجمن نظارت بر انتخابات موجب شد بیشترین افرادی که سر از صندوق انتخابات بیرون آوردند از حزب ملیون باشند. این مساله و اعتراضات بی‌حد‌و‌حصر حزب مردم و دیگر احزاب موجب شد که شاه در مصاحبه مطبوعاتی به علت بدی روند انتخابات به استعفای دسته جمعی نمایندگان منتخب فرمان دهد. در نتیجه کابینه دکتر اقبال استعفای خود را تقدیم کرد. با دستور شاه در اواخر آذر 1339 انتخابات مجدد دوره بیستم آغاز شد. این انتخابات باز هم بدون حضور جمع کثیری از مردم انجام گرفت و افرادی از هر دو گروه به مجلس راه یافتند. در این دوره، دکتر اقبال به رغم اعمال خلاف قانون، توانست از حوزه انتخابیه مشهد به مجلس راه یابد که البته باوجود تصویب اعتبارنامه وی تا پایان مجلس مورد عتاب و سرزنش برخی نمایندگان بود. اما عمر این مجلس برای پیمودن این مسیر چهار‌ساله دوامی نیافت و پس از گذشت سه ماه، در نوزدهم اردیبهشت‌ماه 1340، با استعفای کابینه شریف امامی و روی کار آمدن علی امینی به فرمان شاه منحل شد.

مجلس در نازل‌ترین سطح حکومت

با ورود به دهه 40، شاه که خود را در اوج قدرت می‌دید و رویای تمدن بزرگ در سر می‌پروراند، پادشاه میانسالی بود که اگرچه ظاهری متمدن داشت، اما نگاهش به پادشاهی، آن هم پادشاهی مشروطه در کشوری رو‌به توسعه، به شکلی حیرت‌آور غیرواقعی و کهنه بود. او پادشاه را پدری فداکار و محبوب تصور می‌کرد که خود را وقف آسایش مردم و دفاع از آنان در برابر قدرتمندان فاسد و طماع کرده است. از همین زمان بود که او رویای «انقلاب شاه و مردم» را عملی کرد و از نگاه او، مجلس به نازل‌ترین سطح از حکومت سقوط کرد.

بهانه شاه برای انحلال مجلس بیستم، نفوذ مالکان بزرگ و «مرتجعین» در مجلس بود که مانع اصلاحات اساسی به خصوص برچیدن مالکیت فئودالی شده بودند، و برای بیش از دو سال، کشور بدون قوه مقننه و از طریق تصویب «لوایح قانونی» در هیات دولت اداره شد. در این فاصله، یک رشته اصلاحات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی شامل اصلاحات ارضی، حق رای زنان، خدمات آموزشی و بهداشتی در روستاها، سهیم شدن کارگران در سود کارخانه‌ها و اصول دیگر به همه‌پرسی گذاشته شد و به گفته دولت، با اکثریت قابل توجه آرا به تصویب رسید. این تحولات درهای مجلس را به روی کارگران، کشاورزان، آموزگاران، کارمندان و اعضای ضعیف‌تر طبقه متوسط گشود، اما مجوز شرکت در انتخابات این دوره، ابراز تعهد به انقلاب سفید شاه و ملت بود و مخالفان «انقلاب» آزادی فعالیت سیاسی را هم نداشتند، چه رسد به پیروزی در انتخابات مجلس.

با آغاز نخست‌وزیری اسدالله علم نخستین مساله، برگزاری انتخابات مجلس و بازگشایی آن بود. شاه در آغاز تمایل چندانی به برگزاری انتخابات زودهنگام نداشت و در انتظار فرصتی برای انجام اصلاحات مورد نظر خود در زمان فقدان مجلس بود. اما وقایعی مانند انقلاب سفید و لزوم تصویب صوری لوایح موجب شد که دستور برگزاری انتخابات صادر شود. در این دوره نیز مانند گذشته علم در تنظیم فهرست کاندیداهای مجلس نقش موثری را ایفا می‌کرد. در این دوره، علاوه بر دو حزب «ملیون» و «مردم»، گروه دیگری به نام «کانون مترقی» پا به عرصه انتخابات گذاشت که تحت حمایت و هدایت ضمنی یا مستقیم محافل آمریکایی بود و رهبری آن را حسنعلی منصور بر عهده داشت. نام این گروه پس از مدتی به حزب ایران نوین تغییر یافت.

فردوست داستان انتخابات این دوره را چنین توصیف می‌کند: «در زمان نخست‌وزیری اسدالله علم، محمدرضا دستور داد که با علم و منصور یک کمیسیون سه‌نفره برای انتخابات نمایندگان مجلس تشکیل دهیم. کمیسیون در منزل علم تشکیل می‌شد... منصور اسامی افراد مورد نظر را می‌خواند و علم هرکه را می‌خواست تایید می‌کرد و هرکه را نمی‌خواست دستور حذف می‌داد... پس از پایان کار و تصویب علم ترتیب انتخاب این افراد داده می‌شد. فقط افرادی که در این کمیسیون تصویب شده بودند سر از صندوق آرا درمی‌آوردند ولاغیر.»

مقدمه انتخابات مجلس بیست و یکم با تشکیل کنگره آزادمردان و آزادزنان که ظاهراً محصول انقلاب سفید و مجمعی از نمایندگان کارگران و کشاورزان و روشنفکران کانون مترقی بود، فراهم شد. انتخابات این دوره مجلس با اندک تفاوتی نسبت به دوره‌های قبل برگزار شد. در این دوره برای اولین بار، زنان امکان حضور در مجلس را به دست آوردند و برای نخستین بار دولت از کارت‌های الکترال در انتخابات بهره برد. انتخابات در فضایی برگزار شد که به دلیل قیام 15 خرداد و تحریم انتخابات از سوی علما، مردم رغبتی به حضور نیافتند. در حقیقت در این زمان علاوه بر مخالفت‌های جبهه ملی برای حضور در انتخابات، روحانیون نیز به دلیل وقایع به‌وجود‌آمده از سوی رژیم، با دادن اعلامیه‌ها و فتاوی، مردم را از حضور در انتخابات بر حذر می‌داشتند. سرانجام به‌رغم مخالفت‌های گروه‌های مخالف، انتخابات این دوره از مجلس نیز مطابق خواست هیات حاکمه به‌انجام رسید. اکثریت نمایندگان این دوره، نیروهای نوظهور کانون مترقی بودند که برای نخستین‌بار به مجلس راه یافته بودند. از جمله مهم‌ترین اقدامات این مجلس، تصویب لایحه کاپیتولاسیون در دولت حزبی حسنعلی منصور بود.

در انتخابات دوره بیست و دوم مجلس هم مانند دوران گذشته، از سوی دربار و دولت وعده انتخابات آزاد به مردم داده شد. در این دوره نیز علم به عنوان وزیر دربار در کنار شاه جریان انتخابات را زیر‌نظر داشت. دولت حزبی هویدا نیز بیشترین تلاش را برای وارد کردن نمایندگان دلخواه خود از حزب ایران نوین صورت داد. از اوایل اردیبهشت 1346، وزارت کشور مشغول فراهم ‌آوردن مقدمات برگزاری انتخابات دوره بیست ودوم مجلس شورای ملی بود. فعالیت‌های متقلبانه حزب ایران نوین، مورد اعتراض رهبران حزب مردم قرار گرفت، به‌گونه‌ای که آنان، حزب ایران نوین و شخص هویدا را به تقلب و اعمال نفوذ گسترده و ایجاد محدودیت برای حزب مردم متهم کردند. حزب ایران نوین که در بسیاری از کارخانه‌ها و مراکز کارگری، سلطه گسترده‌ای داشت، از روزهای قبل از رای‌گیری با ترفندهای مختلف به جمع‌آوری شناسنامه‌های افراد برای صدور کارت الکترال مبادرت می‌ورزید و پس از دریافت کارت‌ها و درج نام کاندیدای حزب ایران نوین، شناسنامه‌ها را به افراد مسترد می‌کرد. این حزب همچنین با در اختیار داشتن فرمانداران شهرستان‌های مختلف توانست بیشترین فعالیت‌ها را برای جمع‌آوری آرا صورت دهد. البته نباید از نقش ساواک در اجرای وظیفه نظارتی آن به دستور دربار غافل ماند. در این دوره از مجلس، حزب پان‌ایرانیست توانست با تلاش خود، پنج نفر از اعضای خود را به مجلس وارد کند. این حزب از جمله مخالفان اصلی دولت وقت در طول این دوره مجلس به شمار می‌آمد که در هر زمان با سیاست‌های دولت به مقابله می‌پرداخت. از جمله مسائل مهم این دوره، جدایی بحرین از ایران بود که با توافقات پشت پرده خارجی شاه و همچنین نمایندگان مجلس به تصویب رسید و تنها گروه مخالف این جریان اعضای حزب پان‌ایرانیست شامل پزشکپور، عاملی‌تهرانی، فریور و طالع بودند. نکته دیگر این مجلس، استیضاح دولت هویدا توسط حزب پان‌ایرانیست به دلیل پذیرش جدایی بحرین از ایران بود.

انتخابات دوره بیست‌و‌سوم مجلس شورای ملی در شهریور 1350 برگزار شد. در انتخابات این دوره، حزب پان‌ایرانیست به دلیل انتقاد به مساله جدایی بحرین از ایران و استیضاح دولت، حق شرکت در انتخابات را نداشت. این انتخابات، دومین انتخابات حزبی مجلس بعد از کودتا بود، زیرا به‌رغم وجود احزاب ایران نوین و مردم، از آنجا که انتخابات این دوره را کنگره آزادمردان و آزادزنان انجام داده بود، نمی‌توان آن را جزو انتخابات حزبی دانست. حزب ایران نوین از اواخر سال 1349 برای ثبت‌نام از کاندیداها اقدام کرد. حزب مردم هم برای جا نماندن از میدان رقابت، با تبلیغات فراوان به فعالیت پرداخت. حزب ایران نوین با همان راهکارهای کهنه انتخابات پیشین با توسل به فرمانداران و افراد ذی‌نفوذ در ادارات مختلف تهران و دیگر نقاط کشور اکثر آرای مجلس را از آن خود کرد.

علم در سال 1352 علت عدم اقبال مردم به انتخابات را چنین تحلیل می‌کند: «تعرضات دولت مرا به یاد رفتاری می‌اندازد که ممکن است یک ارتش اشغالگر با ملتی شکست‌خورده در جنگ داشته باشد. در کلیه سطوح از انتخابات مجلس گرفته تا انتخابات محلی و انجمن شهر، دولت آزادی را از مردم سلب کرده و اراده خود را تحمیل کرده و نامزدهای خود را از صندوق‌ها بیرون می‌آورد. مثل اینکه رای‌دهندگان کوچک‌ترین حقی در این مورد ندارند.»

مجلس بیست‌و‌چهارم، آخرین مجلس دوره پهلوی، بیش از سه سال دوام نیاورد. در این دوره نیز شاه طی سخنان خود در 20 مهر 1353 اعلام کرد که انتخابات این دوره از آزادی کامل برخوردار است. با صدور فرمان شاه مبنی بر تاسیس حزب رستاخیز، دو حزب ایران نوین و مردم، با این استدلال که رقابت‌های حزبی باعث دوباره‌کاری می‌شود و لازم است قدرت و استعداد همه مردم در یک حزب واحد متمرکز شود، منحل اعلام شدند و نمایندگان احزاب در مجلس برای حفظ منافع خود، به عضویت این حزب درآمدند. حذف کثرت‌گرایی حزبی، ولو با احزابی فرمایشی و مطیع، نه تنها باعث بی‌رمق شدن انتخابات شد، بلکه بسیاری از پژوهشگران آن را عامل از میان رفتن «سوپاپ اطمینان» نظام و ناتوانی آن در برابر قیام مردم ناراضی و سقوط نظام سلطنتی دانسته‌اند. این دوره نیز، به‌‌رغم تبلیغات گسترده، با دخالت مستقیم دربار برگزار و با عدم اقبال مردم روبه‌رو شد.

سازمان سیا در گزارشی تحقیقاتی در مورد ایران، درباره مجلس نوشته بود: «از زمانی که شاه به قدرت مطلقه خود دست یافت مجلس حکم مهر پلاستیکی سلطان را پیدا کرد.»

♦♦♦

انقلاب سال ۱۳۵۷ قانون اساسی مشروطه را لغو کرد، اما به عمر مجلس شورای ملی پایان نداد و قانون اساسی جمهوری اسلامی اصولی را به تشکیل و شرح وظایف چنین مجلسی اختصاص داد. البته مجلس شورای ملی به خاطر واژه ملی در عنوان آن، مورد تایید رهبر انقلاب قرار نگرفت و هرگز تشکیل نشد و به جای آن، «مجلس شورای اسلامی» برپا شد که با اصلاح قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، رسمیت یافت. اما در این میان، ماهیت و جایگاه مجلس به عنوان نهاد مقننه در نظام سیاسی ایران تغییری اساسی یافت.

قانون اساسی مشروطه در راستای استقرار دموکراسی در ایران، حاکمیت را ودیعه‌ای الهی و متعلق به ملت و سلطنت و تمامی قوای حکومتی را تابع و منبعث از اراده مردم می‌دانست. در مقابل، در قانون اساسی جمهوری اسلامی «حاکمیت و تشریع یا قانونگذاری» خاص خداوند است که به واسطه رای «خبرگان» به ولی فقیه انتقال و در او تجلی می‌یابد و توسط او اعمال می‌شود.