چانهزنی خیابانی
آیا اعتراضهای مردمی میتواند سیاستهای دولت را تغییر دهد؟
در بسیاری جوامع، لحظههایی وجود دارد که نارضایتی اقتصادی از سطح گفتوگوهای روزمره فراتر میرود و به خیابانها کشیده میشود. افزایش ناگهانی قیمت کالای اساسی، حذف یارانه، افزایش مالیات یا تشدید نابرابری میتواند جرقهای برای بسیج گسترده شهروندان باشد. برای ملموس شدن مسئله، تصور کنید در کشوری یارانه سوخت که سالها برقرار بوده، ناگهان حذف و قیمت بنزین دو برابر میشود. میلیونها نفر تحت فشار قرار میگیرند، حملونقل گران میشود، هزینه تولید بالا میرود و تورم شدت میگیرد. مردم به خیابان میآیند و خواستار بازگشت یارانه یا جبران خسارت میشوند. دولت در برابر این فشار چه میکند؟ آیا برای آرام کردن فضا، منابع بیشتری به مناطق معترض اختصاص میدهد؟ یا برعکس، با سرکوب و کاهش امتیازات پاسخ میدهد؟ ادبیات نظری اقتصاد سیاسی سالهاست به رابطه میان فشار اجتماعی و بازتوزیع پرداخته، اما از نظر تجربی شواهد دقیقی در دست نیست. پیچیدگی نظامهای مالی، تنوع کانالهای انتقال منابع و کمبود دادههای تاریخی، مطالعه مستقیم اثر اعتراضها بر بازتوزیع مالی را دشوار کرده است. نویسندگان در مقالهای با تمرکز بر تجربه نیجریه طی دورهای طولانی از ۱۹۸۸ تا ۲۰۱۶ (شامل دورههای نظامی و دموکراتیک) بررسی کردند آیا اعتراضهای مردمی بر انتقالهای مالی دولت مرکزی به ایالتها اثر میگذارد یا نه؟ آنها با دیجیتالی کردن ۲۶ سال داده آرشیوی مالی، پایگاه دادهای کمنظیر ساختهاند که امکان تحلیل دقیق رابطه میان شدت اعتراضها و تغییرات در انتقالهای بیندولتی را فراهم میکند. اهمیت مورد نیجریه در این است که این کشور نظامی متمرکز برای توزیع درآمدهای نفتی و دولت مرکزی اختیار قابلتوجهی در تخصیص منابع به ایالتها دارد. همین ویژگی، آن را به آزمایشگاهی مناسب برای مطالعه این پرسش تبدیل میکند که آیا دولتها از ابزارهای مالی برای مدیریت اعتراضهای سیاسی استفاده میکنند یا خیر؟
مقاله چه میگوید؟
این مقاله از پرسشی ساده و عمیق شروع میشود: وقتی مردم به خیابان میآیند و علیه نابرابری یا سیاستهای اقتصادی اعتراض میکنند، با این اعتراضها چه چیزی تغییر میکند؟ نویسندگان برای پاسخ به این پرسش، سراغ نمونه اعتراضهای «Occupy» میروند. در سال ۲۰۱۱، جنبش «Occupy Wall Street» در آمریکا با محور اعتراض به نابرابری درآمد و ثروت شکل گرفت. در ژانویه ۲۰۱۲، نسخهای گسترده در نیجریه رخ داد، اعتراضهایی با عنوان «Occupy Nigeria» که در واکنش به حذف ناگهانی یارانه سوخت آغاز شد. دولت نیجریه بدون هشدار قبلی، یارانهای را که سالها برقرار بود حذف کرد و قیمت بنزین حدود ۱۱۵ درصد افزایش یافت. نتیجه، بسیج میلیونی مردم در سراسر کشور بود. برای معترضان، یارانه سوخت نماد ملموس بازتوزیع اقتصادی بود، یعنی یکی از معدود راههایی که مردم عادی مستقیم از منابع دولت بهرهمند میشدند. بنابراین مطالبه اصلی آنان، بازگرداندن این یارانه بود. نظامهای مالی دولتها پیچیدهاند و دادههای مالی در سطح منطقهای معمولاً در دسترس نیست. نویسندگان برای حل این مشکل، پایگاه دادهای جدید ساختند. آنها ۲۶ سال اسناد مالی نیجریه (از ۱۹۸۸ تا ۲۰۱۶) را دیجیتالی کردهاند و اطلاعات مربوط به درآمدها، مخارج و انتقالهای مالی میان دولت مرکزی و ایالتها را گردآوری کردهاند. نیجریه برای چنین مطالعهای، مورد مناسبی است. این کشور نظام متمرکز توزیع درآمد دارد و بخش بزرگی از درآمد دولت از نفت تامین میشود. درآمد نفتی عمدتاً در اختیار دولت مرکزی است و دولت میتواند طبق قواعد مشخصی آن را میان ایالتها توزیع کند. یافته اصلی مقاله این است که اعتراضها میتوانند بر بازتوزیع مالی اثر بگذارند. به بیان ساده، وقتی در ایالتی اعتراض رخ میدهد، احتمال افزایش انتقال مالی از دولت مرکزی به آن ایالت بالا میرود، اما این اتفاق بیشتر در ایالتهایی رخ میدهد که از نظر سیاسی با دولت مرکزی همسو هستند. در مقابل، در ایالتهایی که از نظر سیاسی با دولت در تضاد هستند، اعتراضها کمتر به افزایش منابع مالی منجر میشود و احتمال برخورد خشونتآمیز نیروهای امنیتی بیشتر است. برای درک بهتر، تصور کنید دو ایالت «الف» و «ب» هر دو علیه سیاست اقتصادی اعتراض میکنند. اگر ایالت «الف» از نظر سیاسی متحد دولت مرکزی باشد، دولت ممکن است برای آرام کردن فضا، بودجه بیشتری به آن اختصاص دهد. برای مثال، پروژههای عمرانی یا انتقالهای نقدی بیشتری تصویب کند. اما اگر ایالت «ب» در اختیار رقیبان سیاسی دولت باشد، دولت ممکن است بهجای امتیاز مالی، از ابزارهای امنیتی استفاده کند. بنابراین اعتراض به تنهایی کافی نیست، موقعیت سیاسی منطقه تعیینکننده است. مقاله همچنین بررسی میکند که آیا نوع رژیم سیاسی (دموکراتیک یا اقتدارگرا) در نحوه واکنش دولت نقش دارد یا نه؟ با توجه به تاریخ سیاسی متنوع نیجریه، نویسندگان میتوانند رفتار دولت را در دورههای مختلف مقایسه کنند و ببینند آیا در دورههای دموکراتیک پاسخ مالی به اعتراضها متفاوت بوده است.
یافتههای پژوهش
این مقاله بهصورت نظاممند بررسی میکند که اعتراضهای مردمی چگونه میتواند بر بازتوزیع مالی دولت اثر بگذارد و دولتها در شرایطی که اختیار کامل بر تخصیص منابع دارند، چگونه به این اعتراضها واکنش نشان میدهند. یافتههای مقاله در چهار گام اصلی ارائه میشود که در کنار هم تصویری دقیق از منطق اقتصاد سیاسی پشت واکنش دولتها به اعتراضها ترسیم میکند.
در گام نخست، نویسندگان چهارچوب مفهومی ساده بر مبنای مدل «کارفرما-کارگزار» ارائه میکنند. در این چهارچوب، دولت فدرال (رئیسجمهور) بهعنوان کارفرما یا «اصیل» در نظر گرفته میشود که کنترل کامل بر توزیع درآمدهای ملی دارد و دولتهای ایالتی (فرمانداران) بهعنوان «کارگزار» شناخته میشوند که برای تامین منابع مالی به دولت مرکزی وابستهاند. هدف اصلی دولت مرکزی، حفظ ثبات سیاسی و جلوگیری از گسترش اعتراضهایی است که ممکن است بقای سیاسی او را تهدید کند. برای مهار اعتراضها، دولت مرکزی نیازمند همکاری و تلاش دولتهای ایالتی است. از آنجا که تلاش کارگزار قابلمشاهده و قابل پایش نیست، دولت مرکزی باید از طریق انتقال منابع مالی، انگیزه لازم را برای همکاری ایجاد کند. بر اساس این چهارچوب، اگر فرماندار ایالتی از نظر سیاسی با دولت مرکزی همسو باشد (برای مثال هر دو عضو حزب واحدی باشند)، انگیزه بیشتری برای مهار اعتراضها دارد، زیرا بقای سیاسی دولت مرکزی به نفع او نیز هست. در این حالت، دولت مرکزی ممکن است سهم بیشتری از درآمدها را به آن ایالت منتقل کند تا همکاری او را تقویت کند. اما اگر فرماندار از جناح مخالف باشد، انگیزهای برای حمایت فعال از دولت مرکزی ندارد و حتی ممکن است از تضعیف آن منتفع شود. در چنین شرایطی، دولت مرکزی احتمالاً انتقال منابع را کاهش میدهد. بنابراین پیشبینی مقاله این است که اثر اعتراضها بر انتقالهای مالی، به همسویی سیاسی میان مرکز و ایالت بستگی دارد.
در گام دوم، نویسندگان پیشبینیها را با دادههای نیجریه آزمون میکنند. در نظام مالی نیجریه دو نوع اصلی انتقال از دولت فدرال به ایالتها وجود دارد: «انتقالهای تخصیصی» که توزیع آنها شفاف و عمومی است، و «انتقالهای مالیات بر ارزش افزوده» (VAT) که توزیع آنها شفافیت کمتری دارد و کمتر در معرض اطلاعرسانی عمومی است. این تفاوت اهمیت دارد، زیرا چهارچوب نظری مقاله تاکید میکند که دولت زمانی میتواند از انتقالها برای مدیریت اعتراض استفاده کند که شهروندان نسبت به نحوه توزیع آنها دچار عدم تقارن اطلاعاتی باشند. شدت اعتراضها در هر ایالت به دو روش اندازهگیری شده است، اما معیار اصلی مقاله شاخص شدت نسبی اعتراضها در هر ماه و سال است. نتایج نشان میدهد که در دوره دموکراتیک، افزایش اعتراضها در ایالتی با تغییر در میزان انتقالهای مالی همراه است، اما جهت این تغییر به همسویی سیاسی بستگی دارد. بهطور مشخص، افزایش انحراف معیار در شدت اعتراضها باعث کاهش 5 /0درصدی انتقالهای ماهانه VAT در ایالتهای غیرهمسو میشود. در مقابل، همین افزایش اعتراض در ایالتهای همسو با دولت مرکزی به افزایش نسبی 6 /1درصدی و افزایش کل 1 /1درصدی انتقالهای ماهانه VAT منجر میشود. نکته مهم این است دولت میتواند از انتقالهای کمشفاف برای پاسخ سیاسی به اعتراضها استفاده کند، زیرا شهروندان بهطور دقیق نمیدانند چه مقدار منابع منتقل شده است و امکان مدیریت سیاسی بیشتری وجود دارد.
در گام سوم، نویسندگان برای شناسایی اثر علّی اعتراضها از شوک بزرگ اعتراضهای «Occupy Nigeria» در سال ۲۰۱۲ استفاده میکنند و از روش اختلاف در اختلافها بهره میبرند. نتایج این تحلیل نیز الگوی قبلی را تایید میکند. پس از ژانویه ۲۰۱۲ اثر اعتراضها بر انتقالهای VAT معنادار نیست، وقتی تحلیل بر اساس همسویی سیاسی تفکیک میشود، تفاوتها آشکار میشود.
در گام چهارم، مقاله به واکنشهای غیرمالی دولت میپردازد. نتایج نشان میدهد اعتراضها با افزایش حضور پلیس و خشونت علیه معترضان همراه است، بهویژه در ایالتهای غیرهمسو. افزایش انحراف معیار در شدت اعتراضها با افزایش 6 /2 واحددرصدی سهم پلیس در میان بازیگران حاضر در اعتراضها همراه است. در ایالتهای غیرهمسو این افزایش حدود 9 /4 واحد درصد است، درحالیکه در ایالتهای همسو، سهم پلیس بهصورت نسبی کاهش مییابد. شواهد معناداری مبنی بر تغییر در مخارج جاری یا سرمایهای ایالتها یافت نمیشود. یافتههای مقاله نشان میدهد اعتراضها میتوانند بر بازتوزیع مالی اثر بگذارند، اما این اثر مشروط به روابط سیاسی میان مرکز و ایالت است. دولتهای مرکزی از انتقالهای مالی، بهویژه انتقالهای کمشفاف، بهعنوان ابزاری برای مدیریت سیاسی اعتراضها استفاده میکنند و در مناطقی که همسویی سیاسی وجود ندارد، به ابزارهای امنیتی متوسل میشوند.
پرده پایانی
نویسندگان با استفاده از دادههای ۲۶ سال مالی از ۱۹۸۸ تا ۲۰۱۶ که شامل دورههای نظامی و دموکراتیک در نیجریه است، بررسی میکنند آیا اعتراضها بر انتقالهای مالی دولت مرکزی به ایالتها اثر میگذارند یا نه؟ آنها پایگاه داده جدیدی از اسناد آرشیوی مالی ساختهاند که در فضای مطالعات مالی زیرملی، بهویژه برای کشورهای آفریقایی، کمیاب است. این دادهها امکان میدهد رابطه میان شدت اعتراضها در هر ایالت و میزان انتقالهای مالی دریافتی آن ایالت بررسی شود. چهارچوب تحلیلی مقاله بر این ایده استوار است که دولت فدرال کنترل کامل بر توزیع درآمدها دارد و میتواند از این ابزار برای مدیریت اعتراضها استفاده کند. اگر اعتراضها بقای سیاسی رهبر دولت مرکزی را تهدید کند، او باید آن را مهار کند. برای این کار به همکاری رهبران ایالتی نیاز هست. این همکاری به هزینه سیاسی و اجرایی وابسته است. نویسندگان «هزینه تلاش» را با میزان همسویی سیاسی میان دولت مرکزی و دولت ایالتی تقریب میزنند.
نتایج مقاله نشان میدهد اثر اعتراضها بر بازتوزیع مالی وابسته به همین همسویی سیاسی است. در ایالتهایی که رهبران آنها با دولت مرکزی همحزباند، افزایش اعتراضها به افزایش انتقالهای مالیات بر ارزش افزوده (VAT) منجر میشود. اگر در ایالتی همسو، اعتراض شروع شود، دولت مرکزی احتمالاً منابع بیشتری به آن ایالت منتقل میکند. در ایالتهای غیرهمسو، الگو معکوس است. افزایش اعتراضها با کاهش انتقالهای VAT همراه میشود. این یعنی اعتراض نهتنها پاداش نمیگیرد، بلکه ممکن است به کاهش منابع منجر شود.
نکته مهم این است که این اثر عمدتاً در مورد انتقالهای VAT دیده میشود؛ نوعی انتقال که شفافیت کمتری برای شهروندان دارد و توزیع آن بهراحتی در معرض عموم نیست. در مقابل، انتقالهای شفاف چنین الگوی روشنی نشان نمیدهد. یافتهها نشان میدهد دولتها ترجیح میدهند از ابزارهایی استفاده کنند که کمتر در معرض نظارت عمومی است. به بیان دیگر، وقتی اطلاعات شهروندان درباره نحوه توزیع منابع محدود است، دولت میتواند انتقالها را بهصورت هدفمند برای مدیریت سیاسی اعتراضها به کار گیرد. برای تقویت استدلال، نویسندگان از شوک بزرگ اعتراضهای «Occupy Nigeria» در ژانویه ۲۰۱۲ استفاده میکنند؛ زمانیکه حذف ناگهانی یارانه سوخت موجی از اعتراضهای سراسری ایجاد کرد. با استفاده از روش اختلاف در اختلافها، آنها نشان میدهند افزایش ناگهانی اعتراضها بر اساس همسویی سیاسی، بر انتقالهای VAT اثر گذاشته است. یافتهها با نتایج رگرسیونهای اصلی همخوان است و نشان میدهد که رابطه مشاهدهشده صرفاً همبستگی ساده نیست. مقاله نشان میدهد که واکنش دولتها فقط مالی نیست. اعتراضها با افزایش حضور پلیس و خشونت دولتی همراه است، بهویژه در ایالتهای غیرهمسو. در دورههای نظامی و اقتدارگرا، این واکنش شدید بوده و با نرخهای بالاتر بازداشت و سرکوب همراه شده است. بنابراین اعتراض براساس جایگاه سیاسی منطقه معترض میتواند هم به امتیاز مالی منجر شود و هم هزینه امنیتی داشته باشد.
نتیجه مقاله روشن و پیچیده است. اعتراضها میتوانند بر بازتوزیع مالی اثر بگذارند. نتیجه به رابطه سیاسی میان دولت مرکزی و منطقه معترض بستگی دارد. در برخی موارد، اعتراض به افزایش منابع و در مواردی به کاهش منابع یا افزایش سرکوب منجر میشود. بنابراین اعتراض ابزار بالقوه برای تاثیرگذاری بر سیاست اقتصادی است، اما کارآمدی آن در چهارچوب ساختار قدرت و ائتلافهای سیاسی تعریف میشود. نویسندگان در پایان تاکید میکنند که برای درک کامل اثر اعتراضها بر سایر اشکال بازتوزیع (مانند ارائه کالاهای عمومی در سطح ایالتی) به پژوهشهای بیشتری نیاز است.
