پوپولیسم نفتی
خطاهای حکمرانی اقتصادی ایران و ونزوئلا در گفت‌وگو با امیرحسین خالقی
ایران و ونزوئلا، از نظر جغرافیا و فرهنگ، کیلومترها از هم فاصله دارند اما در مسیر حکمرانی و اقتصاد به‌طرز حیرت‌انگیزی به هم شبیه‌اند. هر دو با نفت پیوند دیرینه دارند، هر دو زیر سایه تحریم‌ها و فشارهای آمریکا نفس می‌کشند و هر دو گرفتار بازی پیچیده پوپولیسم نفتی شده‌اند. این تنها بخشی از ماجراست. تنش‌های سیاسی، تقابل با آمریکا و ریسک بروز جنگ، داستان مشترکی را رقم زده است که در این گزارش با نگاه دقیق به ابعاد مختلف آن می‌پردازیم. در این پرونده در گفت‌وگو با امیرحسین خالقی، پژوهشگر اقتصاد سیاسی به این پرسش پاسخ می‌دهیم که خطاهای ایران و ونزوئلا در زمینه دیپلماسی چیست؟ دو کشور در زمینه حکمرانی اقتصادی چه خطاهایی مرتکب شده‌اند؟ در ادامه این گفت‌وگو را می‌خوانید.
♦♦♦
به باورتان مهم‌ترین شباهت‌های حکمرانی اقتصادی ایران و ونزوئلا چیست؟
ایران و ونزوئلا نمونه‌های بارز «دولت رانتی نفتی» و گرفتار «پوپولیسم نفتی» هستند. در این کشورها، درآمد نفت به‌طور گسترده توزیع شده و باعث رانت‌خواری و اجرای برنامه‌های رفاهی فراتر از توان اقتصاد می‌شود که حمایت سیاسی جلب شود. وابستگی شدید به نفت، تضعیف نهادهای نظارتی و کنترل را به دنبال دارد و کاهش قیمت نفت آسیب‌های جدی به اقتصاد وارد می‌کند که اصلاح آن دشوار است. فرهنگ عوام‌فریبی و حامی‌پروری باعث می‌شود دولت‌ها بدون توجه به ظرفیت واقعی، سیاست‌های غیرمسئولانه اجرا کنند. این رویکرد ممکن است در دوره‌های رونق نفتی موقتاً موفق باشد، اما در بلندمدت، مشکلات جدی مانند سرمایه‌گذاری ناکافی در زیرساخت‌ها، قیمت پایین سوخت و ناترازی‌های اقتصادی به وجود می‌آورد که نتیجه مستقیم پوپولیسم نفتی است.
چه تفاوت‌هایی در ساختار اقتصادی دو کشور وجود دارد که مسیر آینده آنها را از هم تفکیک می‌کند؟
اقتصاد ایران و ونزوئلا طبیعتاً به‌شدت وابسته به عواید نفت‌اند (چه به‌صورت مستقیم و چه غیرمستقیم). با این حال، ایران جمعیت بیشتری دارد و از پایه صنعتی گسترده و متنوع بهره‌مند است. همچنین در حوزه زنجیره پتروشیمی تنوع و گستردگی بیشتری نسبت به ونزوئلا دارد. در حال حاضر، با وجود همه تحریم‌ها، تولید و صادرات نفت ایران گسترده‌تر از ونزوئلاست. اگر اشتباه نکنم، ونزوئلا در سال گذشته، در حدود یک میلیون بشکه در روز صادرات داشته که البته رقم قابل‌توجهی به‌شمار می‌آید. اما از سال‌های ۲۰۱۷ و ۲۰۱۹، زمانی که دولت ترامپ تحریم‌های جدی را اعمال کرد، اقتصاد کشور همچنان نتوانسته بود به‌طور کامل بر مشکلاتش غلبه کند. به نظر می‌رسد اقتصاد ایران، به دلیل تنوع و پیچیدگی، توانسته در برابر تحریم‌ها بهتر عمل کند. با وجود این، هر دو اقتصاد به‌شدت گرفتار کاهش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها هستند. نمونه آن را می‌توان در مسائلی همانند ناترازی انرژی و سوخت مشاهده کرد. اگر جمع‌بندی کنم، اقتصاد ایران با توجه به تاریخچه‌اش، از تنوع و طبیعتاً تاب‌آوری بیشتری نسبت به ونزوئلا برخوردار است. البته هر دو اقتصاد آسیب‌های جدی دارند که باعث می‌شود نتوان یکی را به‌طور قطعی برتر از دیگری دانست.
بزرگ‌ترین خطاهای ایران و ونزوئلا در حوزه دیپلماسی چه بود و چگونه خطاها به انزوای بین‌المللی و تشدید تحریم‌ها منجر شد؟
ونزوئلا و ایران از نظر تاریخی و جغرافیایی متفاوت‌اند. ونزوئلا در آمریکاست و تحت نفوذ شدید آمریکا و ایران در خاورمیانه، منطقه‌ای پرتنش و مرکزی برای رقابت قدرت‌های بزرگ. هر دو کشور به‌خاطر مبارزه با استعمار و درآمد نفتی، سیاست مقاومتی و تجدیدنظرطلبانه‌ای را دنبال کرده‌اند که به «سیاست خارجی نفتی» معروف است و باعث شده جاه‌طلبی‌هایی فراتر از ظرفیت واقعی‌شان داشته باشند، که به درگیری با قدرت‌های بزرگ منجر شده است. ونزوئلا از سال ۱۹۹۸ با چاوس و ایران از انقلاب ۱۹۷۹ و تحریم‌های شدید پس از ۲۰۱۲ تحت فشار تحریم‌ها قرار گرفتند که صادرات نفت و ارتباط مالی آنها را دشوار کرد. هر دو کشور به‌عنوان تهدید از سوی آمریکا دیده می‌شوند و برای مقابله به سمت چین گرایش یافته‌اند و بخش عمده نفت‌شان را به آنجا می‌فروشند که تحریم‌ها را دور بزنند. اکنون ایران نیاز به تغییر رویکرد در سیاست خارجی دارد و آمریکا علیه ونزوئلا به دنبال تغییر دولت است.
وابستگی به نفت چه نقشی در شکل‌گیری الگوهای پوپولیستی در ایران و ونزوئلا داشته و چگونه این وابستگی مسیر توسعه اقتصادی دو کشور را مسدود کرده است؟
پوپولیسم نفتی زمانی رخ می‌دهد که دولت به‌جای سرمایه‌گذاری در توسعه اقتصادی و نهادسازی، درآمدهای نفتی را به‌صورت گسترده و کوتاه‌مدت توزیع می‌کند و پاسخگویی به مردم کاهش می‌یابد. این مسئله باعث می‌شود مردم برای سهم بیشتر از این درآمدها تلاش کنند و دولت با سیاست‌های رفاهی گسترده، حمایت سیاسی جلب کند. در دوران رونق نفتی، مشکلات کمتر دیده می‌شود، اما کاهش قیمت نفت شوک‌های اقتصادی و سیاسی شدید همانند انقلاب ایران در سال ۱۹۷۵ یا «دهه ازدست‌رفته» در دهه ۹۰ به‌خاطر نوسان قیمت‌ها و تحریم‌ها ایجاد می‌کند. درآمد نفتی باعث می‌شود حاکمان غیرپاسخگو شوند و انگیزه شکل‌گیری نهادهای اقتصادی کاهش یابد که در بلندمدت اقتصاد را می‌تواند ضعیف کند. همچنین در سیاست خارجی، درآمدها دولت‌ها را جسور کرده و به تقابل با قدرت‌های بزرگ، تحریم‌ها و ایدئولوژی‌های تجدیدنظرطلبانه منجر می‌شود که وضع را پیچیده می‌کند.
مخالفت ساختاری با آمریکا چگونه به بخشی از هویت حکمرانی در ایران و ونزوئلا تبدیل شد و چه پیامدهایی برای روابط خارجی و ثبات داخلی این کشورها به‌همراه داشت؟
ضدیت با ایالات‌متحده در ایران و ونزوئلا ریشه‌های ایدئولوژیک دارد: در ایران اسلام سیاسی و در ونزوئلا با روی کار آمدن چاوس و تاکید بر سوسیالیسم این رویکرد تقویت شد. این گرایش‌ها از سابقه تاریخی برخوردارند و ناشی از اعتمادبه‌نفسی است که حاکمیت‌ها با درآمدهای نفتی کسب کرده‌اند. اقتصادهای با محور نفت به‌خاطر نقش کلیدی در تامین انرژی جهان، خودشان را قدرتمند می‌بینند. برخلاف کشورهایی بدون درآمد نفتی که بیشتر به تعامل جهانی تمایل دارند، نفتی‌ها به مقابله و تقابل با جهان روی آورده‌اند. همچنین، بازگشت درآمد نفت به کشورهای پیشرفته برای حفظ ثبات بازار انرژی ضروری است و کشورهایی که این روند را نقض کنند، با واکنش قدرت‌های بزرگ مواجه می‌شوند. در ایران، به دلیل اسلام سیاسی، این تقابل با آمریکا آشکارتر و شدیدتر است، درحالی‌که ونزوئلا چند سالی است، تحریم‌های جدی را تجربه کرده است.
ایران در مقایسه با ونزوئلا چه تجربه متفاوتی در تاب‌آوری ناشی از تحریم‌ها دارد؟
به نظر می‌رسد ایران در مدیریت تحریم‌ها به‌مراتب موفق‌تر از ونزوئلا عمل کرده است. شرکت ملی نفت ونزوئلا (PDVSA) به‌شدت نیازمند سرمایه‌گذاری است. این شرکت هم در زمینه سرمایه انسانی و هم در زیرساخت‌ها دچار فرسایش جدی شده است. همین امر موجب شده انعطاف کمتری در برابر تحریم‌ها نشان دهد. ونزوئلا دیرتر از ایران به‌طور جدی با تحریم‌ها مواجه شد، اما واکنش آن ضعیف بود.
از منظر شرایط کلان و همچنین چابکی ساختار سیاسی نیز، عملکرد ونزوئلا در دوره تحریم‌ها ضعیف‌تر از ایران ارزیابی می‌شود. ایران توانسته است با تنوع‌بخشی به خریداران نفتی (عمدتاً در آسیا) و از طریق شبکه‌های دور زدن تحریم‌ها، صادرات غیرمستقیم، تهاتر و روش‌های مشابه، فشار تحریم‌ها را کاهش دهد. افزون بر این، روابط گسترده ایران با چین امکان حفظ بخشی از جریان‌های درآمدی را فراهم کرده است. در مورد ونزوئلا، چنین سازوکارهایی کمتر مشاهده می‌شود. به‌ویژه آنکه مداخله مستقیم و جدی ایالات‌متحده در قبال ونزوئلا، با توجه به موقعیت جغرافیایی این کشور، شدیدتر و آشکارتر بوده است. بنابراین، به نظر می‌رسد ونزوئلا اساساً فرصت‌هایی مشابه ایران برای مدیریت تحریم‌ها در اختیار نداشته است.
نقش دیپلماسی انرژی را در کاهش اثر تحریم‌ها چگونه ارزیابی می‌کنید؟
از دید رئالیسم سیاسی، کشوری که با بزرگ‌ترین قدرت جهان یعنی آمریکا درگیر است، گزینه‌های محدود دارد و شانس موفقیت دیپلماسی‌اش کم است. ایران تلاش کرده از رقابت آمریکا با چین و روسیه بهره ببرد که صادرات انرژی و منافع اقتصادی خودش را بهتر کند، اما این فقط «خریدن زمان» است و تحریم‌ها همچنان تاثیر می‌گذارند. تفاهم‌نامه ۲۵ساله با چین نمونه‌ای از این تلاش‌هاست، اما راه‌حل اصلی لغو تحریم‌های آمریکاست که تحقق آن دشوار است، چراکه ذی‌نفعان زیادی در این روند دخیل‌اند. ایران به‌خاطر موقعیت ژئوپولیتیک و ذخایر بالای نفت و گاز ناچار به «دیپلماسی انرژی» است و با شکل‌گیری مسیرهای جایگزین، شرایط پیچیده شده است. بزرگ‌ترین دشمن ایران گذشت زمان است و مدیریت تحریم‌ها کافی نیست. ما نیازمند اقدام‌های جدی برای رفع تحریم‌ها هستیم.
وابستگی به نفت چه تاثیری بر ناتوانی در توسعه سایر بخش‌ها در اقتصاد داشته است؟
در ادبیات اقتصادی، بارزترین اثر نفت بر اقتصاد یا اصطلاح «بیماری هلندی» است. این پدیده زمانی رخ می‌دهد که پایین بودن نرخ ارز موجب افزایش واردات و کاهش رقابت‌پذیری در بخش‌های صنعت و کشاورزی می‌شود. در مقابل، بخش‌های غیرقابل‌مبادله اقتصاد متورم و فربه می‌شود. افزون بر این، نوسان‌های قیمت نفت، به نوسان‌های جدی در اقتصاد منجر می‌شود. در چنین شرایطی، دولت به مدد درآمدهای نفتی نقش پررنگ در اقتصاد ایفا می‌کند. به این ترتیب دولت بزرگ‌تر می‌شود و سبد رفاهی گسترده برای شهروندان فراهم می‌آورد، بدون آنکه نیاز چندانی به مالیات‌ستانی داشته باشد. پیامد این روند، سیاسی شدن اقتصاد و پیوند خوردن مستقیم تنش‌های اقتصادی با تنش‌های سیاسی است. بنابراین، اقتصاد در برابر تغییر قیمت نفت، تحول‌های ژئوپولیتیک و تغییر در سیاست‌های داخلی، به‌شدت آسیب‌پذیر می‌شود.
نبود تنوع و پیچیدگی در ساختار اقتصادی و حساسیت شدید به شوک‌های خارجی و داخلی از ویژگی‌های اصلی این نوع اقتصادهاست. ویژگی‌هایی که به‌طور خاص در مورد ایران و ونزوئلا مشهود است. در نتیجه، سیاستمداران در چنین کشورهایی دیگر ضرورتی برای ایجاد نهادها و قواعد بازی صحیح اقتصادی احساس نمی‌کنند. این امر درنهایت موجب می‌شود اقتصاد به قابلیت‌ها و ظرفیت‌های واقعی‌اش در تولید ثروت دست نیابد.
با توجه به فشارهای سیاسی و تحریم‌ها، آینده صادرات نفت ایران با چه سناریوهایی قابل‌تصور است؟
آینده صادرات نفت ایران نامطمئن است و در کوتاه‌مدت احتمال افزایش فشارها وجود دارد. خوش‌بینانه‌ترین حالت، تکرار شرایط دوره ریاست‌جمهوری جو بایدن با صادرات روزانه حدود 5 /1 میلیون بشکه است، مشروط به حفظ روابط با چین و دسترسی به کانال‌های مالی. در سناریوی میانه، صادرات ممکن است به حدود یک میلیون بشکه کاهش یابد و در بدبینانه‌ترین حالت، با تحریم‌های شدید و خطر درگیری نظامی، صادرات به ۸۰۰ هزار بشکه یا کمتر می‌رسد که تهدید جدی برای تداوم وضع فعلی است. در بلندمدت، تحریم‌ها به کاهش توان استخراج و جایگزینی منابع انرژی جهانی منجر می‌شود و جایگاه ایران در بازار نفت ضعیف می‌شود. تنها امید این است که سناریوی بدبینانه اتفاق نیفتد. در غیر این صورت، ایران ممکن است از مسیر توسعه خارج شود، که برای کشوری با ظرفیت‌های ایران تاسف‌بار است.
آیا تجربه ونزوئلا می‌تواند برای ایران به معنای هشدار باشد؟
ایران و ونزوئلا هر دو در وضع بحران و دشواری قرار دارند. تفاوت اصلی این است که آمریکا هنوز به‌طور مستقیم وارد جنگ با ایران نشده که ناشی از شرایط جغرافیایی و سیاسی خاص ایران است. با‌این‌حال، وضع ایران از مرحله هشدار گذشته و نیاز فوری به بازگشت به وضع نرمال و بهنجار دارد، اگرچه این کار سیاسی دشوار است. تحریم‌ها فقط باعث کاهش درآمد نفتی نمی‌شوند، بلکه کل اقتصاد را در وضع اضطراری قرار می‌دهند که برنامه‌ریزی بلندمدت را غیرممکن و سیاستمداران را مجبور به تمرکز بر بقا و تامین حداقل رفاه مردم می‌کند. ایران با موقعیت جغرافیایی، نیروی انسانی و منابع غنی (به‌خصوص با افزایش تقاضای انرژی در حوزه هوش مصنوعی) پتانسیل جهانی‌شدن را دارد. ادامه روند کنونی می‌تواند به بحران‌های جبران‌ناپذیر منجر شود که بسیاری آن را «ابربحران» می‌نامند. گذر زمان تنها این بحران‌ها را تشدید می‌کند و حالا هم برای بازگشت به وضع عادی دیر شده است. راه‌حل اصلی، خروج ایران از وضع ویژه بین‌المللی است که نیازمند درایت و تصمیم‌گیری سیاسی است، نه فقط تخصص اقتصادی.
با وجود شباهت‌ها، چه تفاوت‌هایی در تاب‌آوری اقتصادی، ساختارهای نهادی و رویکردهای سیاست‌گذاری باعث شده ایران و ونزوئلا مسیرهای متفاوت را تجربه کنند؟
ایران و ونزوئلا هر دو به دلیل وابستگی شدید به نفت با مشکلات مشابه اقتصادی و سیاسی روبه‌رو هستند، اما ایران به دلیل جمعیت بیشتر، بازار داخلی بزرگ، اقتصاد متنوع و موقعیت جغرافیایی استراتژیک تاب‌آوری نسبی بیشتری دارد. هر دو کشور با بحران‌هایی همانند مهاجرت، مشکلات محیط زیست و کمبود سرمایه‌گذاری زیرساختی مواجه‌اند و نهادهای اقتصادی مولد به دلیل پوپولیسم نفتی شکل نگرفته‌اند. این پوپولیسم باعث شده دولت‌ها به‌جای توسعه پایدار، با دادن امتیازهایی به‌دنبال حفظ اطاعت سیاسی باشند. در مجموع، شباهت‌ها بیشتر از تفاوت‌هاست و مشکل اصلی هر دو کشور، وابستگی نفتی و نبود نهادهای قوی برای توسعه است.
در شرایط فعلی، آیا تنوع‌بخشی به اقتصاد ایران امکان‌پذیر است یا همچنان نفت محور اصلی است؟
در شرایط فعلی، بدون رفع جدی تحریم‌ها و حرکت به سمت نرمال شدن روابط بین‌المللی، هیچ اصلاحی در اقتصاد و حکمرانی ایران امکان‌پذیر نیست. وضع حساس فعلی تمامی تلاش‌های اصلاحی را عملاً در نطفه خفه می‌کند و مهم‌ترین اولویت، فاصله گرفتن از وضعی است که ایران به‌عنوان عنصر امنیتی در دنیا شناخته می‌شود. این امر نیازمند هنر سیاسی و شاید نوعی تمکین یا تسلیم سیاسی است، هرچند که برای سیاستمداران فعلی ایران پذیرفتنی نیست و هزینه‌های سخت مشروعیت به دنبال دارد. تنوع‌بخشی اقتصادی، افزایش صادرات، بهبود مالیات‌ستانی، اصلاح نرخ ارز و سیاست‌های صنعتی بدون فراهم بودن زمینه سیاسی و اجتماعی و دور شدن از شرایط فعلی حساس، شدنی نیست. صریح‌تر بگویم، تا زمانی که تحریم‌ها پابرجا باشد، هیچ شانسی برای اصلاحات واقعی در اقتصاد وجود ندارد. ایران پس از تجربه یک جنگ و شاید جنگ دیگری قرار دارد. این شرایط پیچیده و دشوار، نیازمند سیاستمدارانی کاربلد است که بتوانند اقتصاد را از گرداب بحران‌ها نجات دهند.
