غده بزرگ
آیا کاهش هزینه‌های دولت امکان‌پذیر است؟
اگر دولت مسعود پزشکیان در پی اصلاح امور است، نقطه آغاز آن باید کاهش هزینه‌های بی‌ثمر و توقف تزریق منابع به دستگاه‌هایی باشد که هیچ پیوندی با توسعه، تولید و اشتغال ندارند و این کار باید از بودجه شروع شود. این سیاست دولت را وارد نزاع پرهزینه می‌کند و دولت را در مسیر سقوط قرار می‌دهد. آنها بر این باورند که کاهش هزینه‌های دولت از مسیر حذف یا محدود کردن بودجه برخی نهادها و سازمان‌ها، به یکی از دشوارترین و پرهزینه‌ترین اصلاحات ساختاری در ایران و بسیاری از کشورهای مشابه تبدیل می‌شود. بودجه عمومی در کشورمان صرفاً سند مالی نیست؛ بلکه بازتابی از توازن قدرت، شبکه‌های نفوذ و سازوکارهای توزیع منافع در درون ساختار سیاسی و اجتماعی است. به همین دلیل، هرگونه تلاش برای بازآرایی بودجه و حذف هزینه‌های بی‌ثمر، مستقیم به منافع گروه‌هایی پیوند دارد که از استمرار وضع موجود بهره‌مند هستند. در اقتصاد سیاسی، بودجه نوعی «نقشه قدرت» است. هر ردیف بودجه و هر تخصیص اعتباری، نشان‌دهنده وزن و نفوذ یک گروه یا نهاد در ساختار تصمیم‌گیری است. بنابراین، وقتی دولت بخواهد هزینه‌ها را کاهش دهد و منابع را از نهادهای سیاسی و غیراقتصادی به سمت تولید و توسعه هدایت کند، عملاً به بازتوزیع قدرت دست می‌زند. تجربه‌های تاریخی نشان داده است کاهش هزینه‌های دولت بدون پشتوانه سیاسی قوی و بدون اجماع میان نهادهای تصمیم‌گیر به نتیجه نمی‌رسد. حتی اگر دولت از لحاظ کارشناسی، اصلاح ساختار بودجه را ضروری بداند، نبود انسجام در بدنه حکمرانی می‌تواند این روند را متوقف یا بی‌اثر کند. به بیان دیگر، اصلاحات مالی نه فقط به اراده دولت، بلکه به پذیرش سیاسی آن در سطح حاکمیت و همراهی افکار عمومی نیاز دارد. از منظر اقتصاد سیاسی، کاهش هزینه‌های دولت از طریق بازنگری در بودجه تنها در صورتی امکان‌پذیر است که دولت بتواند میان نیروهای ذی‌نفع توازن جدید برقرار کند، مشروعیت سیاسی کافی برای اعمال اصلاحات دردناک داشته باشد و حمایت اجتماعی از هدفمندی هزینه‌ها را جلب کند. در غیر این صورت، هرگونه اقدام در این مسیر می‌تواند دولت را با مقاومت‌های ساختاری، تنش‌های سیاسی و فرسایش توان اجرایی مواجه کند. به تعبیر دقیق، کاهش هزینه‌های دولت ممکن است از نظر فنی آسان باشد، اما از منظر سیاسی، یکی از پرریسک‌ترین تصمیماتی است که هر دولت در ایران می‌تواند اتخاذ کند.
نهادهای غیراقتصادی
به باور محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصاد، عبارت «نهادهای غیراقتصادی» ابهام‌برانگیز است. اما اگر منظور از نهادهای غیراقتصادی، دستگاه‌هایی باشند که مستقیم در تولید، اشتغال یا رشد اقتصادی نقش ندارند، دامنه این عنوان گسترده است. حذف یا کاهش بودجه چنین نهادهایی الزاماً به معنای صرفه‌جویی واقعی نیست، زیرا بسیاری از هزینه‌های آنان در حقیقت در چهارچوب وظایف حاکمیتی دولت در زمینه آموزش، فرهنگ و خدمات عمومی قرار دارد و حذف‌شان فقط هزینه‌ها را به شکل دیگری بازتولید می‌کند. اگر مقصود، نهادهایی است که بدون ماموریت مشخص، بدون پاسخگویی مالی و بدون بازده اجتماعی در ساختار بودجه حضور دارند، آنگاه بحث به مسئله کارایی تخصیص منابع بازمی‌گردد. در این حالت، محدود کردن بودجه آنها می‌تواند از منظر فنی گامی در جهت شفاف‌سازی و اصلاح ساختار هزینه‌ها باشد، هرچند باید اذعان کرد سهم مالی این گروه از کل بودجه چندان بزرگ نیست و اثر آن بر کاهش کسری بودجه احتمالاً محدود است. این کارشناس اقتصادی واقعیت را در این می‌داند که بودجه‌ریزی موثر، پیش از هر چیز به تعریف مجدد وظایف دولت و اولویت‌بندی آنها براساس منابع محدود و اهداف توسعه‌ای نیاز دارد. دولت‌ها براساس نظریه مالیه عمومی سه کارکرد همچون «تخصیص منابع برای کالاهای عمومی (مثل آموزش و سلامت)»، «توزیع درآمد برای کاهش نابرابری» و «تثبیت اقتصاد از طریق سیاست مالی» دارند. در ایران بودجه ترکیبی از هزینه‌های واقعی، رانت‌های نهادی، و تعهدات سیاسی است. در چنین شرایطی، اصلاح بودجه بدون بازتعریف ماموریت‌های دولت، بیشتر حرکتی نمادین است تا اصلاح ساختاری. در نتیجه، کاهش هزینه‌های دولت از مسیر قطع بودجه نهادهای غیراقتصادی تنها در صورتی به کاهش واقعی کسری بودجه منجر می‌شود که در درون نظام اولویت‌بندی روشن از وظایف دولت، پشتوانه سیاسی پایدار و اجماع حکمرانی گسترده قرار گیرد. در تحلیل اقتصاد سیاسی، دولت ائتلافی از نیروهای سیاسی، نظامی، اقتصادی و مذهبی است که هرکدام در بخشی از بودجه سهم و نفوذ دارند. بنابراین، حتی اگر رئیس دولت (مسعود پزشکیان) از منظر کارشناسی به ضرورت اصلاح بودجه و کاهش هزینه‌های غیرمولد باور داشته باشد، اراده اجرایی او محدود به توازن قدرت در درون همین ائتلاف است. در ساختار کنونی، دولت پزشکیان بیش از آنکه «دولت برنامه‌محور» باشد، «دولت ائتلافی» است. یعنی مجموعه‌ای از گروه‌های ذی‌نفع که هرکدام بخشی از دولت را نمایندگی می‌کنند. در چنین شرایطی، اصلاح بودجه به معنای بازتوزیع منابع و در نتیجه بازتعریف قدرت درون ائتلاف حاکمیت است. طبیعی است که هیچ‌یک از این گروه‌ها داوطلبانه از منافع‌شان صرف‌نظر نمی‌کنند، به‌ویژه زمانی که ابزار نهادی و سیاسی یا نظامی برای مقاومت در اختیار دارند. از نکات مهم دیگر، موانع سنگینی است که در سطح حقوقی و نهادی برای مسیر اصلاح، وجود دارد. به‌طور مثال مجلس که مرجع رسمی تصویب بودجه است، از ترکیب نمایندگانی تشکیل شده که بسیاری از نهادهای مورد بحث پایگاه یا حوزه نفوذ آنان به‌شمار می‌روند. بنابراین، تصویب حذف بودجه این نهادها عملاً به معنای رای دادن نمایندگان به محدود شدن منافع حوزه‌های خودش است، کاری که به‌سختی ممکن است. در نتیجه، اقدام دولت برای کاهش هزینه‌ها و قطع بودجه نهادهای غیرضروری، در عمل می‌تواند دولت را وارد زنجیره‌ای از تعارض‌های نهادی و سیاسی کند. این‌روند نه‌تنها انرژی سیاسی دولت را مستهلک می‌کند، بلکه می‌تواند مشروعیت و انسجام درونی آن را تضعیف کند. به گفته وی، عواقب چنین تصمیمی بیش از آنکه اقتصادی باشد، سیاسی و ساختاری است. دولت درگیر فرسایش قدرت، از دست دادن حمایت درون‌حاکمیتی و حتی خطر بی‌اثر شدن در اجرا می‌شود.
بودجه و کارایی دولت
محمدتقی فیاضی، ریشه دشواری اصلاح ساختار بودجه در ایران را در ماهیت حکمرانی و توزیع قدرت، نه در ضعف فنی یا کمبود دانش کارشناسی می‌داند. به باور او بودجه‌ریزی در ایران صرفاً فرآیند مالی نیست، بلکه سازوکاری است که از طریق آن نظام حکمرانی منابع، رانت، و نفوذ را میان بازیگران توزیع می‌کند. بنابراین، هر اصلاحی در بودجه به معنای دستکاری در همین شبکه منافع و تغییر در نقشه قدرت است. در عمل، بودجه‌ریزی نه براساس ارزیابی عملکرد و اولویت‌های توسعه‌ای، بلکه بر پایه چانه‌زنی‌های سیاسی و ملاحظات نهادی شکل می‌گیرد. نهادها، دستگاه‌ها و گروه‌های ذی‌نفوذ از طریق ارتباط‌های درون‌حاکمیتی و نفوذ در فرآیند تصمیم‌گیری، سهم خودشان را از بودجه تثبیت می‌کنند. حذف یا کاهش سهم هرکدام از این بازیگران به‌منزله محدود کردن قدرت سیاسی و اقتصادی آنهاست؛ از این‌رو مقاومت شدیدی در برابر اصلاحات شکل می‌گیرد. افزون بر این، ساختار نهادی بودجه در ایران غیرمتمرکز و پراکنده است. سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی، مجلس، شورای نگهبان و نهادهای خارج از قوه مجریه هرکدام بخشی از قدرت بودجه‌ریزی را در اختیار دارند. این چندگانگی باعث می‌شود هیچ نهادی به‌تنهایی توان اعمال اصلاحات بنیادین را نداشته باشد و هر تغییر کوچک به میدان کشمکش نهادی بدل شود. به همین دلیل، اصلاح واقعی بودجه مستلزم اصلاح نظام حکمرانی است: یعنی بازتعریف نقش دولت، افزایش پاسخگویی، حذف نهادهای غیرپاسخگو و تمرکز قدرت تصمیم‌گیری مالی در ساختاری شفاف و قانون‌مند. تا زمانی که این اصلاحات نهادی و سیاسی صورت نگیرد، تلاش برای اصلاح بودجه صرفاً در سطح جابه‌جایی ارقام باقی و ساختار توزیع منافع دست‌نخورده می‌ماند. در ایران، بودجه نه‌فقط ابزار مالی دولت، بلکه زبان رسمی توزیع قدرت است. در نظام‌هایی که ساختار حکمرانی آنها متکثر و متکی بر ائتلاف‌های درون‌سیستمی است، بودجه به‌جای آنکه بازتاب اولویت‌های توسعه‌ای باشد، به نقشه‌ای از مناسبات سیاسی و سهم‌بری گروه‌های ذی‌نفوذ تبدیل می‌شود. هر ردیف بودجه در واقع نشانه‌ای از نفوذ و جایگاه نهادی است که پشت آن قرار دارد.
از این منظر، بودجه در ایران بیشتر از آنکه ابزار سیاست‌گذاری اقتصادی باشد، سازوکار حفظ ثبات سیاسی است. هر ردیف، عدد یا تخصیص بودجه‌ای، پیامی در درون دارد: چه نهادی قدرت چانه‌زنی بیشتری دارد، کدام گروه نفوذشان را تثبیت کرده و کدام بخش از نظام تصمیم‌گیری در اولویت قرار گرفته است. در ساختار سیاسی فعلی، حذف نهادها و مصارف غیرضروری در عمل تغییر در نقشه قدرت است، نه صرفاً تصمیم مالی. به همین دلیل، اصلاحات مالی موفق تنها زمانی ممکن است که نوعی اجماع چندسطحی و پایدار شکل بگیرد، اجماعی که از سطح کارشناسی و حتی دولت فراتر رفته و کل نظام حکمرانی و جامعه را دربر گیرد. در سطح سیاسی، چنین اجماعی نیازمند آن است که ارکان اصلی حاکمیت (از قوای سه‌گانه تا نهادهای نظامی، مذهبی و نظارتی) بر سر ضرورت بازآرایی بودجه و اولویت دادن به توسعه اقتصادی به توافق برسند. بدون این توافق، هر اقدام اصلاحی در یکی از سطوح در بالادست متوقف می‌شود. اصلاح مالی باید به‌عنوان «سیاست حفظ نظام در بلندمدت» بازتعریف شود، نه تهدیدی علیه منافع کوتاه‌مدت گروه‌های درون حاکمیت. در سطح دولت و بدنه اجرایی، اجماع باید حول مفهوم شفافیت، پاسخگویی و انضباط مالی شکل بگیرد. این امر مستلزم تغییر در رفتار مدیریتی، حذف مصارف غیرکارآمد و ایجاد نظام ارزیابی عملکرد است. دولت بدون حمایت فنی و نهادی از درون خود، توان پیشبرد اصلاحات دردناک را ندارد.
ابزار توزیع قدرت
در سطح اجتماعی نیز، حمایت عمومی نقشی حیاتی دارد. مردم باید قانع شوند کاهش احتمالی هزینه‌های دولت به معنای ریاضت نیست، بلکه مقدمه‌ای برای افزایش کارایی و رشد پایدار است. هرچند به گمان فیاضی، با اصلاح بودجه براساس خواست اکثریت مردم، سهم منابع عمومی در سبد مصرفی آنها و در نتیجه رفاه آنها افزایش می‌یابد. در غیاب چنین اجماع گسترده‌ای، هر تلاش برای کاهش هزینه‌ها به‌سادگی با مقاومت نهادی و (احیاناً اجتماعی) روبه‌رو می‌شود و به‌جای اصلاح، بحران می‌آفریند. به همین دلیل است که در شرایط فعلی ایران، اقداماتی از جنس حذف نهادهای غیرضروری یا قطع بودجه‌های خاص، اگر بدون توافق درون‌ساختاری انجام شود، بیشتر به انقلاب سیاسی شبیه است تا اصلاح اقتصادی. اصلاح بودجه در ایران نه از مسیر دستور، بلکه از مسیر بازتعریف روابط قدرت و بازسازی اعتماد عمومی باید آغاز شود. در شرایط فعلی، دولت نه توان و نه مشروعیت کافی برای اجرای اصلاحات عمیق بودجه‌ای را ندارد. حتی اگر پزشکیان انگیزه و اراده شخصی برای کاهش هزینه‌ها و بازتعریف اولویت‌های بودجه داشته باشد، او در چهارچوب دولت ائتلافی با حضور گروه‌های سیاسی، نظامی و مذهبی و دستگاه‌های ذی‌نفوذ عمل می‌کند. فیاضی، مسیر اصلاحات مالی عمیق را مستلزم حمایت نهادهای قانونی و نظارتی می‌داند و می‌گوید: در غیاب حمایت این نهادها، هر تلاش برای حذف بودجه نهادهای غیرضروری یا بازتوزیع منابع به نزاع نهادی و سیاسی پرهزینه تبدیل می‌شود که نه‌تنها اصلاحات را متوقف می‌کند، بلکه مشروعیت و انسجام دولت را نیز تضعیف می‌کند. حتی اگر انگیزه و دانش کارشناسی برای اصلاح وجود داشته باشد، نبود اجماع نهادی، مقاومت ذی‌نفوذها و محدودیت مشروعیت سیاسی باعث می‌شود که اصلاح بودجه عملیاتی نشود و تلاش‌ها به فرسایش قدرت و بحران سیاسی بدل شود. هر حرکت در این مسیر بدون پشتوانه گسترده، بیش از آنکه اصلاح باشد، وارد نزاع پرهزینه می‌شود که ریسک‌های سیاسی و اجتماعی آن به مراتب از منافع مالی بالقوه بیشتر است.
مقاومت در برابر اصلاح
او دراین‌باره که آیا بازتوزیع منابع از نهادهای غیرتولیدی به سمت تولید و اشتغال، در کوتاه‌مدت هزینه سیاسی بیشتری برای دولت دارد یا در بلندمدت منافع عمومی آن بر مقاومت‌ها غلبه می‌کند، گفت: تحلیل این پرسش نیازمند نگاه همزمان به ابعاد کوتاه‌مدت سیاسی و آثار بلندمدت اقتصادی و اجتماعی است. در کوتاه‌مدت، بازتوزیع منابع از نهادهای غیرتولیدی به سمت تولید و اشتغال تقریباً همیشه هزینه سیاسی سنگینی برای دولت دارد. این اقدام به معنای محدود کردن منابع گروه‌های ذی‌نفوذ درون حاکمیت و نهادهای با نفوذ است. گروه‌هایی که به‌واسطه همین منابع موقعیت سیاسی و اقتصادی را حفظ کرده‌اند. مقاومت این گروه‌ها می‌تواند شامل مخالفت مستقیم در مجلس، فشار از طریق رسانه‌ها و حتی سنگ‌اندازی نهادی باشد. در دولت ائتلافی، این مقاومت حتی ممکن است به تضعیف انسجام کابینه و ایجاد بحران داخلی منجر شود. وی افزود: در بلندمدت اگر بازتوزیع منابع به شکل هدفمند و کارآمد صورت گیرد، اثرات مثبتی بر رشد اقتصادی، اشتغال و رضایت عمومی دارد. تولید و اشتغال بیشتر، پایه مالیاتی گسترده و کاهش نابرابری، به تقویت مشروعیت دولت و کاهش فشار سیاسی کمک می‌کند. این منافع بلندمدت می‌تواند تا حدی مقاومت اولیه گروه‌های ذی‌نفوذ را خنثی کنند، اما تنها در صورتی که دولت قادر باشد حمایت اجتماعی و اعتماد عمومی را جلب کرده و شفافیت و پاسخگویی را افزایش دهد. به بیان دیگر، برد کوتاه‌مدت در سیاست، هزینه سیاسی است و برد بلندمدت در اقتصاد و جامعه، سود عمومی. مشکل اصلی در ایران این است که دولت کنونی نه توان ایجاد اجماع نهادی را دارد و نه مشروعیت کافی برای مدیریت این مقاومت. بنابراین احتمال اینکه هزینه‌های کوتاه‌مدت به موفقیت بلندمدت تبدیل شود، پایین است. باید توجه داشت که در جوامعی با ساختار سیاسی شبیه ایران ترسیم چشم‌انداز بلندمدت مشکل است (به قول جامعه‌شناسان ما با جامعه کوتاه‌مدت روبه‌رو هستیم). بنابراین تعریف دقیق اهداف و ترسیم چشم‌انداز بلندمدت در ساختار سیاسی ایران، چالش جدی است. بازتوزیع منابع از نهادهای غیرتولیدی به سمت تولید و اشتغال نه‌تنها با مقاومت کوتاه‌مدت مواجه می‌شود، بلکه حتی تعیین معیارهای موفقیت و سنجش اثرات بلندمدت آن نیز دشوار است، زیرا شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی باید در چهارچوب توافق گروه‌های ذی‌نفوذ و سیاست‌های نهادی تعریف شوند. این کارشناس اقتصادی در پایان تاکید دارد که در ایران، بودجه بیش از آنکه صرفاً بازتاب نیازهای اقتصادی و توسعه‌ای باشد، ابزاری برای تثبیت و توزیع قدرت میان گروه‌ها و نهادهای ذی‌نفوذ در حاکمیت است. هر ردیف بودجه، هر تخصیص اعتباری و هر افزایش یا کاهش سهم نهاد، بازتاب وزن سیاسی و نفوذ نهادی آن بخش در ساختار تصمیم‌گیری است.
