زخم بزرگ

گنجاندن بخش تعاون در قانون اساسی، در کنار ملی‌سازی صنایع، مصادره اموال کارآفرینان و تصویب قانون عملیات بانکداری بدون ربا، ازجمله سیاست‌هایی به شمار می‌روند که هزینه‌های سنگینی بر اقتصاد ایران تحمیل کرده‌اند، بدون آنکه دستاورد قابل‌توجهی داشته باشند. بیش از ۴۵ سال از گنجاندن بخش تعاون در اصل ۴۴ قانون اساسی به‌عنوان یکی از سه رکن اصلی اقتصاد ایران می‌گذرد. هدف از شکل‌گیری این بخش، شیرین کردن کام مردم ستم‌کشیده با عدالت اجتماعی، ترویج همکاری‌های جمعی، کاهش نابرابری و دستیابی به توسعه اقتصادی بود، اما شواهد نشان می‌دهد که به دلایل متعدد، این اهداف محقق نشده است. نظام حکمرانی سیاسی با نام‌گذاری یک روز به نام «روز تعاون» سعی کرده به این بخش اهمیت ویژه‌ای بدهد اما در واقعیت، بخش تعاون نه به یک بخش تاثیرگذار در اقتصاد ایران تبدیل شده و نه فضایی برای فعالیت دارد.

دلیل اصلی این است که بخش تعاون نیز همچون بخش ‌خصوصی و حتی بخش ‌دولتی، توسط هیولای بزرگ‌تری بلعیده شده است. درحالی‌که تصمیم‌گیران اقتصادی کشور احتمالاً انتظار داشتند 

۵۰ درصد اقتصاد به بخش دولتی، ۲۵ درصد به بخش خصوصی و  ۲۵ درصد به بخش تعاونی اختصاص یابد، در عمل، بخش دیگری جای این سه رکن را پر کرده است. ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۸۴ و تصویب قانون اجرایی آن در سال ۱۳۸۶ که در اصل با هدف تقویت مشارکت بخش خصوصی و تعاونی و کاهش بنگاه‌داری دولت انجام شد، عملاً باعث شکل‌گیری بخش پرقدرتی تحت عنوان «بخش حاکمیتی غیردولتی» در اقتصاد ایران شد. انتظار می‌رفت این سیاست‌ها با واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، کارایی و بهره‌وری را افزایش دهد و دولت را بر وظایف اصلی خود، مانند نظارت و ارائه خدمات عمومی، متمرکز کند. بااین‌حال، پس از حدود دو دهه، این اهداف محقق نشده است. اگرچه بنگاه‌داری دولت کاهش یافته و سهامداری عمومی بیشتر شده اما کارایی بنگاه‌ها از بین رفته و بهره‌وری منابع کاهش یافته است. بخش خصوصی و تعاونی نیز متناسب با کاهش نقش دولت رشد نکرده‌اند و نهادهای عمومی غیردولتی، مانند نهادها، ستادها، بنیادها و قرارگاه‌های نظامی خلأ میان دولت و بخش خصوصی و تعاونی را پر کرده‌اند.

اما سوال این است که اگر شرایط به این‌گونه پیش نمی‌رفت، آیا گنجاندن بخش تعاون در قانون اساسی کار درستی بود؟

برخلاف بخش‌های عمومی و خصوصی که در اقتصادهای جهانی جایگاه مشخصی دارند، بخش تعاونی در سطح بین‌المللی به‌عنوان یک بخش مستقل اقتصادی شناخته نمی‌شود.

بررسی‌های تاریخی نشان می‌دهد گنجاندن بخش تعاونی در قانون اساسی ایران هم به احتمال زیاد تحت‌تاثیر تفکرات چپ‌گرایانه و آموزه‌های حزب توده بوده است. این بخش، که به نظر می‌رسد الهام‌گرفته از مدل کلخوزها و سوخوزهای اتحاد جماهیر شوروی است، پس از گذشت بیش از 45 سال از تدوین قانون اساسی، نه‌تنها دستاورد قابل‌توجهی نداشته، بلکه هزینه‌های زیادی بر اقتصاد کشور تحمیل کرده است. اما سوال این است که انقلابیون تحت‌تاثیر چه شرایطی تصمیم گرفتند بخش تعاونی را کنار بخش‌های دولتی و خصوصی در قانون اساسی بگنجانند؟

وقتی انقلاب اسلامی به پیروزی رسید، انقلابیون دو ماموریت مهم برای خود تعریف کردند؛ یکی اینکه کام جامعه را با «عدالت» شیرین کنند و دیگر اینکه «ربا» را از بانکداری کشور برچینند. خروجی ماموریت اول، ملی شدن صنایع، مصادره اموال سرمایه‌داران، دولتی شدن تولید و تجارت و گنجاندن بخش تعاون در قانون اساسی بود و از دل ماموریت دوم، ملی شدن بانک‌ها بیرون آمد.

به‌طور مشخص انقلابیون با این توجیه که ایجاد بخش تعاون در جهت حذف سرمایه‌داری و همزمان گریز از استبداد دولتی است، بر انتخاب راه سوم و تعاونی کردن اقتصاد تاکید کردند. آنها بخش تعاونی را به‌عنوان ابزاری برای تحقق عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه منابع، مانند زمین کشاورزی و نهاده‌های تولید، میان مردم می‌دیدند. اما تعریف تعاونی به‌عنوان یک بخش مستقل اقتصادی، با الگوبرداری از مدل‌های سوسیالیستی و تاکید بر برابری سهام و رای اعضا، مشکلات اساسی ایجاد کرد. برخلاف تعاونی‌های پیش از انقلاب و مدل‌های موفق کشورهای اروپایی که مالکیت افراد در آنها مشخص و نابرابر بود، در مدل جدید، مسئله مالکیت حل‌نشده باقی ماند. این ابهام، تعاونی‌ها را به ابزاری برای مداخله دولت در اقتصاد و توزیع رانت تبدیل کرد. در عمل، تعاونی‌ها به جای خلق نوآوری و ارزش اقتصادی، به کانالی برای چانه‌زنی اعضا جهت دسترسی به منابع دولتی بدل شدند. این بخش به‌تدریج به ابزاری برای بازی‌های رایج سیاستمداران تبدیل شد تا به منافع اقتصادی خود دست یابند. نتیجه این روند، شکل‌گیری ساختارهای عریض و طویلی بود که نه‌تنها تصمیم‌گیران را به هدف 25درصدی در اقتصاد نرساند، بلکه به توزیع نادرست منابع و اتلاف فرصت‌ها و فسادهای گسترده انجامید. تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که تعاونی‌ها به‌عنوان یک بخش فراگیر اقتصادی کارایی ندارند. نمونه‌هایی مانند کلخوزهای شوروی که در ابتدا موفقیت‌هایی به آنها نسبت داده می‌شد، درنهایت ناکارآمد و پرهزینه بودند. مشکل اصلی از نظر اقتصاددانان این است که منطق تعاونی، که بر برابری سهم اعضا صرف‌نظر از آورده آنها استوار است، با انگیزه‌های اقتصادی سازگار نیست و نمی‌تواند به‌عنوان یک نهاد اقتصادی فراگیر پایدار بماند. حتی در مدل‌هایی که سهم اعضا متناسب با آورده آنها تعیین می‌شود، برابری رای اعضا مانع از کارایی اقتصادی می‌شود. هرچند تعاونی‌ها در مقیاس کوچک و برای حل مسائل خاص می‌توانند مفید باشند، اما تعریف آنها به‌عنوان یک بخش مستقل اقتصادی در کنار بخش دولتی و خصوصی، هیچ‌گاه منطقی اقتصادی نداشته و گذشت زمان و تحمیل هزینه‌های زیاد به اقتصاد کشور، آن را ثابت کرده است. حتی در توزیع سهام عدالت، بخش قابل‌توجهی از دارایی‌های دولتی به نام تعاونی‌ها واگذار شد، اما مدیریت آنها همچنان در دست دولت باقی ماند. درنتیجه، بخش تعاونی در ایران عملاً بخشی از اقتصاد دولتی است و کارکرد مستقلی ندارد.

نقش آیت‌الله

آیت‌الله سیدمحمد بهشتی روحانی خوشنامی بود که ابتدای انقلاب، محافل چپ به او انگ لیبرال زده بودند اما طرفه آنکه این روحانی متهم به غرب‌گرایی، به‌شدت از طرح‌هایی حمایت می‌کرد که ریشه در آرمان‌ها و برنامه‌های اقتصادی اتحاد جماهیر شوروی داشتند. به‌طور مشخص آیت‌الله بهشتی نقش محوری در ترویج و گنجاندن بخش تعاونی در اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران داشت. او که از رهبران فکری انقلاب بود، تحت‌تاثیر تفکرات سوسیالیستی و مدل‌های تعاونی شوروی، به‌ویژه کلخوزها و سوخوزها، تعاونی‌ها را به‌عنوان راه‌حلی برای حذف سرمایه‌داری و درعین‌حال پرهیز از استبداد دولتی مطرح کرد. بهشتی معتقد بود تعاونی‌ها می‌توانند با توزیع عادلانه سرمایه و ابزار تولید، از استثمار نیروی کار توسط سرمایه‌داران جلوگیری کنند، ضمن اینکه مالکیت خصوصی را نیز به رسمیت می‌شناخت. او در کتاب «اقتصاد تعاونی» استدلال کرد که شرکت‌های تعاونی تولید و توزیع، پیشرفته‌تر از شرکت‌های سهامی هستند و ناکامی آنها را نتیجه موانع ایجادشده توسط سیاست‌های سرمایه‌داری استعماری و رباخواران جهانی دانست. شهید بهشتی در فرآیند تدوین قانون اساسی، به‌ویژه در نشست‌های خبرگان قانون اساسی، از تعریف تعاونی به‌عنوان یک بخش مستقل اقتصادی در کنار بخش‌های دولتی و خصوصی دفاع کرد. او تعاونی را ابزاری برای تحقق عدالت اجتماعی و کاهش نقش دولت در اقتصاد می‌دید و خواستار واگذاری تدریجی امور اقتصادی به این بخش بود. این دیدگاه، که به‌وضوح متاثر از فضای چپ‌گرایانه و انقلابی دهه50 بود، به گنجاندن بخش تعاونی در اصل 44 قانون اساسی منجر شد.

مدل روسی

کلخوزها و سوخوزها دو نوع اصلی تعاونی‌های کشاورزی در اتحاد جماهیر شوروی بودند که در چهارچوب اقتصاد سوسیالیستی برای مدیریت تولید کشاورزی طراحی شدند. کلخوز (kolxoz) یا مزرعه اشتراکی، نوعی تعاونی بود که در آن زمین و ابزار تولید به‌صورت جمعی متعلق به اعضای تعاونی بود، اما در عمل تحت نظارت و کنترل شدید دولت قرار داشت. دهقانان در کلخوزها به‌عنوان عضو کار می‌کردند و درآمد آنها بر اساس میزان کارشان به‌صورت «روز-کار» توزیع می‌شد. اعضای کلخوز حق مالکیت خصوصی بر زمین نداشتند و تولید آنها طبق برنامه‌های دولتی به بازار عرضه یا به دولت تحویل داده می‌شد. دولت سهمیه‌های تولید را تعیین می‌کرد و بخش عمده محصولات برای تامین نیازهای شهری و صنعتی مصادره می‌شد، درحالی‌که اعضا اغلب با کمبود غذا و منابع مواجه بودند. کلخوزها در دهه 1930 به‌اجبار و از طریق سیاست «جمعی‌سازی» استالین ایجاد شدند که با مقاومت شدید دهقانان، مصادره زمین‌ها و حتی قحطی‌های گسترده‌ای مانند قحطی هولودومور همراه بود. قحطی بزرگ اوکراین، یک قحطی در جمهوری شوروی سوسیالیستی اوکراین واقع در کشور اوکراین کنونی بود که در سال‌های ۱۹۳۲ و ۱۹۳۳ توسط سیاست‌های دولت اتحاد جماهیر شوروی در دوران ژوزف استالین ایجاد شد و به مرگ میلیون‌ها شهروند اوکراینی منجر شد.

در تجربه دوران شوروی، از سوخوزها (sovxoz) یا مزارع دولتی نیز یاد می‌شود که مستقیماً تحت مالکیت و مدیریت دولت بودند و کارگران آنها مانند کارکنان دولتی حقوق ثابت دریافت می‌کردند. برخلاف کلخوزها، سوخوزها نیازی به مشارکت اعضا در مالکیت یا تصمیم‌گیری نداشتند و بیشتر شبیه کارخانه‌های کشاورزی عمل می‌کردند. سوخوزها معمولاً در مناطق استراتژیک یا برای تولید محصولات خاص ایجاد می‌شدند و از فناوری پیشرفته‌تر و سرمایه‌گذاری دولتی بیشتری برخوردار بودند. بااین‌حال، هر دو مدل به دلیل مدیریت متمرکز، بوروکراسی ناکارآمد و فقدان انگیزه‌های اقتصادی برای کارگران، اغلب با بهره‌وری پایین و اتلاف منابع مواجه بودند. این سیستم‌ها، که با هدف تحقق آرمان‌های سوسیالیستی طراحی شده بودند، در عمل به ابزار کنترل دولت بر کشاورزی و توزیع منابع تبدیل شدند و نتوانستند به وعده‌های خود برای بهبود تولید یا رفاه دهقانان عمل کنند.

آورده بخش تعاون برای اقتصاد ایران

چنان‌که شرح داده شد، بخش تعاونی در اقتصاد ایران، که با هدف تحقق عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه منابع در اصل 44 قانون اساسی گنجانده شد، در عمل نه‌تنها دستاورد قابل‌توجهی نداشته، بلکه به ابزاری برای توزیع رانت و ایجاد ناکارآمدی‌های اقتصادی تبدیل شده است. پس از گذشت بیش از 45 سال از تحمیل تعاونی‌ها به قانون اساسی، این بخش به جای ایجاد ارزش اقتصادی، به کانالی برای بهره‌مندی افراد نزدیک به قدرت از امتیازات و رانت‌های دولتی بدل شده است. چنان‌که دکتر موسی غنی‌نژاد در میزگرد همین شماره تجارت فردا شرح داده، در فرآیند خصوصی‌سازی، دولت هرگاه با مشکلات حقوقی یا اجرایی مواجه شده، به بخش تعاونی پناه برده است. نمونه بارز این رویکرد، پروژه سهام عدالت است که قرار بود سهام بنگاه‌های دولتی به اقشار کم‌درآمد منتقل شود، اما به دلیل نبود ساختار مناسب، در قالب تعاونی‌های ناکارآمد اجرا شد و عملاً به توزیع غیرشفاف منابع انجامید.

 اما یکی از فاجعه‌بارترین نتایج بخش تعاونی، تاسیس موسسه‌های مالی و اعتباری در دوره دولت آقای محمود احمدی‌نژاد بود که با مجوز وزارت تعاون فعالیت خود را شروع کردند. این موسسات، بدون نظارت بانک مرکزی، به اتلاف منابع مالی عظیم، خلق تورم و رواج بازی‌های پانزی منجر شدند. درنتیجه، پس‌انداز بسیاری از آحاد جامعه از بین رفت و بانک مرکزی نیز مجبور شد از جیب همه مردم، خسارت‌های وارده را جبران کند که به تورم بالا و تشدید فشار به مردم دامن زد. درحالی‌که موسسات بانکی باید تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت کنند، صدور مجوز این موسسه‌ها از سوی وزارت تعاون، نشان‌دهنده سوءاستفاده از ساختار تعاونی برای پوشش به ناکارآمدی‌ها و فساد بود. ایجاد شرکت‌های تعاونی سهامی که ماهیت حقوقی مبهمی دارند، نمونه دیگری از استفاده ابزاری دولت از بخش تعاونی برای پوشش نیازهای سیاسی و اقتصادی خود است. در مجموع، بخش تعاونی نه‌تنها به اهداف اولیه خود مانند عدالت اجتماعی نرسیده، بلکه به دلیل نبود شفافیت، مدیریت ناکارآمد و وابستگی به دولت، به منشأ فساد، رانت‌جویی و اجحاف به مردم تبدیل شده است. این بخش، به جای نوآوری و خلق ارزش، به یکی از سیاست‌های پرهزینه اقتصاد ایران بدل شده که خسارت‌های سنگینی به مردم تحمیل کرده است. از این‌رو، بسیاری معتقدند بخش تعاونی باید در اقتصاد ایران مختومه تلقی شود، زیرا ادامه فعالیت آن تنها به توزیع رانت و آسیب به منافع مردم منجر می‌شود. اما پرسش مهمی که باید در انتها به آن پاسخ داد این است که آیا اقتصاددانان مخالف کارکرد اقتصاد تعاونی هستند؟

دیدگاه اقتصاددانان

اقتصاددانان عموماً کارکرد تعاونی‌ها را به‌عنوان یک مدل کسب‌وکار رد نمی‌کنند، اما با تعریف آن به‌عنوان یک «بخش» مستقل اقتصادی، همان‌طور که در اصل 44 قانون اساسی ایران آمده، مخالف‌اند. آنها معتقدند تعاونی‌ها باید به‌عنوان نوعی شرکت در چهارچوب بخش خصوصی تعریف شوند، نه یک بخش جداگانه در کنار بخش دولتی و خصوصی. تعاونی‌ها شرکت‌هایی هستند که اعضای آن با پذیرش سهام متفاوت و رای برابر، داوطلبانه برای همکاری اقتصادی گردهم می‌آیند. این مدل می‌تواند در شرایط خاص، ارزش افزوده ایجاد کند، مشروط بر اینکه مانند سایر مدل‌های شرکت‌داری ثبت و اداره شود، بدون نیاز به ساختارهای قانونی یا وزارتخانه‌ای مجزا.

نکته دیگر این است که بخش تعاونی به دلیل حمایت‌های بیش از حد دولتی، قوانین پیچیده و ناسازگار، و وابستگی به دولت، به جای خلق ارزش، به کانالی برای توزیع رانت و امتیازات تبدیل شده است. اقتصاددانان پیشنهاد می‌کنند که در بازه زمانی مشخص، تعاونی‌های دولتی منحل شوند و ایجاد تعاونی‌های خصوصی نیز به خواست و اراده مردم واگذار شود. وجود وزارت تعاون و قوانین خاص برای تعاونی‌ها غیرضروری است، زیرا تعاونی‌ها باید مانند دیگر شرکت‌های خصوصی تحت قوانین عام تجاری فعالیت کنند. حمایت‌های دولتی، که اغلب به نفع گروه‌های خاص و جناحی بوده، نه‌تنها کارایی تعاونی‌ها را کاهش داده، بلکه به فساد و رانت‌جویی دامن زده است. برای اصلاح این وضعیت، اقتصاددانان تاکید دارند که تعاونی‌ها باید از چتر دولت خارج شوند، قوانین زائد حذف شوند و این شرکت‌ها به‌عنوان بخشی از بخش خصوصی، بدون مداخله دولت، توسط مردم ایجاد و مدیریت شوند. این رویکرد، با بستن مجرای رانت و فساد، می‌تواند به کارایی و خلاقیت تعاونی‌ها کمک کند. در غیر این صورت، تعاونی‌های دولتی یا وابسته به دولت، همان‌طور که تجربه دهه‌های گذشته نشان داده، جز اتلاف منابع و زیان به مردم نتیجه‌ای نخواهند داشت.