ضرورت اجماع

جعفر خیرخواهان، اقتصاددان و استاد دانشگاه، با نگاه نهادگرایانه به ریشه‌های کسری بودجه و دشواری اصلاح ساختار مالی دولت می‌پردازد. او بر این باور است که قطع بودجه نهادهای غیراقتصادی، تاثیر چندانی بر کاهش کسری ندارد، زیرا مسئله اصلی در شبکه رانت‌ها و امتیازهای پنهان نهفته است. شبکه‌ای که بخشی از سازوکار حفظ ثبات سیاسی در ایران است. از دید خیرخواهان برای موفقیت در اصلاحات مالی و کاهش هزینه‌های دولت، وجود اجماع میان نیروهای سیاسی و اجتماعی موثر در ساختار قدرت ضروری است. گفت‌وگو با این اقتصاددان در پی آمده است.

    ♦♦♦

 به نظرتان ایده قطع بودجه نهادهای غیراقتصادی، به کاهش کسری بودجه می‌انجامد؟

در پاسخ کوتاهی باید بگویم، خیر. منظور این است که به زحمتش نمی‌ارزد، زیرا احتمال موفقیتش اندک است و شاید سرگرم ‌شدن و صرف انرژی دولت با امر پیچیده و غیرعملی همراه باشد. میزان اثر واقعی محدود است، چرا که این نهادها پراکنده و متکثرند و سهم اندکی نسبت به کل بودجه دارند. چنین کاری در کوتاه‌مدت ممکن است اثر ملموس اندک بر نقدینگی دولت و کاهش فشار مالی بگذارد، اما در بلندمدت بدون اصلاحات ساختاری (مثل رشد بهره‌وری، کنترل هزینه‌ها، قدرت مالیات‌ستانی و کنترل بدهی) اثر پایداری بر کاهش کسری بودجه ندارد. دولت‌های گذشته تلاش کردند نهادهای شبه‌دولتی یا سازوکارهای حامی‌پرورانه را حذف کنند، غالباً فشارهای سیاسی باعث اصلاح ناقص یا شکست شد. چون نیاز به اراده جدی سیاسی در سطحی است که معمولاً در درون نظام تصمیم‌گیری شکل نمی‌گیرد. باید گفت «چاقو دسته خودش را نمی‌برد». معنای استعاری این ضرب‌المثل در اقتصاد سیاسی: «چاقو» نمادی از ساختار است و «دسته» نماد نهادهای ذی‌نفوذ و شبکه‌های قدرت و صاحبان منافع خاص است که بخشی از همان ساختار محسوب می‌شوند. وقتی دولت بخواهد بودجه یا امتیازهای نهادهای غیراقتصادی شبه‌دولتی را حذف کند، در تلاش است به بخشی از همان ساختار قدرت دست بزند و اصلاحش کند که بر پایه آن بنا شده است. از جنبه نظری و دیدگاه داگلاس نورث که نگاه کنیم در کشورهای دارای نظم دسترسی محدود (limited access order)، دسترسی به منابع اقتصادی و امتیازها، ابزار حفظ ثبات سیاسی است. نتیجه اینکه سیستم بناشده بر پایه توزیع رانت و امتیاز، نمی‌تواند به‌راحتی آن امتیازها را قطع کند، چون با قطع منافع، پایه‌های مشروعیت و ائتلاف قدرت خودش را سست می‌کند. در چند مقطع تاریخی در ایران، دولت‌ها کوشیده‌اند بودجه نهادهای خاص غیرمولد را محدود کنند (برای مثال در برنامه‌های تعدیل دهه ۷۰ یا خصوصی‌سازی یا اصلاح یارانه‌ها در دهه ۸۰ یا سیاست تک‌نرخی کردن ارز تاکنون)، اما چون این نهادها در ساختار سیاسی یا نظام تصمیم‌گیری حضور مستقیم داشتند، اصلاحات نیمه‌کاره ماند یا با مقاومت و بازتولید امتیازها در قالب‌های جدید مواجه شد.

 از منظر اقتصاد سیاسی، کاهش هزینه‌های دولت و قطع بودجه نهادها، چه پیامدهایی دارد؟

اگر گروه ذی‌نفوذ یا نهادی قدرت سیاسی همچنان در اختیارش باشد، اگر سهم بودجه‌ای‌اش را در مقطعی از دست بدهد، نگران نیست، چون در فرصت دیگری با فرستادن هوادارانش با مصادره اقتصادی می‌تواند زیان و افت درآمد را جبران کند. درنتیجه برای کشورهایی مثل ایران که دارای نظم دسترسی محدود و بودجه ظاهری است نمی‌تواند واقعیت عریان این کشورها را به‌درستی نشان دهد، چون آنها از مجوزها و امتیازهای پنهانی برخوردارند که در دفاتر حسابداری و بودجه ثبت نشده است، اما عملاً منابع عظیمی را به تصرف و تملک درمی‌آورند، یا در اقتصاد غیررسمی و خارج از مجاری قانون یا قاچاق به منافع کلان دست می‌یابند. با این اوصاف احتمال زیادی دارد که حذف یا کاهش بودجه رسمی نهادهای غیراقتصادی، باعث تقابل با گروه‌های ذی‌نفوذ رسمی و غیررسمی شود و گروه‌هایی که منابع واقعی خودشان را در اقتصاد غیررسمی و امتیازهای قانونی و غیرقانونی دارند، اگرچه ممکن است بودجه رسمی‌شان را از دست بدهند، ولی به دلیل نگه داشتن قدرت سیاسی و شبکه‌های نفوذ همچنان از موقعیت خودشان محافظت می‌کنند. نتیجه اینکه هزینه سیاسی چنین اقدامی برای دولت می‌تواند بالا باشد، درعین‌حال که اثر اقتصادی واقعی محدودی دارد. چون برخلاف تصور کاهش بودجه نهادهای غیراقتصادی لزوماً باعث بازتوزیع قدرت نمی‌شود و حتی ممکن است پیامدهایش به «مقاومت گروه‌های ذی‌نفوذ (لابی‌ها، نهادهای سیاسی-اقتصادی)»، «افزایش تنش در بدنه حاکمیت و احتمال ورود به نزاع سیاسی پرهزینه» و «احتمال کاهش مشروعیت اجتماعی» منتهی شود.

 چرا اصلاح ساختار بودجه به یکی از دشوارترین و پرهزینه‌ترین اصلاحات در ایران تبدیل شده است؟

بودجه رسمی لزوماً بازتاب قدرت واقعی نیست، چرا که بسیاری منابع در قالب رانت، امتیازها و اقتصاد غیررسمی جریان دارد. اصلاح ساختار بودجه رسمی بدون تغییر شبکه‌های قدرت واقعی، تنها جابه‌جایی نمایشی منابع است و گروه‌های ذی‌نفوذ واقعی، با ابزارهای غیررسمی، از نفوذشان محافظت می‌کنند. بنابراین، اصلاح واقعی نیازمند تغییر قدرت سیاسی و کنترل بر رانت‌های غیررسمی است، نه‌فقط تغییر ردیف‌های بودجه. حال تصور کنید اگر حذف یا کاهش اعتبارات با مخالفت مستقیم صاحبان منافع و گروه‌های قدرتمند روبه‌رو ‌شود، هر اصلاح ساختاری و تغییر قدرت سیاسی و کوتاه کردن دست دولت با چه دشواری‌هایی روبه‌رو است و باعث ایجاد چه هزینه‌هایی می‌شود. مایلم اینجا نقل‌قولی از کتاب شهریار نوشته ماکیاولی بیاورم که می‌گوید، «هیچ کاری سخت‌تر، خطرناک‌تر و نامطمئن‌تر از آغاز نظم تازه نیست؛ زیرا اصلاح‌گر با دشمنی همه کسانی روبه‌رو می‌شود که از نظم پیشین سود برده‌اند، درحالی‌که تنها حمایت نیم‌بند کسانی را به‌دست می‌آورد که احتمال می‌دهند از نظم تازه بهره‌مند شوند.» تجربه تاریخی ایران و سایر کشورهای دارای نظم دسترسی محدود، نشان داده است که هر دولت اصلاح‌طلبی هنگام تلاش برای تغییر نظام تخصیص بودجه یا قطع منابع نهادهای غیرمولد، با همان پدیده‌ای روبه‌رو می‌شود که ماکیاولی پنج قرن پیش توصیف کرد. مخالفان اصلاحات (یعنی گروه‌هایی که از وضع موجود سود می‌برند) به‌سرعت سازمان می‌یابند و متحد می‌شوند. درحالی‌که حامیان اصلاح (منافعشان هنوز محقق نشده) پراکنده، محتاط و مردد هستند. چرا این‌طور است؟ چون مخالفان اصلاح بودجه، نقدی و قطعی می‌بینند که از اصلاح متضرر می‌شوند، اما حامیان اصلاح به شکل نسیه و با تردید احساس می‌کنند از اصلاحات منتفع می‌شوند. به همین دلیل، هرگونه اصلاح واقعی در چنین ساختاری نه‌فقط به تخصص اقتصادی، بلکه به پشتوانه سیاسی قدرتمند و توان بسیج اجتماعی گسترده نیاز دارد.

 آیا قطع بودجه نهادهای غیراقتصادی و کم‌اثر می‌تواند به کاهش کسری بودجه منتهی شود یا صرفاً باعث جابه‌جایی فشارها در ساختار قدرت می‌شود؟

قطع بودجه نهادهای غیراقتصادی و کم‌اثر، در ظاهر می‌تواند نشانه‌ای از انضباط مالی و کاهش کسری بودجه باشد، اما اثر واقعی آن محدود است، زیرا ریشه اصلی ناترازی بودجه‌ای دولت در ایران در شبکه‌ای از رانت‌ها، معافیت‌ها، امتیازهای پنهان و تخصیص‌های غیررسمی منابع نهفته است، اموری که در سند رسمی بودجه ثبت نمی‌شوند، اما بخش بزرگی از ظرفیت مالی را می‌بلعند. در کوتاه‌مدت، چنین اقدامی شاید تا حدی فشارهای بودجه‌ای را کاهش دهد و پیام سیاسی مثبتی از اراده اصلاح‌گرایانه دولت به جامعه و بازارها مخابره کند، اما در بلندمدت، در صورتی که توازن قدرت و قواعد تخصیص منابع در سطح کلان تغییر نکند، تنها به جابه‌جایی فشارها در درون ساختار قدرت منجر می‌شود. نهادهایی که منابعشان قطع می‌شود، معمولاً از مسیرهای غیررسمی یا از طریق نفوذ سیاسی، ریسک و فشار را به بخش‌های دیگر اقتصاد منتقل می‌کنند؛ در نتیجه، صرفاً شکل رانت تغییر می‌کند، نه ماهیت آن. به تعبیر اقتصاددانان نهادگرا، در نظام‌های دارای دسترسی محدود، بودجه تنها بخشی از سازوکار بزرگ توزیع منافع سیاسی است. بنابراین، مادام که منطق توزیع قدرت تغییر نکند و نقش و کارکرد واقعی دولت در اقتصاد در جهت خیر عمومی و منافع همگانی بازتعریف نشود، حذف بودجه برخی نهادها به‌جای آنکه واقعاً کسری بودجه را کاهش دهد، فقط باعث تغییر موقت شکل منافع و جابه‌جایی آنها در درون همان نظم موجود می‌شود.

 چرا بودجه در ایران را می‌توان بازتابی از توزیع قدرت و منافع سیاسی دانست؟

چون انتظار می‌رود هر ردیف بودجه رسمی نشان‌دهنده وزن سیاسی و نفوذ گروه‌ها باشد یا آنها ردی از خودشان در ردیف‌های مختلف بودجه برجای می‌گذارند. در کنار ردیف‌های بودجه باید توجه داشت که بسیاری از منابع واقعی در قالب رانت‌های غیررسمی، مجوزها، قراردادهای دولتی خارج از بودجه و اقتصاد غیررسمی جریان دارد. منظور اینکه ردیف‌های بودجه فقط نشان‌دهنده تصمیم‌های مالی نیستند، بلکه نشان می‌دهند چه کسی در ساختار قدرت، نفوذ و سهم بیشتری دارد؟ در کشورهای با نظم دسترسی محدود (به تعبیر داگلاس نورث)، بودجه نه‌فقط ابزاری برای مدیریت اقتصادی، بلکه وسیله‌ای برای حفظ تعادل سیاسی است. به همین دلیل، هر ردیف بودجه معمولاً محصول چانه‌زنی سیاسی میان نهادهای قدرت است. بودجه آینه‌ای از توازن قدرت در میان گروه‌های ذی‌نفوذ، نهادهای سیاسی، و شبکه‌های رانت است.

 برای موفقیت در اصلاحات مالی و کاهش هزینه‌های دولت، چه نوع اجماع و توافقی لازم است؟

برای موفقیت در اصلاحات مالی و کاهش هزینه‌های دولت، وجود اجماع میان نیروهای سیاسی و اجتماعی موثر در ساختار قدرت ضروری است. این اجماع، برخلاف آنچه در سطح رسمی بر زبان آمده یا دیده می‌شود، باید میان گروه‌های ذی‌نفوذ واقعی شکل بگیرد (یعنی همان نهادها، سازمان‌ها و بازیگرانی که از دسترسی به منابع، رانت‌ها و امتیازات اقتصادی برخوردارند). تجربه ایران و بسیاری از کشورهای مشابه نشان داده است که اصلاحات بودجه‌ای صرفاً با اراده فنی یا کارشناسی دولت پیش نمی‌رود. زیرا بخش مهمی از هزینه‌های پنهان و ناکارآمدی‌های مالی، نه در سند بودجه، بلکه در شبکه‌های غیررسمی تخصیص منابع ریشه دارند. اگر دولت نتواند در این سطح از ساختار قدرت، هم‌پیمانان موثر بسازد، یا قواعد بازی را بازتعریف کند، هر اصلاحی در سطح اعداد و ردیف‌ها موقتی و بی‌اثر است. درعین‌حال، پشتیبانی اجتماعی، شفافیت رسانه‌ای و اقناع افکار عمومی شرط مکمل چنین اجماعی است، زیرا هرگونه اصلاح مالی، به‌ویژه حذف رانت‌ها یا محدود کردن بودجه نهادهای خاص، بدون همراهی جامعه می‌تواند به‌سرعت به نزاع سیاسی یا بحران مشروعیت تبدیل شود. به‌بیان دیگر، برای موفقیت اصلاح بودجه، سه شرط کلیدی لازم است. نخست، داشتن قدرت سیاسی واقعی و امکان تعامل و چانه‌زنی با نهادها و گروه‌های ذی‌نفوذ است. بدان معنا که دولت باید توانایی اعمال اراده خودش را در برابر ساختارهای قدرت موجود داشته باشد و بتواند میان ذی‌نفوذها تعادل برقرار کند. دوم، شفافیت و پاسخگویی عمومی است. بدان معنا که تخصیص منابع باید قابل نظارت باشد که اعتماد عمومی و حمایت اجتماعی ایجاد شود. سوم، بازنگری در قواعد دسترسی به رانت‌ها و منابع غیررسمی است. بدان معنا که اصلاحات واقعی نیازمند تغییر قوانین نانوشته و شبکه‌های توزیع امتیازات خارج از حسابداری رسمی است. 

 آیا دولت فعلی توان و مشروعیت لازم برای اجرای چنین اصلاحاتی را دارد، یا اینکه اصلاحات ورود به نزاع پرهزینه است؟

دولت مسعود پزشکیان با شعار وفاق، همگرایی و پرهیز از تقابل بر سر کار آمده و تلاش می‌کند مسیر اصلاحات را از راه تعامل و گفت‌وگو، نه حذف و درگیری دنبال کند. واقعیت این است که اصلاح بودجه در ایران ذاتاً اقدام سیاسی و پرهزینه است، زیرا به‌طور مستقیم با منافع تثبیت‌شده نهادها و گروه‌هایی درگیر می‌شود که سال‌ها از منابع عمومی منتفع بوده‌اند. تجربه تاریخی نشان داده است بدون اقتدار سیاسی، اجماع نهادی و شفافیت ساختاری، اصلاحات بودجه‌ای درنهایت یا ناقص می‌ماند یا با مصالحه‌های پرهزینه همراه می‌شود. در چنین شرایطی، راه واقع‌بینانه و کم‌هزینه برای دولت پزشکیان آن است که به جای ورود مستقیم به نزاع بر سر حذف بودجه نهادهای پرنفوذ، انرژی‌اش را بر افزایش رشد اقتصادی، گسترش تولید و خلق مسیرهای جدید برای ثروت‌آفرینی ملی متمرکز کند. با بزرگ شدن کیک اقتصاد و افزایش بهره‌وری، سهم نسبی نهادهای غیرمولد از منابع عمومی به‌صورت طبیعی کاهش می‌یابد و نقش آنان در ساختار قدرت نیز تدریجاً کم‌رنگ می‌شود. به بیان دیگر، دولت اگر بتواند از مسیر توسعه و افزایش رفاه عمومی، پایه‌های مشروعیت اقتصادی و اجتماعی را تقویت کند، آنگاه اصلاحات مالی و نهادی نیز با هزینه سیاسی کمتر و حمایت اجتماعی بیشتری ممکن می‌شود. این مسیر گرچه زمان‌بر است، اما با روحیه وفاق‌جویانه دولت کنونی سازگارتر است و می‌تواند به‌تدریج توازن قدرت را به نفع نیروهای مولد و توسعه‌گرا تغییر دهد.

 آیا بازتوزیع منابع از نهادهای غیرتولیدی به سمت تولید و اشتغال، در کوتاه‌مدت هزینه سیاسی بیشتری برای دولت دارد یا در بلندمدت منافع عمومی آن بر مقاومت‌ها غلبه می‌کند؟

بازتوزیع منابع از نهادهای غیرتولیدی به سمت تولید و اشتغال، در کوتاه‌مدت هزینه سیاسی بالایی دارد، چون چنین اقدامی مستقیماً منافع تثبیت‌شده گروه‌هایی را تهدید می‌کند که از وضع موجود بهره‌مندند و ابزارهای سیاسی و رسانه‌ای قدرتمندی برای مقاومت در اختیار دارند. در میان‌مدت، اگر دولت بتواند اقتدار سیاسی خودش را حفظ کند و از طریق رشد تولید، افزایش اشتغال و گسترش درآمدهای مالیاتی، آثار ملموسی برای جامعه ایجاد کند، آنگاه حمایت اجتماعی از اصلاحات افزایش می‌یابد و مقاومت‌های اولیه به‌تدریج تضعیف می‌شود. کلید موفقیت در چنین اصلاحی نه در «مقابله مستقیم با نهادهای غیرمولد»، بلکه در خلق جایگزین‌هایی جذاب و مولد برای جامعه و بخشی از بدنه قدرت است. وقتی تولید و اشتغال سودآورتر از رانت شود، نهادهای رانتی یا به‌تدریج تضعیف می‌شوند، یا خودش را با مسیر جدید وفق می‌دهند. مسیر درست این است که دولت در کوتاه‌مدت از درگیری‌های فرسایشی پرهیز کند و تمرکزش را بر بزرگ کردن کیک اقتصاد، افزایش شفافیت و پاسخگویی و تقویت نیروهای مولد بگذارد.