در خدمت توسعه
نقش نهاد قانونگذار در رشد و توسعه اقتصادی چیست؟
سال گذشته، هنگامی که شاخص رفاه لگاتوم منتشر شد مروری بر نمرات ایران از عملکرد اقتصادی می‌توانست درس‌های روشنی برای سیاستگذاران و تصمیم‌سازان داشته باشد اما، به نظر می‌رسد کمتر کسی رتبه 117 ایران در کیفیت اقتصاد را جدی گرفت. همزمان، کسب رتبه سه‌رقمی از رقابت‌پذیری بازار، محیط کارآفرینی و انعطاف‌پذیری هم نشان می‌داد کارآفرینان و فعالان اقتصادی همچنان با موانع متعددی روبه‌رو هستند و نمره مردود در حقوق مالکیت، حمایت از سرمایه‌گذار و اکوسیستم مالی هم حاکی از نابسامانی در سیاست‌ها و قوانینی بود که زمینه‌ساز رونق اقتصادی و پیشران توسعه‌اند. تکرار این نمرات نامطلوب در یک دهه گذشته کافی بود تا دریابیم دست‌کم در بعد اقتصادی توسعه -که به رفاه منجر می‌شود- موفق عمل نکرده‌ایم.
گرچه نمی‌توان تمام مسوولیت این کارنامه ناموفق را متوجه نهاد قانونگذار دانست اما تحلیلگران می‌گویند بخش عمده‌ای از این ناکارآمدی متوجه کیفیت پایین سیاستگذاری، ضعف قوانین و افت کارکرد نظارتی مجلس است. ضمن آنکه به نظر می‌رسد اساساً «توسعه» دغدغه اصلی نمایندگان ملت نیست. اینکه نظام پارلمانی در ایران بیش از یک قرن قدمت دارد مایه افتخار است اما در سال‌های اخیر افول عملکرد مجلس، کاهش اقتدار آن، نزول استانداردهای مباحث و قانونگذاری، وخامت رفتار و افت کیفی نمایندگان و سطح پایین دغدغه‌ها و اندیشه آنان انتقادهای زیادی را متوجه این رکن دموکراسی کرده است. بدبینی نسبت به نهاد قانونگذار و فرسایش اعتبار و احترام آن هم البته، سناریویی نگران‌کننده است. به ویژه که به نظر می‌رسد برای اصلاح این روند رو به افول و بهبود کیفیت نمایندگی، تلاش چندانی صورت نمی‌گیرد. در طول چهار دهه، کارایی مجلس شورای اسلامی به‌رغم شعارهایی همچون حمایت از عدالت و برابری و پایبندی به آرمان‌های انقلاب، رنگ باخته و حالا انفجار اطلاعات، انقلاب تکنولوژی، گستردگی و پیچیدگی روزافزون دولت مدرن در کنار ابرچالش‌های متعدد اقتصادی و سیاسی، توانایی مجلس را برای سیاستگذاری و تدوین قوانینی که جامعه و اقتصاد را به درستی مدیریت کرده و حرکت کشور به سوی توسعه را تسریع کند، زیر سوال برده است.
در حالی که جهان به خوبی می‌داند قانونگذاری منطقی مبتنی بر شواهد می‌تواند منافع عمومی کلیدی مانند حفاظت از منابع و محیط زیست، سلامت و ایمنی عمومی، حقوق شهروندی و منافع کسب‌وکارها و سرمایه‌گذاران را تامین کند و متضمن توسعه فراگیر کشورها باشد؛ در مقابل، با وجود بهترین نیت‌ها، قوانین و سیاست‌های مصوب مجلس ما اغلب عملکرد اقتصاد را مختل و روند توسعه را کند کرده‌اند. قوانین ضعیف همواره بیش از آنکه مفید باشند، به جامعه آسیب می‌رسانند و سیاست‌های غیرکارشناسانه به جای آنکه محرک رشد باشند مانع آن می‌شوند. حداقل ضررهای ناشی از چنین وضعیتی سرکوب نوآوری، ممانعت از کارآفرینی و اشتغال، هدر دادن منابع محدود، و تضعیف توسعه پایدار است. اینجاست که پارلمان به جای محافظت از حقوق شهروندان در برابر دولت، به آنان صدمه می‌زند و بدتر، اعتماد مردم به حکمرانی را از بین می‌برد. جایگاه مجلس اما در رشد اقتصادی و توسعه فراگیر کجاست؟
در خدمت توسعه
در دهه‌های گذشته محققان بسیاری، تلاش خود را وقف بررسی عوامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی کرده‌اند و در مورد منابع بالقوه تفاوت بین کشورها نظریه‌های جایگزینی ارائه داده‌اند. در همین راستا متغیرهای متعددی مانند انباشت سرمایه، پیشرفت تکنولوژی، بهره‌وری، سیاستگذاری، ساختار سیاسی، نظام حقوقی و حتی جغرافیا در سطوح مختلف مورد بررسی قرار گرفته‌اند. در میان این عوامل نهادهایی که مشوق‌ها را شکل می‌دهند و نحوه تخصیص منابع را تعیین می‌کنند به‌طور فزاینده‌ای به عنوان عامل اصلی تعیین‌کننده رشد اقتصادی پذیرفته شده‌اند. علاوه بر این مشخص شده در مقایسه با نهادهای غیررسمی (مانند هنجارها که فقط می‌توانند در شرایط خاصی موثر واقع شوند) نهادهای حقوقی، بر عملکرد اقتصادی کشورها، تاثیر بیشتر و عمیق‌تری می‌گذارند.
تعامل بین قانون و پیامدهای اقتصادی نیز از دهه 1960 به‌طور گسترده مورد مطالعه قرار گرفته. تا قبل از دهه 1990 محققان حقوق و اقتصاد به جای آنکه رابطه سطوح مختلف رشد اقتصادی را با تفاوت قوانین در سطح کلان بسنجند، بیشتر نگران این بودند که قوانین حقوقی چگونه بر انگیزه‌ها و رفتار شرکت‌ها در سطح خرد تاثیر می‌گذارد. این وضعیت از اواخر دهه 90 تحت تاثیر مجموعه‌ای از تحقیقات اقتصادسنجی بین‌المللی که توسط چهار اقتصاددان به نام‌های لاپورتا، لوپز د سیلانس، شلیفر و ویشنی صورت گرفت، به طرز چشمگیری تغییر کرد. از آن زمان به بعد، موجی از تحقیقات در مورد رابطه بین قانون و رشد اقتصادی به راه افتاد که درک جهان از منابع رشد را بسیار عمیق کرد و سبب جلب توجه دانشمندان حقوق و اقتصاد به نتایج اقتصادی قوانین و سیاست‌ها شد.1
از منظر کاربردی برخی نتایج این مطالعات با وجود همه انتقادهایی که به آنها وارد شده، هنوز پابرجاست. برای مثال این ادعا که توسعه بازارهای مالی، متکی به حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی توسط قوانین رسمی است -با توجه به شواهد حمایتی گسترده دیگر مطالعات- کمترین جای بحث را دارد. پیشنهاد دیگر این مطالعات، که مقررات سخت‌گیرانه ورود به بازار، تاثیرات نامطلوبی بر بازارها می‌گذارد نیز با عرف اقتصاد رایج سازگار است و اصلاحات نظارتی را به ویژه در زمینه کاهش مقررات ورود به بازار، در ده‌ها کشور تشویق و ترویج کرده است. می‌توان ادعا کرد که دیدگاه این محققان پشتوانه اصلاحات حقوقی جهان در دهه گذشته بوده است؛ اصلاحاتی که با هدف تقویت حقوق سهامداران، بهبود استانداردهای حکمرانی شرکتی و افزایش حقوق اعتباری صورت گرفته است.
صندوق بین‌المللی پول نیز یکی از مهم‌ترین نهادهایی است که بر نقش قوانین در رشد اقتصادی تاکید گذاشته و می‌کوشد تا از طریق دیدار با این نمایندگان بهترین شیوه‌ها در سیاستگذاری اقتصادی را با آنان مورد بحث قرار دهد. از منظر این نهاد اقتصادی، قانونگذاران و اعضای پارلمان نقش مهمی در تصویب قوانینی ایفا می‌کنند که آثار اقتصادی قابل توجهی دارند، ضمن آنکه دولت‌ها را به پاسخگویی وامی‌دارند. آنها همچنین شرکای مهمی در ایجاد حمایت سیاسی برای اجرای سیاست‌های اقتصادی هستند. از منظر این نهاد تقویت رشد همه‌جانبه، مستلزم قوانین و سیاست‌هایی است که بهره‌وری را افزایش داده و در عین حال با دقت، روابط بین رشد و نابرابری را مدیریت کند. از نظر عملی این می‌تواند به معنای سرمایه‌گذاری زیربنایی مولد، ترویج شمول مالی و سیاست‌هایی باشد که مشارکت زنان در نیروی کار را تسهیل می‌کند.
فساد هم باعث تضعیف اعتماد عمومی به دولت می‌شود، یکپارچگی بازار را تهدید و رقابت را مخدوش می‌کند و توسعه اقتصادی را به خطر می‌اندازد. در مقابل چارچوب‌های قانونی مبارزه با فساد به تقویت ظرفیت کشور برای مبارزه با آن کمک می‌کند. نظارت پارلمان بر فرآیندها و دیگر حوزه‌های مرتبط حکمرانی تاثیر قابل توجهی بر عملکرد اقتصاد کلان و توانایی مقامات در پیگیری سیاست‌های اقتصادی سالم خواهد داشت. علاوه بر این پارلمان می‌تواند با تقویت یکپارچگی در حکمرانی -چشم‌انداز وسیع‌تری از مبارزه با فساد- نه‌تنها با ایجاد مشوق‌هایی برای تشویق رفتار مناسب در بخش خصوصی، بلکه ایجاد ساختارهایی برای مدیریت خدمات مالی و خدمات عمومی و شفافیت و پاسخگویی بخش دولتی، از فساد بکاهد.
درس‌هایی از توسعه کره جنوبی
کره جنوبی در دهه‌های اخیر موفق‌ترین توسعه اقتصادی تاریخ را به نام خود رقم زده است. کشوری که تا اوایل دهه 1960 از فقیرترین کشورهای جهان بود در کمتر از سه دهه، به جمع اقتصادهای پیشرو پیوست و با درآمد سرانه بالا و صنایع درجه یک، به رقیبی برای اقتصادهای بزرگ تبدیل شد. در اوایل دهه 60 کره نیز با دیگر کشورهای در حال توسعه ویژگی‌های مشترک زیادی داشت: فقر گسترده، بهره‌وری اقتصادی پایین، فناوری و کارآفرینی اندک، سرمایه ناکافی، منابع طبیعی محدود، جمعیت بیش از حد، قلمرو جغرافیایی کوچک و بی‌ثباتی سیاسی و تهدیدهای خارجی. کره اما توانست با موفقیت این موانع را پشت سر بگذارد و در یک نسل، به توسعه اقتصادی دست پیدا کند. آن‌گونه که تحلیلگران می‌گویند توسعه اقتصادی این کشور با پیشرفت حاکمیت قانون و دموکراسی تا دهه 90 همراه بود. گفتمان قانون و توسعه در کره اما درس‌های زیادی برای جهان داشت.
اغلب تحلیلگران می‌گویند در فرآیند توسعه کره و قوانین تسهیل‌کننده آن، دو پدیده رخ داد. نخست، کره به عنوان یک کشور دارای حقوق مدنی، قوانین حقوقی را به «کدها» و قوانین اساسی دقیق تبدیل کرد و فضای کوچکی برای نقش حقوق عرفی (customary laws) باقی گذاشت. دوم، دولت کره نقش یک دولت توسعه‌بخش را بر عهده گرفت که نقش کلیدی در توسعه اقتصادی ایفا می‌کرد. این دولت برنامه‌هایی برای توسعه اقتصادی تدوین کرد، به بازتخصیص مازاد پرداخت، با مقاومت‌ها مبارزه کرد، مشوق سرمایه‌گذاری شد، بخش‌های کلیدی را مدیریت کرد و کنترل سرمایه خارجی را به دست گرفت. همان‌گونه که جلوتر خواهیم گفت، دولت کره از قوانین رسمی کشور، به ویژه قانون اساسی به عنوان ابزاری برای توانمندسازی سیاست‌های خود استفاده کرد.2
هدف اولیه سیاست‌های توسعه‌ای کره، رفع فقر شدید برای اکثریت مردم بود. برای دستیابی به این هدف باید منابع درآمدی پایداری برای اکثریت مردم تامین می‌شد و استراتژی دولت آن بود که بر ایجاد اشتغال و درآمدزایی متمرکز شود. فقر شدید، به عدم خرید کافی در بازار داخلی منجر شده بود. برای غلبه بر این مشکلات دولت سیاست‌های توسعه‌ای صادرات‌محور را در پیش گرفت و توسعه صنایع تولیدی را با استفاده از نیروی کار ارزان و تحصیل‌کرده در اولویت قرار داد.
دستگاه قانونگذاری نیز برای اجرای این سیاست‌ها، به تصویب قوانین حمایت از دولت در راستای صادرات روی آورد. قانون معافیت و کاهش مالیات، قانون اقدام موقت برای اعطای یارانه‌های صادراتی و قانون ترویج صادرات از آن جمله بودند. این قوانین به دولت اجازه می‌داد تا برای سود حاصل از صادرات کاهش مالیات در نظر بگیرد، پرداخت به موقع یارانه‌های ناشی از صادرات را تضمین کند، ذخایر خارجی کمیاب را به خرید مواد اولیه برای تولید محصولات صادراتی اختصاص دهد و فقط به تاجران موفق در صادرات اجازه دهد که در تجارت وارداتی پردرآمد شرکت کنند.
قوانین دیگری نیز به‌طور همزمان از رشد و توسعه اقتصاد این کشور حمایت کردند. قانون اقدام موقت تاسیسات صنعتی نساجی، قانون ارتقای صنایع مکانیکی، صنایع کشتی‌سازی، صنایع الکترونیکی، صنایع فولاد، پتروشیمی، پالایش فلزات غیرآهنی و قانون ارتقای نوسازی صنایع نساجی بین سال‌های 1967 تا 1979 از جمله این قوانین بودند. این گروه از قوانین نیز به دولت اجازه داد تا اقداماتی را در جهت حمایت از صنایع تعیین‌شده از جمله مشوق‌های مالیاتی، وام‌های کم‌بهره، اعطای یارانه، تخفیف تعرفه و کنترل واردات و ضمانت وام از خارج کشور در پیش بگیرد. حمایت از کسب‌وکارها بر مبنای رابطه متقابل بود؛ آنها در ازای حمایت دولت باید نشان می‌دادند در بازار عملکرد مطلوبی دارند.
تغییر سیاست‌ها در دهه 1980 آغاز شد. پس از دو دهه توسعه اقتصادی موفق، کره به کشوری با درآمد متوسط، بخش خصوصی قوی و با اقتصاد مبتنی بر فناوری تبدیل شده بود. برای همگامی با این تغییر، اصلاحات قانونی صورت گرفت که باعث کاهش کنترل دولت بر اقتصاد و حمایت بیشتر از بخش خصوصی به جای صنایع خاص شد. این تغییر سیاست با جایگزینی قوانین قبلی که حمایت‌هایی در سطح صنایع فراهم می‌کرد، با «قانون توسعه صنایع تولیدی» در سال 1986 آغاز شد.
در نهایت می‌توان گفت کره توسعه خود را مرهون چند استراتژی مهم در سیاستگذاری است. نخست، قوانینی که در ابتدای دوره توسعه به تصویب رسید دولت را قادر ساخت تا از توسعه صنعتی و توسعه تجارت در قالب یارانه‌ها و اقدامات تجاری به‌طور موثر حمایت کند. دوم، انعطاف‌پذیری و قابلیت تطابق در قوانین و سیاست‌های توسعه‌ای کره به عامل مهمی در پیشبرد اهداف اقتصادی مطابق با اقتضائات موجود بدل شد. سوم، عموم مردم، صنایع و مشاغل، انگیزه‌ای قوی برای همکاری با دولت و رعایت قوانین و سیاست‌های توسعه‌ای آن برای فرار از فقر از طریق توسعه اقتصادی داشتند، و به این ترتیب خود به جمع پیشران‌ها و حامیان توسعه پیوستند.
تجربه پارلمان اروپا
در پی بحران اقتصادی یکی از نهادهایی که کوشید با استفاده از قوانین، اعتماد به سیستم بانکی و مالی در اروپا را بازسازی کرده و با تشویق سرمایه‌گذاری سبب تقویت رشد اقتصادی شود پارلمان اروپا بود. نمایندگان اروپا مقررات جدیدی را برای بانک‌ها به تصویب رساندند، از طرح افزایش سرمایه‌گذاری در اقتصاد اروپا حمایت کردند، و راه‌هایی برای مقابله با فرار مالیاتی تدارک دیدند.
بحران مالی 2008 ضعف‌های نظام بانکی و منابع مالی اروپا را آشکار کرده بود. بسیاری از دولت‌ها حتی در سال‌های پررونق کسری بودجه داشتند اما با بدتر شدن درآمد مالیاتی و تشدید نیاز بانک‌ها به بودجه عمومی برای بقا، اوضاع رو به وخامت گذاشت. نمایندگان اروپا برای اطمینان از نظارت بهتر بر بانک‌ها، کاهش هزینه‌های مالیات‌دهندگان و اقتصاد قانونی تصویب کردند که بانک مرکزی اروپا را مسوول نظارت بر بیش از 100 بانک بزرگ منطقه یورو کرد. نگرانی مهم دیگر این بود که سپرده‌گذاران کوچک می‌بایست از ضمانت سپرده‌های خود بهره‌مند شوند و مودیان مالیاتی باید آخرین کسانی باشند که هزینه شکست بانک‌ها را بپردازند. با در نظر گرفتن این موضوع اتحادیه اروپا یک مرجع مشترک به نام Board Single resolution برای برخورد کارآمد با شکست‌های احتمالی بانک‌ها ایجاد کرد. پارلمان همچنین نیازهای سرمایه‌ای بانک‌ها را تقویت کرد تا تاثیر شوک‌های آتی -مشابه آنچه در گذشته اتفاق افتاده بود- را محدود کنند.
فرار مالیاتی نیز یکی دیگر از نگرانی‌های اصلی پارلمان بود زیرا سبب می‌شد کشورهای اتحادیه پول کمتری برای سرمایه‌گذاری در خدمات عمومی کسب کنند. پارلمان برای مقابله با این پدیده چندین کمیته ایجاد کرد تا به بررسی مشکل پرداخته و پیشنهادهایی برای بستن روزنه‌های فرار و کمک به شرکت‌ها و افراد برای پرداخت سهم عادلانه خود به دولت ارائه دهند.
مشکلات بانکی و کسری بودجه زیاد در این اتحادیه نیز به این معنا بود که برای مدتی بودجه کمی برای شروع رشد اقتصاد در دسترس بخش عمومی یا خصوصی وجود دارد. به همین دلیل اتحادیه اروپا در سال 2015 یک طرح سرمایه‌گذاری سه‌ساله راه‌اندازی کرد که در آن از ضمانت‌های اتحادیه استفاده می‌شد تا 315 میلیارد یورو سرمایه‌گذاری عمومی و خصوصی جمع‌آوری شده و آنها را به سمت پروژه‌هایی سوق دهند که بدون این بودجه امکان نداشت اجرایی شوند. این طرح نتایج بسیار خوبی در پی داشت و نمایندگان پارلمان اروپا در ژوئن 2017 در مورد تمدید صندوق سرمایه‌گذاری استراتژیک اروپا با هدف افزایش سرمایه‌گذاری در اقتصاد منطقه تا 500 میلیارد یورو تا پایان سال 2020 رای مثبت دادند.
توسعه پارلمانی، پیش‌نیاز قوانین توسعه‌بخش
بی‌تردید پارلمان‌ها وظایف بسیار مهمی در سیاست‌های توسعه ملی و محلی دارند. در نتیجه قانونگذاری، نظارت و دیگر وظایف نمایندگی، نمایندگان پارلمان می‌توانند به‌طور فعال در تدوین و اجرای سیاست‌ها و قوانین حامی فقرا، پاسخگو به اقلیت‌ها و جنسیت‌ها، و حساس به مسائل محیط زیست مشارکت کنند. همه مسائلی که در نهایت به اهداف گسترده توسعه فراگیر -در کنار رشد اقتصادی- کمک می‌کنند.
گام نخست برای رسیدن به این اهداف، کیفیت بالای سیاست‌هاست. در برخی موارد نمایندگان پارلمان خود را مسوول قوانین خوب نمی‌دانند. آنها ترجیح می‌دهند تصور کنند که ایجاد قانون خوب در درجه اول مسوولیت دولت است و از آنجا که مسوول اجرای قوانین نیستند، پیامدهای اجرایی آن را هم نادیده می‌گیرند. معضل دیگر سیاسی شدن تصمیم‌سازی‌هاست. راه‌حلی که در هلند برای کاهش این معضل در نظر گرفته شده «غیرسیاسی کردن» بخشی از روند قانونگذاری است. در این رویکرد، وضع قوانین به عنوان یک فعالیت حرفه‌ای در نظر گرفته می‌شود که توسط کارشناسان و متخصصانی که در برخی از نهادها و سازمان‌های دولتی کار می‌کنند صورت می‌گیرد.
«قانونگذاری مشارکتی» نیز فرآیندی است که طی آن پارلمان‌ها، کمیته‌ها یا اعضای پارلمان به‌طور فعال مردم را در تدوین، ارزیابی و بررسی پیش‌نویس قوانینی که به پارلمان ارائه می‌شود، مشارکت می‌دهند. در برخی از کشورها نقش جلسات عمومی به عنوان یک ابزار مفید برای کمیته‌های پارلمانی به اثبات رسیده زیرا به نمایندگان پارلمان اجازه می‌دهد تا به سخنان کارشناسان جامعه مدنی گوش دهند و با آنها تبادل نظر کنند. تمام سازوکارهایی که ذکر شد می‌تواند به تقویت مشارکت عمومی کمک کند. علاوه بر این، پارلمان می‌تواند با پیشگام بودن در ارائه اطلاعات به مردم، اثربخشی نهایی قوانین را افزایش دهد.
اجازه بدهید این نوشتار را با روایتی از براج کومار نهرو، سفیر هند در ایالات متحده، به پایان برسانیم. او در توصیف ضعف قانونگذاری در پارلمان کشورش می‌گوید انگلیس در مدت 200 سال حکومت بر هند 400 قانون تصویب کرد در حالی که در 40 سال اول استقلال، پارلمان هند نزدیک به چهار هزار قانون به تصویب رساند. تفاوت بزرگ در این بود که از 400 قانون اولیه باید اطاعت می‌شد اما چهار هزار قانون بعدی ضمانت اجرایی نداشت! کسانی که این قوانین به آنها مربوط می‌شود حتی آنها را نمی‌شناسند یا درک نمی‌کنند.
قانون تصویب می‌شود تا به درستی اجرایی شود. در غیر این صورت باز هم یک پای توسعه در کشور، لنگان باقی خواهد ماند.
