تله جدید نفت

وزیر جهاد کشاورزی اخیراً در اظهارنظری گفته است: «یکی از روش‌های مناسب برای تامین کالا، تهاتر با نفت است که سقف تهاتر نفت با واردات کالاهای اساسی افزایش یافت. تاکنون شیوه اجرا به این صورت بود که وزارت نفت به تریدرهای نفتی و تجار، محموله‌های نفتی ارائه می‌داد، آنها پس از فروش این محموله‌ها، اقدام به واردات کالا می‌کردند. از سال آینده مقرر شده است افرادی که برای واردات کالاهای اساسی اقدام می‌کنند، از سوی وزارت جهاد کشاورزی به وزارت نفت معرفی شوند تا این شرکت‌ها محموله‌های نفتی دریافت کنند. همچنین میزان تهاتر نیز افزایش می‌یابد.» منظور آقای غلامرضا نوری‌قزلجه از طرح چنین سخنانی، این است که دولت قصد دارد برای تامین کالاهای اساسی، به‌جای استفاده از روش‌های معمول پرداخت ارزی، از نفت به‌عنوان ابزار مبادله استفاده کند. یعنی نفت بدهیم و در مقابل کالا بگیریم. ظاهراً تا امروز روند کار این بوده که وزارت نفت، محموله‌های نفتی را به برخی واسطه‌ها یا شرکت‌های بازرگانی می‌داد. آنها نفت را در بازار می‌فروختند و سپس با پول حاصل از فروش، کالا وارد می‌کردند. اما طبق صحبت‌های وزیر، از سال آینده قرار است وزارت جهاد کشاورزی خودش واردکنندگان کالاهای اساسی را معرفی کند تا آن شرکت‌ها مستقیم نفت دریافت کنند و در ازای آن، کالا وارد کنند. همچنین سقف یا حجم این نوع مبادله نیز افزایش می‌یابد. به بیان ساده، دولت می‌خواهد واردات کالاهای اساسی را به تحویل نفت گره بزند و نقش واسطه‌های قبلی را تغییر دهد یا بازتعریف کند. این روش معمولاً در شرایط محدودیت‌های ارزی یا تحریم به‌کار گرفته می‌شود، چون به‌جای جابه‌جایی رسمی پول، از مبادله پایاپای استفاده می‌کند.

در چنین الگویی، بیشترین منفعت، نصیب واسطه‌ها و معامله‌گران خاص می‌شود که بدون رقابت عمومی انتخاب می‌شوند. شرکت‌های نزدیک به مراکز تصمیم‌گیری که سهمیه نفت یا مجوز واردات می‌گیرند، شبکه‌های غیرشفاف مالی که از تفاوت قیمت‌ها و ابهام در نرخ تبدیل سود می‌برند، و هر مجموعه‌ای که به اطلاعات یا دسترسی ویژه پیش از دیگران دست پیدا کند، برنده این روش غیرشفاف هستند. بااین‌حال، تهاتر نفت با واردات کالاهای اساسی، به‌ویژه وقتی از مسیرهای خارج از سازوکارهای رسمی انجام شود، می‌تواند چالش‌های جدی ایجاد کند. چالش اصلی این روش، نحوه اجرا و نبود شفافیت، رقابت و نظارت موثر است. هرچه فرآیند فروش نفت و واردات کالا از چهارچوب‌های شفاف و قانونمند فاصله بگیرد، احتمال اتلاف منابع عمومی و شکل‌گیری فساد بیشتر می‌شود. چالش مهم دیگر این است که چنین روشی عملاً فرآیند فروش نفت را از مسیرهای قابل نظارت خارج می‌کند و آن را به شبکه‌ای از واسطه‌ها و شرکت‌های منتخب می‌سپارد. هرچه حلقه‌های واسطه بیشتر و معیارهای انتخاب مبهم باشد، زمینه برای رانت، تبعیض و فساد گسترده می‌شود. اشکال بعدی این است که تهاتر باعث از بین رفتن شفافیت مالی می‌شود. وقتی نفت به‌صورت نقدی فروخته نمی‌شود، ارزیابی دقیق قیمت نفت فروخته‌شده، هزینه‌های واسطه‌گری، تخفیف‌ها و ارزش واقعی کالای وارداتی دشوار می‌شود. همچنین این روش می‌تواند نظام بودجه‌ای را از حیز انتفاع خارج کند. درآمدهای نفتی طبق قانون باید به خزانه واریز و سپس در چهارچوب بودجه هزینه شود. وقتی نفت به شکل مستقیم با کالا تهاتر می‌شود، بخشی از جریان درآمد و هزینه از مسیر رسمی خارج می‌شود که تضعیف انضباط مالی را به‌دنبال دارد و این مسئله در بلندمدت به بی‌نظمی مالی و کاهش پاسخگویی ختم می‌شود.

سپردن نقش توزیع نفت به واردکنندگان کالاهای اساسی، تضاد منافع هم ایجاد می‌کند. واردکننده‌ای که نفت دریافت می‌کند، عملاً هم فروشنده نفت است و هم خریدار کالا. او در چنین وضعی انگیزه دارد نفت را حتی با تخفیف بالا بفروشد تا سریع‌تر به منابع دست یابد. چنین سازوکاری پیام اشتباه به بازار می‌دهد. به‌جای اصلاح ساختار تجارت خارجی، تقویت شفافیت و کاهش محدودیت‌ها، به راه‌حل‌های غیرمتعارف و کوتاه‌مدت متوسل می‌شود. راه‌حل‌هایی که معمولاً در شرایط تحریمی یا فشار شدید مالی به کار گرفته می‌شوند و می‌توانند وابستگی به شبکه‌های غیررسمی و پرریسک را افزایش دهند. مسیر درست فروش نفت چیست؟

نفت در برابر غذا

این اولین‌باری نیست که سیاست‌گذار به‌ناچار در ازای پول نفت، برخی کالاها را دریافت می‌کند. نکته قابل‌توجه آن است که این‌بار مقام رسمی در اظهارنظر رسمی، فروش نفت برای تامین نیازهای اساسی را تایید می‌کند. به‌نظر می‌رسد مقام‌های مسئول در کشورمان بعد از سخت شدن فرآیند فروش نفت، از این ایده استقبال کردند. برای مثال، محسن رضایی در زمانی که معاون اقتصادی دولت سیزدهم بود، ابلاغیه‌ای در راستای حمایت از تهاتر نفت با کالاهای اساسی صادر کرده بود. پیشتر هم برخی بحث نفت در برابر آب را پیش کشیده بودند. طالبان و حتی قبل از آنها اشرف غنی، رئیس‌جمهور پیشین افغانستان امیدوار بودند که در ازای پرداخت حق‌آبه هامون، نفت دریافت کنند. نفت سرمایه ملی بین‌نسلی است. باید توجه داشت که تجارت با این سبک و سیاق امکان فساد را فراهم می‌آورد. پویا فیروزی، تحلیلگر اقتصاد، در این‌باره می‌گوید: «نخست باید مشخص شود که سیاست جدید دقیقاً چه بوده است. آنچه اعلام شده، افزایش سقف تهاتر نفت با واردات کالای اساسی از یک میلیارد دلار به 5 /1 میلیارد دلار است. واردکنندگان کالای اساسی مستقیم از سوی وزارت جهاد کشاورزی به وزارت نفت معرفی می‌شوند و محموله نفتی دریافت می‌کنند. این سازوکار جایگزینی برای واسطه‌ها، معامله‌گران و تراستی‌های پیشین است. معنای چنین رویکردی، ایجاد پیوند مستقیم میان منابع نفتی و واردات کالای اساسی است.»

رانت نفتی

کمتر از سه ماه از حذف سیاست نادرست تخصیص ارز ترجیحی می‌گذرد. تخصیص ارز ترجیحی سیاستی بود که دولت تصور می‌کرد به‌کمک آن، می‌تواند تورم کالاهای اساسی را کنترل کند. این در حالی است که تنها عایدی ارز ترجیحی، فربه‌ شدن گروه‌های رانتی از جیب مردم بود. البته دولت درنهایت سیاست ارز ترجیحی را با موانع زیاد و پس از چند سال حذف کرد. اکنون سیاست‌گذار دوباره قصد دارد رانت ارزی را این‌بار از مبدأ نفت به جیب برخی گروه‌ها واریز کند. اینکه سیاست‌گذار، نفت را در اختیار واردکنندگان قرار دهد تا کالاهای اساسی، ارزان به کشورمان برسد، استدلالی غلط است. دقیقاً به همان دلایلی که ارز ترجیحی تورم را کاهش نمی‌دهد، رانت نفتی نیز چنین نمی‌کند و ماحصل آن شکل‌گیری طبقه قدرتمند، ثروتمند، فاسد و ذی‌نفوذ است. در سیاست ارز ترجیحی، منبع تخصیص، ارز دولتی بود. در تهاتر نفتی، منبع تخصیص، نفت خام است و هدف هر دو سیاست، تسهیل تامین کالا بوده است. بااین‌حال، در هر دو سازوکار، خطر رانت و فساد وجود دارد، چرا که نبود رقابت و شفافیت، منابع را به گروه‌های خاص محدود می‌کند. «تفاوت اساسی در این است که نفت، منبعی محدود و استراتژیک است و به همین دلیل، حساسیت شفافیت در آن بالاست. این سیاست شباهت‌هایی با تجربه تخصیص دلار ۴۲۰۰تومانی دارد. در هر دو حالت، منابع به گروه‌های خاص اختصاص داده می‌شود و از سازوکار رقابت شفاف و عرضه عمومی فاصله گرفته می‌شود. در نتیجه، احتمال شکل‌گیری رانت و سوءاستفاده اقتصادی افزایش می‌یابد. اگر این سازوکار فاقد شفافیت باشد و مشخص نشود که چه کسی، چه میزان نفت دریافت کرده، با چه قیمتی فروخته و چه میزان کالا وارد کرده است، ساختار رانت‌محور شکل می‌گیرد. تخصیص سرمایه ملی به گروه‌های محدود، بدون سازوکار رقابتی و شفاف، رانت‌آفرین است. بحث دیگر، شکل‌گیری موقعیت‌های سوداگرانه است که به‌واسطه این کار پدید می‌آید. هنگامی‌که واردکننده کالا نفت دریافت می‌کند، احتمالاً نفت برای او ابزاری برای تامین سریع کالا تلقی می‌شود، چرا که تمرکز اصلی واردکننده بر تامین کالاست. بر همین اساس، ممکن است نفت را با هر قیمت و هر میزان تخفیفی به فروش برساند تا نقدینگی سریع‌تر جذب شود و امکان خرید کالا فراهم شود یا سریع‌تر آن نفت را به کالا تبدیل کند. این فرآیند می‌تواند از مسیرهایی انجام شود که واردکننده به آنها آگاه است. در نتیجه، مجموعه‌ای از انگیزه‌های سوداگرانه شکل می‌گیرد که می‌تواند به ایجاد رانت منجر شود. این روند الزاماً به توزیع منصفانه منابع نمی‌انجامد. نمونه‌هایی که می‌توان برای مقایسه به آنها اشاره کرد، سیاست‌های مرتبط با تخصیص ارز ترجیحی است. در آن مقطع، ارز دولتی در اختیار واردکنندگان قرار می‌گرفت و بخش قابل‌توجهی از آن در بازار آزاد تثبیت یا بلوکه می‌شد. نتیجه چنین سازوکاری این بود که برخی کالاها با قیمت واقعی عرضه نمی‌شدند و رانت شکل می‌گرفت که زمینه‌ساز فساد بود. شبکه‌های غیررسمی و غیرشفاف، در صورت تقویت، می‌توانند قدرت‌هایی موازی با قدرت دولت ایجاد کنند که هرچند ممکن است هم‌تراز نباشند، اما بی‌تردید بر روابط اقتصادی و حتی سیاسی اثرگذارند.»

جاماندگی دولت

مهم‌ترین گلوگاه سیاست مذکور، از دست رفتن درآمدهای دولتی و غیرقابل‌محاسبه شدن آن است. یکی از مهم‌ترین منابع کسب درآمد دولت در بودجه، درآمدهای حاصل از فروش نفت است. این درآمدها باید شفاف و برنامه‌ریزی‌شده در بودجه تدوین شده باشند که سیاست‌ها بتواند به‌درستی پیش رود. اینکه رانت نفتی چگونه می‌تواند به اقتصاد آسیب بزند، به شرایط مختلفی بستگی دارد. پیشتر بخشی از درآمدهای نفتی به‌دست تراستی‌ها مدیریت می‌شد و در زمان مورد نیاز یا دست‌کم در زمان مطلوب بازنگشته است. در چنین شرایطی «درآمدهای نفتی در اختیار گروه‌های غیررسمی قرار گرفت که به احتمال زیاد به مراکز مختلف قدرت سیاسی نزدیک بوده‌اند و دولت از این چرخه جا مانده است». حال می‌توان برخی تفاوت‌ها را نیز در این چهارچوب در نظر گرفت. برای مثال، «نفت خام به هر حال ارز دولتی دریافت می‌کند. با در نظر گرفتن این پیش‌شرط‌ها، مسئله تفکیک بازارها و شفافیت اهمیتی دوچندان می‌یابد. فروش نفت باید از طریق ساختار تخصصی انجام شود. قیمت‌گذاری نیز باید شفاف و مبتنی بر شاخص‌های استاندارد جهانی نظیر «برنت» و «وست تگزاس اینترمدییت» باشد. علاوه بر این، داده‌های مرتبط با میزان تخفیف‌ها نیز باید در دسترس قرار گیرد. در حال حاضر، مشخص نیست که نفت صادراتی با چه میزان تخفیف فروخته می‌شود. فعالان تجاری نیز معمولاً اطلاعات مربوط به تخفیف‌ها را منتشر نمی‌کنند، چرا که این اطلاعات بخشی از استراتژی تجاری آنهاست. بنابراین، نبود داده‌های شفاف، به عاملی برای ابهام و احتمال سوءاستفاده تبدیل می‌شود. برای کاهش تضاد منافع، تفکیک نقش‌ها ضروری است. فروش نفت باید از واردات کالا جدا باشد. جنبه مهم دیگر، تفاوت ساختاری بازار نفت و بازار کالای اساسی است. نفت خام کالای استاندارد جهانی است که قیمت‌گذاری آن پیچیدگی‌های فراوانی دارد. شاخص‌های مرجع، فرمول‌های قیمت‌گذاری، قراردادهای متنوع، تفاوت قیمت‌ها، هزینه‌های حمل‌ونقل، بیمه و ریسک‌های حقوقی، بخشی از این سازوکار پیچیده‌اند. 

شبکه مشتریان نفت نیز عمدتاً شامل معامله‌گران بین‌المللی، شرکت‌های بزرگ انرژی و پالایشگاه‌هاست. این ساختار را باید با بازار کالای اساسی مقایسه کرد که مبتنی بر شبکه‌های تامین کشاورزی، لجستیک (فله و کانتینری) و سازوکارهای متفاوت مالی است. این دو بازار از نظر ساختار اطلاعات، ریسک، ابزار معامله و نوع قرارداد، کاملاً متفاوت‌اند. فعالیت حرفه‌ای در بازار نفت نیازمند دانش تخصصی در حوزه مدیریت ریسک، شناخت بازارهای خاکستری، فرمول‌های قیمت‌گذاری و سازوکارهای حقوقی پیچیده است». تاجر موفق در حوزه کالای اساسی، الزاماً توانمندی مشابهی در بازار نفت ندارد. «نبود تخصص کافی می‌تواند به اختلال در سازوکار قیمت‌گذاری و افزایش تخفیف‌های غیرمنطقی منتهی شود که درنهایت به کاهش درآمد بالقوه می‌انجامد. فروش نفت، عملیات ساده تجاری نیست، فرآیندی مالی، حقوقی و عملیاتی پیچیده است. تجربه‌های پیشین نیز نشان داده‌اند که فروش نفت خارج از ساختار رسمی و تخصصی می‌تواند بازگشت منابع را با چالش‌های جدی مواجه کند.»

تضاد منافع

موضوع دیگری که در ادبیات اقتصادی باید با دقت به آن توجه کرد، بحث تضاد منافع است. «هنگامی‌که واردکننده، که انگیزه اصلی او واردات کالا و سود بنگاهی ناشی از آن است، نفت دریافت می‌کند، این انگیزه الزاماً با حداکثرسازی قیمت فروش نفت هم‌راستا نیست. به بیان دیگر، انگیزه واردکننده را نمی‌توان معادل انگیزه حداکثرسازی درآمد نفتی در نظر گرفت. از سوی دیگر، اگر میان زمان و قیمت تعارضی ایجاد شود، ممکن است نفت با قیمت پایین‌تری فروخته شود تا کالا سریع‌تر تامین شده و تعهدات وارداتی با سرعت بیشتری انجام شود. در اینجا، منفعت ملی که به‌دلیل وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی بر حداکثرسازی درآمد نفت تاکید دارد، می‌تواند با منفعت بنگاهی که بر سرعت گردش سرمایه متمرکز است، در تعارض قرار گیرد. این دو الزاماً هم‌راستا نیستند. نمونه‌های مشابه این وضع را می‌توان در مسائل نمایندگی و تفکیک نقش‌ها مشاهده کرد. شرکتی که به‌طور تخصصی در حوزه پتروشیمی فعالیت می‌کند، واردکننده حرفه‌ای گندم نیست، همان‌گونه که واردکننده گندم نیز معامله‌گر حرفه‌ای نفت محسوب نمی‌شود. هر بازار، تخصص، ابزارها و دانش خاص خودش را می‌طلبد.»

اسراف در اسراف

ایران پیش از این هم تجربه تهاتر کالا داشته است. برای مثال در برهه‌ای قرار بود کشورمان در قبال نفت، لوازم خانگی از کره‌جنوبی وارد کند. اما پس از چند ماه سردرگمی، یکی از اعضای اتاق مشترک ایران و کره‌جنوبی، اعلام کرد که واردات لوازم خانگی از کره‌جنوبی شایعه بوده است. یک‌بار هم در سال ۱۴۰۰ معاون توسعه صادرات کالا و خدمات سازمان توسعه تجارت ایران گفته بود که قرار است نفت ایران با چای سریلانکا تهاتر شود یا برای مثال یکی از کالاهایی که برای تهاتر با نفت ایران پیشنهاد می‌شود، برنج و گندم است. این در حالی است که همزمان با افزایش تمایل ایران برای تهاتر سوخت با غذا، ارزان بودن قیمت خرید دولتی گندم از کشاورز، انگیزه تولید آنان را به‌شدت کاهش داده است. قیمت خرید گندم از کشاورز آنقدر کم است که برخی از کشاورزان، گندم را خوراک دام می‌کنند. از طرفی دیگر، تفاوت قیمت گندم در داخل و خارج انگیزه قاچاق گندم را افزایش داده و بخش زیادی از گندم داخلی هم به خارج قاچاق می‌شود. سیاست‌گذار باید توضیح دهد چرا و چگونه از طرفی با سیاست‌های ناصواب، گندم را خوراک دام می‌کند و از یک‌سوی دیگر، نفت می‌دهد تا گندم یا کالاهای اساسی دیگر که با قیمت‌گذاری تولید آن را کاهش داده، دریافت کند.