طوفان در راه
بزرگ‌ترین کسری بودجه تاریخ چه اثری روی زندگی مردم می‌گذارد؟
سیدعلی مدنی‌زاده، وزیر امور اقتصادی و دارایی از کسری بودجه ۸۰۰ هزار میلیاردتومانی خبر داده که یکی از بزرگ‌ترین ارقام کسری بودجه در تاریخ شکل‌گیری دولت مدرن در ایران است. این میزان کسری بودجه که نشان‌دهنده شکاف قابل توجه میان درآمدها و مخارج دولت است، می‌تواند آثار نگران‌کننده‌ای بر وضع نقدینگی و تورم داشته باشد و اقتصاد و جامعه ایران را در آینده نزدیک گرفتار چالش‌های زیاد کند.
هرچند در نگاه نخست، رقم اعلامی ۸۰۰ هزار میلیارد تومان تکان‌دهنده است، اما برای درک عمق واقعی بحران، باید از این عدد فراتر رفت. نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که کسری بودجه موضوع تازه‌ای در اقتصاد ایران نیست. وابستگی درآمدهای دولت به دلارهای نفتی باعث شده در شرایطی که به هر دلیلی این درآمدها با محدودیت روبه‌رو شود، هزینه‌های پایداری که در دوره وفور این درآمدها ایجاد شده، دچار چالش تامین مالی شوند و خودش را به شکل کسری بودجه نشان دهد. با تشدید تحریم‌ها که فشار قابل توجهی به درآمدهای دولت وارد شده، این کسری در طول سال‌ها بزرگ و بزرگ‌تر شده است، تا جایی که علی مدنی‌زاده، وزیر اقتصاد در هفته‌های گذشته در نشست شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی از رسیدن آن به 800 هزار میلیارد تومان خبر داد. عددی که می‌توان گفت در تاریخ اقتصاد ایران رکوردشکنی به حساب می‌آید. مدنی‌زاده با اشاره به اینکه امسال چند شوک دیگر هم به اقتصاد افزوده شده که کسری بودجه را تشدید کرده، اظهار کرد: «این بدان معناست که دولت باید اوراق بدهی منتشر کند و بانک‌ها باید به میدان بیایند و این اوراق را خریداری کنند. در چنین شرایطی عملاً تسهیلاتی که باید به بخش خصوصی برسد، به دولت می‌رسد که آن هم نه برای تولید، بلکه برای اداره کشور هزینه می‌شود.»
نگاه ژرف
با این تفاسیر اگر بخواهیم نگاه عمیق به کسری بودجه اقتصاد داشته باشیم، باید بدانیم این موضوع نیازمند بررسی از ابعاد مختلف است. به گفته محمدحسین معماریان، پژوهشگر اقتصاد، این رقم تنها بخش «آشکار» و رسمی عدم توازن مالی دولت است و کوه یخ بزرگی از تعهدات ایفانشده و کسری‌ها زیر این سطح پنهان شده است که بار مالی آن در نهایت بر دوش اقتصاد کلان و نظام بانکی کشورمان سنگینی می‌کند. او در این‌باره می‌گوید: «رقم ۸۰۰ هزار میلیارد تومان صرفاً نوک کوه یخ است. کسری واقعی در تعهدات پرداخت‌نشده دولت به نهادهایی همانند سازمان تامین اجتماعی، در بدهی به نظام بانکی و در یارانه‌های پنهانی نهفته است که در جایی ثبت نمی‌شود. برای مثال، هزینه‌ای که از طریق بانک کشاورزی برای تضمین خرید گندم تامین مالی می‌شود یا کسری عظیم صندوق‌های بازنشستگی که دولت متعهد به پوشش آن است، بخش‌هایی از ابرچالش مالی است که در عدد رسمی کسری بودجه دیده نمی‌شود.» بدهی‌های پنهان، به دلیل آنکه در سند بودجه شفاف نمی‌شود، از طریق سازوکارهای غیرمستقیم و مخرب تامین مالی می‌شود. برای مثال، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی دولت را ناچار می‌کند یا به‌طور مستقیم از بانک‌ها استقراض کند یا با انتشار اوراق بدهی و فروش اجباری آن به بانک‌ها، ناترازی را به ترازنامه نظام بانکی منتقل کند. این فرآیند، پایه‌های خلق پول پرقدرت و تورم‌زا را تقویت می‌کند، بدون آنکه حتی در محاسبه‌های اولیه کسری بودجه دیده شود.
با این حال، معماریان به نکته ظریفی نیز اشاره می‌کند: بزرگ بودن مطلق یک عدد لزوماً به معنای بحرانی بودن شرایط نسبت به گذشته نیست. او تاکید می‌کند: «در تحلیل‌های اقتصادی، اعداد مطلق می‌توانند گمراه‌کننده باشند. قاعده این است که متغیرها را در مقیاس درست بسنجیم. برای اینکه بدانیم این کسری چقدر بزرگ است، باید آن را به نسبت تولید ناخالص داخلی (GDP) یا کل حجم بودجه مقایسه کنیم. وقتی این کار را انجام می‌دهیم، ممکن است متوجه شویم که نسبت کسری بودجه به GDP در سال جاری، تفاوت معناداری با برخی سال‌های بحرانی گذشته نداشته باشد.» این دیدگاه به معنای کم‌اهمیت بودن مشکل نیست، بلکه به ما یادآوری می‌کند با بیماری مزمن و ساختاری، نه حادثه ناگهانی روبه‌رو هستیم. این نگاه کمک می‌کند مسئله را از بحران صرفاً عددی، به چالش ساختاری و ریشه‌ای تبدیل کنیم که نیازمند بررسی عمیق دلایل آن است.
دلیل اصلی
در تحلیل‌های رایج، اغلب به‌سرعت انگشت اتهام به سمت تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی نشانه می‌رود. در حالی که این عامل، به‌ویژه در یک دوره زمانی مشخص، نقش کلیدی ایفا کرده، اما امروز دلیل اصلی و مسلط کسری بودجه دولت نیست. معماریان تفکیک زمانی مهم را مطرح می‌کند. به گفته او، اثر تحریم‌ها بر کسری بودجه در سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ که صادرات نفت به‌شدت افت کرد، کاملاً مسلط و غیرقابل انکار بود. در واقع تصویر اقتصاد ایران از سال ۱۴۰۰ به بعد تغییر کرده است. «اگر به داده‌های صادرات نفت نگاه کنیم، می‌بینیم که از سال ۱۴۰۰ به بعد، میزان صادرات ما به شکل قابل توجهی احیا شده است. امروز مشکل اصلی فروش نفت نیست؛ مشکل این است که به سقف ظرفیت تولید رسیده‌ایم. ما به دلیل عدم سرمایه‌گذاری در سال‌های گذشته، توان تولید بیشتر را از دست داده‌ایم. بنابراین امروز نمی‌توان گفت کسری بودجه مستقیماً گردن تحریم نفتی است، بلکه باید گفت گردن ناتوانی در افزایش تولید به دلیل فرسودگی زیرساخت‌ها و فقدان سرمایه‌گذاری است.» فرسودگی زیرساخت‌ها صرفاً به معنای کاهش درآمدها نیست، بلکه به معنای افزایش هزینه‌های استخراج در آینده، از دست رفتن فشار طبیعی مخازن نفتی و از دست دادن سهم بازار در رقابت با تولیدکنندگان منطقه‌ای است که همگی در حال سرمایه‌گذاری‌های عظیم هستند.
ناتوانی در افزایش تولید، معلول سال‌ها سوءمدیریت و اتلاف منابع است که ریشه در وظایف تعریف‌نشده و پرهزینه دارد که دولت بر عهده گرفته است. مهم‌ترین و مسلط‌ترین عاملی که به کسری بودجه دامن می‌زند، وظایف خودخوانده‌ای است که به دو شکل عمده منابع کشورمان را می‌بلعد. نخست، سیاست تخصیص دلار ترجیحی با نرخ ۲۸,500 تومان برای واردات برخی کالاهاست که یکی از بزرگ‌ترین حفره‌های منابع دولت محسوب می‌شود. این سیاست نه‌تنها درآمد بالقوه دولت را نابود می‌کند، بلکه ساختار انگیزشی مخرب ایجاد می‌کند که به رانت، فساد و قاچاق معکوس کالاهای یارانه‌ای دامن می‌زند. آیا وظیفه ذاتی دولت این است که ارز ارزان توزیع کند؟ این سیاست بخش عظیمی از درآمد ریالی نفت را قبل از اینکه حتی وارد خزانه شود، از بین می‌برد. ما می‌توانستیم همین دلارها را با نرخ بازار تسعیر کرده و با منابع حاصل از آن، هم کسری بودجه را پوشش دهیم و هم از اقشار آسیب‌پذیر به شکل مستقیم و شفاف حمایت کنیم. ارز ترجیحی، ناکارآمدترین و غیرشفاف‌ترین شکل توزیع یارانه است.
پیامدهای ویرانگر
نمونه آشکار دیگر از این وظایف نادرست، ارزان‌فروشی حامل‌های انرژی همانند بنزین، گازوئیل و برق است. این سیاست نه‌تنها الگوی مصرف را در کشورمان به‌شدت تخریب کرده و به نفع اقشار پرمصرف و ثروتمند تمام می‌شود، بلکه هزینه‌های هنگفتی را نیز به شرکت‌های دولتی زیرمجموعه وزارت نفت تحمیل می‌کند. این شرکت‌ها به دلیل زیان‌ده بودن عملیات، توانایی سرمایه‌گذاری برای حفظ و توسعه ظرفیت تولید را از دست می‌دهند که به همان مشکل «سقف تولید» که پیشتر اشاره شد، دامن می‌زند. در کنار این موارد، دولت‌های متوالی در استفاده از ابزارهای پایدار برای درآمدزایی نیز ناکام بوده‌اند. در ساختار اقتصادی سالم، کسری بودجه باید از طریق درآمدهای مالیاتی پایدار یا در میان‌مدت، از طریق مولدسازی دارایی‌های دولت پوشش داده شود. معماریان بر این باور است که نفت باید به صندوق توسعه ملی و سرمایه‌گذاری‌های بین‌نسلی اختصاص یابد، نه پر کردن چاله بودجه جاری. «گذار از دولت نفتی به دولت مالیاتی، انتخاب نیست، ضرورت تاریخی است. تا زمانی که دولت خودش را متکی به درآمد نفت بداند، انگیزه واقعی برای گسترش پایه‌های مالیاتی، مبارزه با فرار مالیاتی و حذف معافیت‌های غیرضروری ایجاد نمی‌شود.»
این حجم از کسری بودجه (چه آشکار و چه پنهان) ناگزیر پیامدهای ویرانگر برای اقتصاد کلان به همراه دارد که مهم‌ترین آن، رابطه پیچیده با تورم مزمن کشورمان است. ارتباط میان کسری بودجه و تورم، یکی از بحث‌برانگیزترین موضوع‌ها در اقتصاد ایران است. درحالی‌که جریان غالب اقتصادی بر ارتباط مستقیم کسری بودجه و پولی‌سازی آن به‌عنوان موتور اصلی تورم تاکید دارد، گروه دیگری، ناترازی در ترازنامه نظام بانکی را عامل مسلط می‌داند. معماریان در این‌باره دیدگاه ترکیبی ارائه می‌دهد. او بر این باور است که تمرکز صرف بر کسری بودجه ۸۰۰ هزار میلیاردتومانی برای توضیح تورم کافی نیست و باید به همان «نقشه بزرگ‌تر» تعهدات دولت نگاه کرد. «برای ردیابی دقیق ریشه‌های تورم، نباید به بودجه سالانه نگاه کنیم. موتور واقعی تورم، ابربدهی و تعهدات ایفانشده دولت است که نظام بانکی را مجبور به خلق پول می‌کند. تسهیلات تکلیفی، بدهی به تامین اجتماعی و پیمانکاران و پوشش زیان شرکت‌های دولتی، همگی به ترازنامه بانک مرکزی و شبکه بانکی فشار می‌آورد. این کسری بودجه گسترده» است که به‌طور قطع اثرات تورمی دارد و در مورد آن ابهام نیست. علاوه بر تورم، روش تامین مالی دولت اثر مخرب دیگری نیز به همراه دارد که کمتر به آن پرداخته می‌شود که به آن اثر «برون‌رانی» (Crowding out) گفته می‌شود. زمانی که دولت برای تامین مالی به شکل گسترده اقدام به انتشار اوراق قرضه می‌کند، منابع مالی محدود جامعه را جذب می‌کند. این امر باعث افزایش نرخ بهره شده و دسترسی بخش خصوصی مولد به تسهیلات بانکی را دشوار و گران می‌کند. در نتیجه، سرمایه‌گذاری در تولید، نوآوری و اشتغال‌زایی کاهش یافته و موتور رشد اقتصاد کشور به‌تدریج خاموش می‌شود.
اصلاحات ساختاری
با کالبدشکافی از ابعاد، دلایل و پیامدهای کسری بودجه، نقشه راه خروج از بحران نیز شفاف می‌شود. راهکار نه در اقدام‌های مقطعی، بلکه در بسته اصلاحات ساختاری جسورانه نهفته است. باید پذیرفت اجرای اصلاحات با چالش‌های عظیم سیاسی و اجتماعی روبه‌روست. یارانه‌های انرژی برای دهه‌ها به حق اکتسابی تبدیل شده‌اند و هرگونه تلاش برای اصلاح آن با مقاومت شدید اجتماعی و ترس از شوک تورمی مواجه می‌شود. به همین ترتیب، اصلاح نظام مالیاتی و مقابله با فرار مالیاتی نیز مستلزم مقابله با گروه‌های ذی‌نفوذ و قدرتمند است. با وجود این، نخستین و فوری‌ترین اقدام، جراحی هزینه‌ها از طریق بازتعریف وظایف دولت است. اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، اگرچه دشوار است، اما گام کلیدی برای آزادسازی منابع عظیم اقتصادی است. معماریان تاکید می‌کند: «اصلاح قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند به تنهایی بخش بزرگی از ناترازی‌های مالی دولت در حوزه یارانه‌ها را برطرف کند. این جراحی ضروری برای نجات اقتصاد از اتلاف منابع است.» همزمان، جایگزینی سیاست ارز ترجیحی با سیاست حمایت مستقیم و نقدی از مصرف‌کنندگان نهایی، هم به شفافیت کمک می‌کند، هم رانت و فساد را از بین می‌برد و هم منابع ریالی عظیمی را برای دولت آزاد می‌کند.
در کنار اصلاحات در سمت هزینه، انقلاب در درآمدهای پایدار نیز ضروری است. راه‌حل بنیادین و بلندمدت، اصلاح نظام مالیاتی است. تمرکز باید بر گسترش پایه‌های مالیاتی (که مهم‌ترین آن مالیات بر مجموع درآمد است) و هوشمندسازی نظام مالیاتی برای جلوگیری از فرار و حذف معافیت‌های ناکارآمد باشد. در این چهارچوب، نقش رفع تحریم‌ها نیز بازتعریف می‌شود. در پارادایم جدید، رفع تحریم‌ها نه به‌عنوان منبعی برای پول‌پاشی، بلکه به‌عنوان «پیش‌نیاز برای سرمایه‌گذاری» اهمیت می‌یابد. آزادسازی روابط اقتصادی با جهان، امکان جذب سرمایه و تکنولوژی لازم برای بازسازی و نوسازی زیرساخت‌های نفتی و صنعتی را فراهم می‌کند که بتوان از «تله سقف تولید» عبور کرد.
باید پذیرفت کسری بودجه ۸۰۰ هزار میلیاردتومانی دولت، بیش از آنکه عدد باشد، نماد بیماری ساختاری عمیق در اقتصاد ایران است. ریشه‌های این بیماری، امروز بیش از آنکه در فشارهای خارجی باشد، در تعریف نادرست از وظایف دولت، ساختار ناکارآمد هزینه‌ها و ناتوانی در ایجاد درآمدهای پایدار مالیاتی نهفته است. پیامدهای کسری گسترده، در قالب تورم مزمن، بی‌ثباتی اقتصادی و فرسایش قدرت خرید مردم، زندگی روزمره شهروندان را هدف قرار داده است. راه خروج از این طوفان، نیازمند شجاعت سیاسی برای اتخاذ تصمیم‌های سخت و ضروری است. بازگشت دولت به وظایف اصلی، جراحی نظام یارانه‌ای ناکارآمد و حرکت به سوی اقتصاد متکی بر مالیات، سه ضلع مثلثی هستند که می‌توانند ثبات پایدار را برای اقتصاد ایران به ارمغان آورند. هرگونه تعلل در اجرای اصلاحات ساختاری، تنها به عمیق شدن بحران و افزایش هزینه‌های آن برای نسل امروز و فردای ایران منجر می‌شود.
