اعتیاد پولی

 اظهارنظر علی مدنی‌زاده، وزیر امور اقتصادی و دارایی دولت چهاردهم، مبنی بر پیش‌بینی کسری بودجه ۸۰۰ هزار میلیارد‌تومانی برای سال ۱۴۰۴ این روزها توجه بسیاری را به خودش جلب کرده است. این عدد ابعاد چالش عظیم مالی را به تصویر می‌کشد و پرسش‌های بنیادین درباره سلامت ساختار مالی دولت، منابع درآمدی پایدار و ماهیت هزینه‌های آن مطرح می‌کند. آیا این عدد تمام واقعیت را بازگو می‌کند یا تنها قله کوه یخی از تعهدات و ناترازی‌های پنهان دولت است که بر اقتصاد کشورمان سنگینی می‌کند؟ چگونه قرار است شکاف عظیم میان درآمدها و هزینه‌ها پُر شود و سیاست‌های پیشنهادی چه پیامدهایی برای شاخص‌های کلان اقتصادی (به‌ویژه تورم و معیشت مردم) به همراه دارد؟ برای واکاوی این موضوع و بررسی ابعاد پنهان و آشکار کسری بودجه، به گفت‌وگو با کامران ندری، اقتصاددان نشستیم.

♦♦♦

 اخیراً وزیر اقتصاد (دکتر سیدعلی مدنی‌زاده) اعلام کردند دولت در سال ۱۴۰۴ با کسری بودجه‌ای معادل ۸۰۰ هزار میلیارد تومان مواجه است. از نگاه شما به‌عنوان کارشناس اقتصادی، آیا این عدد برآورد دقیق از چالش مالی دولت است یا بر این‌ باورید که واقعیت پیچیده‌تر است؟

من بر این باورم که کسری بودجه واقعی ما بیشتر از عدد ۸۰۰ هزار میلیارد تومان است. این رقم در حقیقت تنها بخش آشکار و رسمی ماجراست. این عدد بخشی است که در ردیف‌های بودجه قابل مشاهده است و آقای وزیر به آن اشاره کرده‌اند. البته باید منصفانه مدعی بود دولت آقای پزشکیان در ابتدای کار تلاشی را آغاز کرد که بخشی از هزینه‌هایی را که پیش از این تحت عنوان تبصره‌های مختلف و بدون ردیف مشخص در بودجه پنهان می‌شدند، به متن اصلی بودجه وارد کند. هدف از این اقدام، افزایش شفافیت بودجه بود که گامی مثبت تلقی می‌شود. با این حال، در فرآیند بررسی و تصویب در مجلس، این شفاف‌سازی به‌طور کامل محقق نشد و ما هنوز با بخش بزرگی از هزینه‌های غیرشفاف دولت مواجهیم.

مسئله اصلی این است که در اقتصاد ایران، مجموعه‌ای از تکالیف و تعهدات سنگین وجود دارد که اصولاً بر عهده دولت است، اما به‌صورت غیرمستقیم بر دوش شبکه بانکی کشورمان تحمیل شده است. تاثیر این تکالیف، که به بانک مرکزی ختم و به خلق پول و تورم منجر می‌شود، نشان می‌دهد ما با چالش‌های ساختاری عمیق روبه‌رو هستیم. برای مثال، موضوع ناترازی بانک‌ها را در نظر بگیرید. تعدادی از بانک‌های ما در وضع بحرانی قرار دارند و در اقتصاد سالم، باید وضع آنها به‌سرعت، یا از طریق انحلال یا ادغام، تعیین تکلیف شود. بدهی‌های عظیم بانک‌ها باید به نحوی پرداخت شود. در تمام کشورهای توسعه‌یافته، مسئولیت پرداخت بدهی‌ها و مدیریت بحران بانکی مستقیماً بر عهده دولت‌هاست. اما در ساختار اقتصاد ایران، چالش‌ها معمولاً از طریق تزریق منابع پرقدرت بانک مرکزی، یعنی افزایش پایه پولی، به‌صورت موقت و ناسالم مدیریت می‌شود.

اگر بخواهیم هزینه‌های پنهان، یعنی هزینه نجات بانک‌های ناسالم را که در دنیا به‌عنوان وظیفه مالی دولت شناخته می‌شود، به آن کسری ۸۰۰ هزار میلیاردتومانی اضافه کنیم، به رقمی بسیار بزرگ‌تر می‌رسیم.

 شما به تکالیف تحمیل‌شده بر نظام بانکی اشاره کردید که در ارقام رسمی کسری بودجه دیده نمی‌شود. ممکن است بیشتر توضیح دهید که هزینه‌های پنهان شامل چه مواردی‌ هستند و چگونه به تورم دامن می‌زنند؟

هر آن چیزی که بر اساس اصول علم اقتصاد از وظایف ذاتی دولت محسوب می‌شود، اما تامین مالی آن به هر طریقی به نظام بانکی محول شده است، باید به‌عنوان بخشی از کسری بودجه پنهان دولت در نظر گرفته شود. تسهیلات تکلیفی یکی از بارزترین نمونه‌های این فرآیند است. دولت بانک‌ها را مکلف می‌کند به بخش‌های خاص با نرخ بهره دستوری و شرایطی که توجیه اقتصادی ندارند، وام بدهد. این اقدام عملاً سیاست مالی است که هزینه آن از ترازنامه بانک‌ها پرداخت می‌شود. تامین نقدینگی برای بانک‌های ناسالم که پیشتر به آن اشاره کردم، بخش دیگری از این پازل است. اگر تحقیق جامع و دقیقی در این زمینه انجام شود، خواهیم دید تعهدات زیادی وجود دارد که در اصل وظیفه دولت بوده، اما به سیستم بانکی تحمیل شده‌اند. این فرآیند در ادبیات اقتصادی «پولی کردن» یا «Monetization» هزینه‌ها نامیده می‌شود. معنای اصطلاح آن است که هزینه‌هایی را که اساساً دولت باید از محل درآمدهایش (مالیات یا فروش دارایی) پرداخت کند، به دلیل ناتوانی در تامین مالی، به نظام بانکی محول کرده است. نظام بانکی نیز برای انجام این تکالیف، راهی جز خلق پول ندارد. ما برای حل بسیاری از چالش‌ها در اقتصاد، از سازوکار خلق پول استفاده می‌کنیم. به همین دلیل تورم در ایران مزمن، پایدار و ریشه‌دار است و به‌سادگی قابل حل نیست. چرا نمی‌توانیم آن را حل کنیم؟ چون اگر بخواهیم تمام این وظایف را به عهده دولت بگذاریم و دولت را مکلف کنیم که هزینه‌های آن را مستقیم بپردازد، رقم رسمی کسری بودجه به شکل نجومی افزایش می‌یابد و دولت نیز برای پوشش آن راهی جز استقراض از بانک مرکزی یا سیاست‌های تکلیفی به نظام بانکی ندارد. تکلیف به نظام بانکی، یعنی پولی کردن وظایف دولت و نتیجه نهایی آن، متوسط تورم بالایی است که سفره اقتصاد و معیشت مردم را هر روز کوچک‌تر می‌کند. بنابراین، عدد ۸۰۰ هزار میلیارد تومان اعلامی، تنها بخش کوچکی از هزینه‌هایی است که در طول زمان، به مرور از ترازنامه دولت خارج و به ترازنامه نظام بانکی تحمیل شده است.

 وزیر اقتصاد در صحبت‌هایش به راهکار فروش اوراق برای تامین مالی این کسری اشاره کردند. این رویکرد در دولت‌های گذشته نیز تجربه شده و منتقدانی داشت که آن را به معنای به تعویق انداختن بدهی و تحمیل آن به آیندگان می‌دانستند. آیا در شرایط فعلی، فروش اوراق می‌تواند راهکار منطقی و موثری باشد؟

مسئله اصلی این نیست که آیا باید اوراق بفروشیم یا نفروشیم. در شرایط فعلی اقتصاد، انتشار اوراق مشکل حادی ایجاد نمی‌کند. دلیلش این است که نرخ بهره واقعی این اوراق در اقتصاد ما منفی است. نرخ بهره واقعی از تفاوت نرخ بهره اسمی و نرخ تورم به‌دست می‌آید. وقتی تورم بالای ۴۰ درصد است و اوراق بهره‌ای حدود ۲۵ تا ۳۰ درصد می‌دهند، دارنده اوراق در عمل قدرت خریدش را از دست می‌دهد و دولت با هزینه پایینی در حال تامین مالی است. حتی اگر رشد اقتصاد کشور نزدیک به صفر باشد، همین رشد حداقلی این امکان را به دولت می‌دهد که بتواند از عهده بازپرداخت اصل و سود بدهی‌هایش برآید. بنابراین، از منظر فنی، در مقوله بدهی‌های دولت در آینده، با بحران فوری مواجه نیستیم.

مسئله اصلی و حیاتی جای دیگری است. مشکل اینجاست که دولت این پول را (چه از طریق فروش اوراق یا هر منبع دیگر) دریافت می‌کند و آن را صرف هزینه‌هایی می‌کند که هیچ منفعت پایدار و مولدی برای اقتصاد کشورمان ندارد. به همین دلیل چالش، کیفیت هزینه‌کرد دولت است. ما با تراکم شدید نیروی کار ناکارآمد در دستگاه‌های دولتی مواجه هستیم. بسیاری از سازمان‌ها و نهادهای دولتی عملکرد مثبت و قابل دفاعی ندارند، اما بودجه‌های هنگفت مصرف می‌کنند. پروژه‌های عمرانی عظیم همانند طرح‌های سدسازی را داریم که هزینه‌های سرسام‌آور برای آنها پرداخت شده، اما نه‌تنها منفعتی نداشته‌اند، بلکه به دلیل عدم انجام کار کارشناسی دقیق، اثرات مخرب محیط‌ زیستی نیز به همراه داشته‌اند. به این موارد، مسئله فساد گسترده در دستگاه‌های دولتی را هم اضافه کنید که بخش عمده‌ای از بودجه را می‌بلعد.

بنابراین، بحث بر سر این نیست که فروش اوراق خوب است یا بد. فروش اوراق در حال حاضر برای دولت صرفه اقتصادی دارد. مسئله این است که این بودجه کلان، متاسفانه به هدف اصابت نمی‌کند و منفعت لازم را برای رشد و توسعه اقتصادی ایجاد نمی‌کند. این بودجه صرف فعالیت‌هایی می‌شود که بازدهی مثبتی برای کل اقتصاد ندارند.

 اگر تغییر روش تامین مالی، راه‌حل اساسی نیست، پس برای کنترل کسری بودجه و اصلاح ساختار مالی دولت چه اقدام‌هایی باید در اولویت قرار گیرد؟ شما به کیفیت پایین هزینه‌کردها اشاره کردید، راهکار عملی چیست؟

راهکار اساسی نیازمند جراحی عمیق در نظام مالی دولت است که در ادبیات اقتصادی به آن اصلاحات مالی (Fiscal Reform)  می‌گویند. این اصلاح باید در چند محور کلیدی صورت گیرد.

نخستین و مهم‌ترین گام، بازنگری کامل در بودجه‌ای است که به دستگاه‌های مختلف تخصیص داده می‌شود. دولت باید نظام ارزیابی عملکرد دقیق برای تمام دستگاه‌های اجرایی ایجاد کند. باید مشخص شود آیا تعهدات مالی و هزینه‌هایی که دولت متقبل می‌شود، اساساً جزو وظایف حاکمیتی هست یا خیر؟ آیا آن دستگاه وظایفش را به‌درستی و با کارایی انجام می‌دهد؟ آیا منفعتی که از فعالیت این دستگاه‌ها عاید اقتصاد می‌شود، با هزینه‌ای که برای آن پرداخت می‌کنیم، تناسب دارد؟ سال‌ها پیش بحث «بودجه‌ریزی عملیاتی» مطرح شد که قرار بود بودجه هر دستگاه براساس عملکرد آن تعیین شود، اما متاسفانه این ایده به محاق رفت و دیگر کسی به‌صورت جدی آن را پیگیری نمی‌کند. این یک مسئله حیاتی و همان کاری است که در کشورهایی همانند آرژانتین که با تورم مزمن و بالا دست‌وپنجه نرم می‌کرد، انجام شد. به نظر می‌رسد دولت فعلی برنامه مدون و مشخصی برای چنین اصلاحات مالی گسترده‌ای ندارد. حتی فکر نمی‌کنم در بدنه کارشناسی فعلی دولت، توان لازم برای به راه انداختن انقلاب بزرگ در نظام مالی وجود داشته باشد.

گام کلیدی دیگر، فراهم کردن زمینه برای استقلال بانک مرکزی است. بانک مرکزی باید بتواند بدون ملاحظه‌های سیاسی و مداخله‌های مستقیم دولت، متغیرهای پولی را تعیین کند. یکی از مهم‌ترین متغیرها، نرخ بهره است. پایین بودن نرخ بهره واقعی در اقتصاد ما (که نباید آن را با نرخ بهره اسمی اشتباه گرفت)، چالش‌های زیادی همچون تخصیص غیربهینه منابع، تشویق سفته‌بازی و خروج سرمایه را به‌وجود آورده است. استقلال بانک مرکزی در تصمیم‌گیری برای سیاست‌های پولی، پیش‌نیاز حیاتی برای مهار تورم است که با ضعف‌های بنیادی و اساسی مواجهیم. بنابراین، راهکار واقعی، ترکیبی از بهینه‌سازی و کارآمدسازی هزینه‌های دولت از یک‌سو، و استقلال نهاد سیاست‌گذار پولی از سوی دیگر است.

 با توجه به مباحث گسترده همچون تداوم ضعف‌های ساختاری، فقدان برنامه جدی برای اصلاحات مالی و عدم استقلال بانک مرکزی، به نظرتان چشم‌انداز شاخص‌های کلان اقتصادی در کشورمان چگونه است؟

متاسفانه چشم‌انداز مثبتی نمی‌توان متصور بود. اقتصاد ما به لحاظ ساختاری در طول دهه‌های گذشته روزبه‌روز ضعیف شده و کارکرد نهادها تحلیل رفته است. از طرفی، به‌طور مداوم با شوک‌های سیاسی متعدد داخلی و خارجی مواجه بوده‌ایم. وقتی چند دهه ناکارآمدی و سوءمدیریت اقتصادی را در کنار هم قرار می‌دهیم، نتیجه آن تلنبار شدن حجم وسیعی از گرفتاری‌هاست که امروز با آن روبه‌رو هستیم. اگر به این شرایط، احتمال وقوع شوک‌های سیاسی جدید همانند فعال شدن سازوکار ماشه یا درگیری نظامی را اضافه کنیم، وضع پیچیده‌تر هم می‌شود.

با توجه به اینکه در رویکرد مدیریت کلان اقتصاد تغییر بنیادینی رخ نداده و به نظر می‌رسد دولت فعلی، به دلیل عدم توانایی و نبود برنامه، تفاوت معناداری با دولت‌های گذشته در عمل ندارد، مجموع این موارد به ما می‌گوید حداقل در کوتاه‌مدت، امیدی به بهبود شرایط وجود ندارد.

نکته مهم دیگری که باید به آن توجه کرد این است که اصلاحات اقتصادی که راجع به آن صحبت کردیم، در ابتدای کار هزینه‌های اجتماعی بالایی دارد و به بخشی از جامعه فشار وارد می‌کند. به همین دلیل، اجرای اصلاحات تنها از طریق دولتی امکان‌پذیر است که پشتوانه مردمی قوی داشته باشد. واقعیت این است که دولت‌های برآمده از انتخابات در سال‌های گذشته، فاقد این پشتوانه مردمی لازم‌ هستند. چون سرمایه اجتماعی کافی را ندارند، توانایی و جرئت اجرای هیچ‌کدام از اصلاحات بنیادی را نیز ندارند.

به‌عنوان مثال، همه می‌دانند اصلاح قیمت حامل‌های انرژی ضرورتی برای اقتصاد ماست، اما هیچ دولتی به راحتی نمی‌تواند این کار را انجام دهد، زیرا از واکنش اجتماعی ناشی از آن هراس دارد. مردم به دلیل بی‌اعتمادی، حتی از اقدام‌های درست دولت نیز حمایت نمی‌کنند و این مسئله بسیار جدی است. حاکمیت باید این واقعیت را درک کند که اگر سازوکار انتخابات در کشور اصلاح نشود، دولت‌هایی که روی کار می‌آیند، چه دولت فعلی و چه دولت‌های بعدی، قادر به حل مشکل‌های ریشه‌ای اقتصاد نیست. زیرا دولتی که فاقد پشتوانه مردمی است، در عمل برای انجام اصلاحات بنیادی خلع سلاح است و حتی بهترین برنامه‌ها نیز در مرحله اجرا با شکست مواجه می‌شود.