نابرابری پنهان
آیا پرداخت نقدی یارانه سوخت میتواند نابرابری اقتصادی را کاهش دهد؟
یارانه سوخت یکی از آشناترین سیاستهای اقتصادی برای شهروندان در بسیاری از کشورهاست. تقریباً همه با این تجربه روبهرو بودهاند که بنزین، گاز یا برق را با قیمتی پایینتر از هزینه واقعی آن خریداری کنند، بیآنکه مستقیماً متوجه شوند دولت چه مقدار از منابع عمومی را برای این کار هزینه میکند. در نگاه نخست، چنین سیاستی عادلانه و حمایتی بهنظر میرسد؛ چرا که انرژی، کالایی ضروری است و ارزان بودن آن میتواند فشار هزینههای زندگی را کاهش دهد. فرض کنید در شهری، دولت تصمیم بگیرد هزینه حملونقل را کاهش دهد و قیمت بنزین را برای همه پایین بیاورد. به همین سادگی، سیاستی که در ظاهر «حمایتی» است، در عمل به سود گروههای پردرآمد تمام میشود.
این منطق ساده، در مقیاس بزرگتر، درباره یارانههای سوخت فسیلی در اقتصادهای نفتی صادق است. دولتها سالانه میلیاردها دلار صرف پایین نگه داشتن قیمت انرژی میکنند، با این هدف که رفاه عمومی را افزایش دهند یا از نارضایتی اجتماعی جلوگیری کنند. تجربه نشان داده است بخش عمده یارانهها به کسانی میرسد که مصرف بیشتری دارند؛ یعنی عمدتاً دهکهای بالای درآمدی. در مقابل، خانوارهای کمدرآمد که مصرف انرژی محدودی دارند، سهم اندکی از این منابع عظیم میبرند. به بیان ساده، پولی که میتوانست مستقیم به دست فقرا برسد، در باک خودروها، گرمایش خانههای بزرگ و مصرف بالای انرژی هدر میرود. مسئله فقط نابرابری نیست. یارانههای سوخت باعث میشود قیمت انرژی، سیگنال درستی به مصرفکنندگان ندهد. وقتی بنزین یا گاز ارزان باشد، انگیزهای برای صرفهجویی، استفاده از فناوریهای کممصرف یا توجه به پیامدهای زیستمحیطی وجود ندارد. به همین دلیل، سالهاست که اقتصاددانان، نهادهای بینالمللی و سیاستگذاران از ضرورت اصلاح یارانههای انرژی سخن میگویند. بااینحال، همه میدانند حذف یارانه سوخت کار سادهای نیست. افزایش قیمت انرژی، حتی اگر از نظر اقتصادی منطقی باشد، میتواند نارضایتی اجتماعی ایجاد و فشار زیادی بر خانوارهای کمدرآمد وارد کند.
در این نقطه، پرسش سادهای مطرح میشود: اگر قرار است یارانه سوخت حذف شود، با پول آن چه باید کرد؟ یکی از پاسخهای پیشنهادی این است که بهجای ارزان کردن سوخت برای همه، همان منابع بهصورت نقدی و مستقیم به مردم پرداخت شود. برای مثال، تصور کنید دولت بهجای آنکه بنزین را ارزان بفروشد، هر ماه مبلغ ثابتی پول به حساب همه شهروندان واریز کند. در این حالت، کسی که مصرف سوخت کمی دارد، احتمالاً برنده اصلی است، چون پول نقد میگیرد اما افزایش هزینه انرژی برایش ناچیز است. در مقابل، مصرفکنندگان پرمصرف، که معمولاً درآمد بالاتری دارند، بیش از آنچه دریافت میکنند، هزینه میپردازند. همین سازوکار ساده میتواند سیاست نابرابری را به ابزاری برای کاهش نابرابری تبدیل کند.
ایده جایگزینی یارانه سوخت با پرداخت نقدی، سالهاست که در سطح نظری مطرح شده، اما شواهد تجربی قوی درباره پیامدهای واقعی آن محدود بوده است. ایران یکی از معدود کشورهایی است که این سیاست را در مقیاس گسترده اجرا کرده است. کشوری با یارانههای عظیم انرژی، تورم بالا، محدودیتهای مالی و چالشهای سیاسی، که در سال ۲۰۱۰ تصمیم گرفت بخش بزرگی از یارانههای سوخت را حذف و در عوض، پرداخت نقدی همگانی برقرار کند. این تجربه، اگرچه پرهزینه و پرتنش بود، اما آزمایش کمنظیری برای تحلیل اثرات توزیعی چنین اصلاحی فراهم میکند. با مرور مسیر اصلاحات یارانهای در ایران و تحلیل دادههای مخارج خانوار، تلاش میشود درسهایی برای سیاستگذاری آموخت.
مقاله چه میگوید؟
نقطه عزیمت مقاله این واقعیت است که یارانههای سوخت نهتنها از جنبه محیط زیست مخرب هستند، بلکه از منظر اقتصادی نیز سیاست نابرابر و ناکارا محسوب میشوند. براساس برآوردها، یارانههای سوخت فسیلی در سال ۲۰۲۲ به حدود هفت تریلیون دلار در سطح جهان رسیدهاند؛ رقمی معادل پنج تا هفت درصد تولید ناخالص داخلی جهان. این حجم عظیم از منابع عمومی، بهجای حمایت هدفمند از اقشار آسیبپذیر، عمدتاً به نفع دهکهای پردرآمد مصرف میشود، زیرا این گروهها مصرف انرژی بالاتری دارند. علاوه بر آن، پایین نگه داشتن مصنوعی قیمت سوخت موجب مصرف بیشازحد، افزایش انتشار گازهای گلخانهای و تشدید تغییرات اقلیمی میشود. صندوق بینالمللی پول تخمین میزند که حذف یارانهها میتواند انتشار جهانی دیاکسیدکربن را تا ۳۶ درصد کاهش دهد. با وجود مضرات شناختهشده، اصلاح یارانههای سوخت در بسیاری کشورها با مقاومت سیاسی شدید مواجه شده است. دلیل اصلی این مقاومت، نگرانی از آثار منفی افزایش قیمت انرژی بر رفاه خانوارهای کمدرآمد است. به همین دلیل، در سالهای گذشته ایده جایگزینی یارانههای قیمتی با پرداختهای نقدی مستقیم، همگانی و بدون شرط، بهعنوان راهحل عادلانه و کارآمد مطرح شده است. این ایده در چهارچوب مفهومی با عنوان «Oil-to-Cash» صورتبندی شده که پیشنهاد میکند رانتهای حاصل از منابع فسیلی بهطور مستقیم میان شهروندان توزیع شود. بااینحال، شواهد تجربی قوی درباره پیامدهای واقعی چنین انتقالی بر نابرابری درآمد یا مخارج، محدود بوده است.
نویسندگان با تمرکز بر ایران، اثر جایگزینی یارانههای سوخت با پرداخت نقدی همگانی را بر نابرابری مخارج خانوار بررسی میکنند. انتخاب ایران تصادفی نیست. ایران یکی از بزرگترین پرداختکنندگان یارانههای انرژی در جهان بوده و سالانه بین ۱۲۵ تا ۱۸۰ میلیارد دلار به این یارانهها اختصاص داده است. علاوه بر این، در سال ۲۰۱۰ ایران گستردهترین برنامه تبدیل یارانه به پرداخت نقدی را اجرا کرد؛ برنامهای که تقریباً کل جمعیت کشورمان را پوشش میداد. این اصلاحات در شرایطی انجام شد که اقتصاد ایران با تورم دورقمی مزمن روبهرو بود، و همین ویژگی به پژوهشگران امکان میدهد آثار کوتاهمدت و میانمدت این سیاست را، بهویژه در شرایط کاهش تدریجی ارزش واقعی پرداختهای نقدی، بررسی کنند. مقاله نشان میدهد انتقال منابع از یارانههای سوخت به پرداخت نقدی همگانی اثر معناداری بر کاهش نابرابری دارد. نتیجه مقاله این است که تخصیص روزانه یک دلار بهازای هر نفر، از محل حذف یارانه سوخت و پرداخت آن بهصورت نقدی، ضریب جینی مخارج را حدود هشت درصد کاهش میدهد. این اثر، صرفاً همبستگی نیست، بلکه رابطهای علی است: پس از اجرای اصلاحات سال ۲۰۱۰، نابرابری بهطور ناگهانی و محسوس کاهش یافت. عامل اصلی این کاهش، مازاد خالص تراز مالی خانوارها بود؛ یعنی تفاوت مثبت میان دریافتی نقدی و افزایش هزینههای انرژی. با تداوم تورم و عدم تعدیل پرداختها، ارزش واقعی انتقالات نقدی بهتدریج کاهش و نابرابری دوباره افزایش یافت. تنها پس از اجرای دور سوم پرداختهای نقدی در سال ۲۰۱۹ بود که نابرابری مجدد کاهش یافت. البته تحریمهای بینالمللی (برخلاف تصورات رایج) نقش تعیینکنندهای در تغییرات نابرابری نداشتهاند و نوسان مشاهدهشده عمدتاً از تغییر در ارزش واقعی پرداختهای نقدی ناشی شده است. مقاله سه پیام اصلی دارد: اول، برای نخستینبار شواهد علی قوی ارائه میدهد که جایگزینی یارانه سوخت با پرداخت نقدی همگانی میتواند نابرابری را بهطور معناداری کاهش دهد. دوم، نشان میدهد که حدود ۶۰ تا ۷۰ درصد خانوارها از این اصلاحات منتفع میشوند، امری که امکانپذیری سیاسی چنین سیاستهایی را تقویت میکند. سوم، چهارچوب تجربی جدیدی معرفی میکند که برای ارزیابی اصلاحات مشابه در سایر کشورهای وابسته به منابع طبیعی قابل استفاده است. پیام کلی مقاله این است که اصلاح یارانههای سوخت، اگر بهدرستی طراحی شود، میتواند همزمان به عدالت اجتماعی، پایداری مالی و حفاظت از محیط زیست کمک کند.
نویسندگان در بخشی از مقاله روند اصلاح یارانههای سوخت در ایران را از سال ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۹ روایت میکنند و نشان میدهند چگونه ترکیب سیاست قیمتگذاری انرژی، پرداختهای نقدی و تورم، بر توزیع مخارج و نابرابری اثر گذاشته است. نقطه آغاز این مسیر به سال ۲۰۰۷ بازمیگردد؛ زمانی که دولت برای نخستینبار بهطور جدی تلاش کرد مصرف سوخت را کنترل کند و بخشی از بار مالی یارانهها را کاهش دهد. در این سال، سیاست سهمیهبندی بنزین اجرا شد. خودروهای شخصی ماهانه ۱۰۰ لیتر بنزین با قیمت یارانهای 100 تومان دریافت میکردند، درحالیکه مصرف مازاد بر سهمیه با قیمت آزاد 400 تومان عرضه میشد. تاکسیها و خودروهای باری از این محدودیت معاف بودند. این نظام دونرخی عملاً باعث افزایش قابلتوجه قیمت بنزین برای مصرفکنندگان پرمصرف شد؛ گروهی که عمدتاً در دهکهای بالای درآمدی قرار داشتند. اگرچه این سیاست شامل پرداخت نقدی به خانوارها نمیشد، اما از نظر سیاسی و اجرایی زمینه را برای اصلاحات عمیق بعدی فراهم کرد. دادهها نشان میدهد پیش از اجرای اصلاحات سال ۲۰۱۰، دهک بالای توزیع مخارج روندی موازی با سایر دهکها داشت، اما درست پیش از اصلاحات، کاهش محسوسی در مخارج این دهک مشاهده میشود؛ درحالیکه 9 دهک دیگر همچنان روند باثبات و موازی را دنبال میکردند. به همین دلیل، تحلیلهای اصلی مقاله بر 9 دهک اول متمرکز میشود تا فروض روند موازی بهدرستی برقرار باشد.
مرحله اصلی اصلاحات در دسامبر ۲۰۱۰ به ثبت رسید. زمانی که دولت ایران یکی از بزرگترین برنامههای حذف یارانه سوخت را در تاریخ معاصر اجرا کرد. قیمتهای رسمی انرژی بهطور ناگهانی بین 6 /1 تا ۹ برابر افزایش یافت و همزمان، سیاست پرداخت نقدی همگانی به اجرا درآمد. تقریباً همه خانوارهای ایرانی مشمول این طرح شدند. دولت ماهانه 5 /45 هزار تومان (حدود ۴۵ دلار اسمی و ۹۰ دلار بر حسب برابری قدرت خرید) به ازای هر نفر پرداخت میکرد؛ رقمی که معادل ۲۸ درصد درآمد سرانه میانه خانوار بود. نخستین پرداخت دوماهه به مبلغ ۹۰ دلار برای هر فرد، به حدود ۶۰ میلیون نفر، یعنی نزدیک به ۸۰ درصد جمعیت، اختصاص یافت و کل مبلغ به حساب سرپرست خانوار واریز شد. این برنامه بهتدریج گسترش یافت و تا سال ۲۰۱۱ حدود ۷۵ میلیون نفر را دربر گرفت؛ با سهمی معادل 5 /6 درصد تولید ناخالص داخلی. از نظر سیاسی، این اصلاحات تحقق وعدهای بود که احمدینژاد در کارزار انتخاباتی با شعار «آوردن پول نفت بر سر سفره مردم» مطرح کرده بود. در ابتدا قرار بود پرداختها مبتنی بر آزمون وسع باشد، اما بهدلیل دشواری شناسایی دقیق درآمد خانوارها، سیاست به پرداختهای یکنواخت و همگانی تغییر یافت. در سالهای نخست، اندازه واقعی پرداختها بزرگ بود و نقش مهمی در بهبود تراز مالی خانوارها ایفا کرد، اما تورم بالا بهسرعت از قدرت خرید کاست.
دور دوم اصلاحات در سال ۲۰۱۴ اجرا شد، اما تفاوت اساسی آن با مرحله قبلی در نبود هرگونه جبران نقدی جدید بود. در این مرحله، قیمت حاملهای انرژی تنها بهطور محدود و در بازه ۳۰ تا ۶۰ درصد افزایش یافت. برای مثال حداقل قیمت بنزین از 400 به 700 تومان و حداکثر آن از 700 تومان به هزار تومان رسید. دولت ابتدا امکان ثبتنام برای دریافت یارانه را مطرح کرد، اما درنهایت نه پرداخت جدیدی انجام شد و نه مبلغ یارانههای موجود افزایش یافت؛ یارانههایی که ارزش واقعیشان بهدلیل تورم شدید سالهای ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۴ بهشدت کاهش یافته بود. شواهد مقاله نشان میدهد حتی شوک قیمتی بزرگتر سال ۲۰۱۰ نیز اثر چندانی بر سهم نسبی هزینه انرژی در میان دهکها نداشت؛ بنابراین تعدیلهای ملایم سال ۲۰۱۴ بهطور مستقیم نمیتوانستند محرک افزایش نابرابری باشند. افزایش مشاهدهشده در نابرابری طی این دوره عمدتاً ناشی از فرسایش ارزش واقعی پرداختهای نقدی اولیه بود، نه افزایش قیمت سوخت. این یافته هسته اصلی استدلال مقاله را تقویت میکند که نابرابری بیشتر تحت تاثیر اندازه واقعی انتقالات نقدی قرار دارد تا تغییرات قیمت انرژی.
مرحله سوم اصلاحات در نوامبر ۲۰۱۹ و بهطور غیرمنتظره اعلام شد. برخلاف سال ۲۰۱۴، این دور شامل افزایش پرداختهای نقدی زیر عنوان «یارانه معیشتی» بود. ابتدا اعلام شد که ۶۰ میلیون نفر از این پرداختها بهرهمند میشوند و میزان آن بسته به بعد خانوار متفاوت بود، اما پس از اعتراضات گسترده همان سال، دامنه پوشش به ۷۵ میلیون نفر افزایش یافت؛ یعنی بیش از ۹۰ درصد جمعیت. در این مرحله، همراه با افزایش قیمت سوخت، نابرابری کاهش یافت، اما به دلیل محدود بودن دوره مشاهده به یک سال و تداخل آن با شوک بزرگ همهگیری کووید 19، تفکیک دقیق اثر اصلاحات ۲۰۱۹ بر نابرابری دشوار است.
مقاله نقش کلیدی تورم را در تضعیف اثر اصلاحات برجسته میکند. در ایران، قیمت سوخت و برق بهصورت اداری و برای دورههای نسبتاً طولانی تثبیت میشود، درحالیکه تورم مزمن ارزش واقعی هم قیمت انرژی و هم پرداختهای نقدی را کاهش میدهد. بنابراین، کارایی واقعی اصلاحات، بهعنوان جایگزینی یارانه سوخت با پرداخت نقدی، بهشدت تحلیل رفت. به همین دلیل، مقاله از «ارزش واقعی پرداخت نقدی» بهعنوان شاخصی پویا برای سنجش شدت و اثرگذاری اصلاحات استفاده میکند؛ شاخصی که بهخوبی نوسان نابرابری در دورههای مختلف را توضیح میدهد.
پرده پایانی
این مقاله نشان میدهد که اصلاح یارانههای سوخت، اگر بهدرستی طراحی و اجرا شود، میتواند از سیاستی پرهزینه و نابرابر به ابزاری قدرتمند برای کاهش نابرابری تبدیل شود. شواهد تجربی مبتنی بر تجربه ایران بهروشنی تایید میکنند که جایگزینی یارانههای قیمتی با پرداختهای نقدی نهتنها از منظر نظری، بلکه در عمل نیز اثر بازتوزیعی معناداری دارد. کاهش حدود هشتدرصدی ضریب جینی مخارج در ازای انتقال روزانه یک دلار بهازای هر نفر، عددی است که بهخوبی ظرفیت این سیاست را برای بهبود عدالت اجتماعی نشان میدهد. نکته مهم آن است که این اثر عمدتاً از پوشش همگانی پرداختها و مصرف انرژی پایینتر خانوارهای کمدرآمد ناشی میشود، نه از عوامل بیرونی مانند تحریمها یا شوکهای خارجی. درعینحال، تجربه ایران هشدار روشنی نیز به همراه دارد. تورم بالا و مداوم میتواند بهسرعت ارزش واقعی پرداختهای نقدی را تضعیف کند و دستاوردهای بازتوزیعی اصلاحات را از بین ببرد. بنابراین، پرداخت نقدی صرفاً اقدام مقطعی نیست، بلکه نیازمند سازوکارهای نهادی همانند تعدیل دورهای یا شاخصبندی با تورم است که اثرات آن در طول زمان حفظ شود. بدون چنین تمهیداتی، اصلاح یارانهها ممکن است در کوتاهمدت موفق به نظر برسد، اما در میانمدت و بلندمدت به بازگشت نابرابری منجر شود.
فراتر از مورد ایران، پیام این پژوهش برای بسیاری از کشورهای وابسته به منابع طبیعی روشن است. کشورهایی که با یارانههای گسترده انرژی، محدودیتهای بودجهای و فشارهای اجتماعی مواجه هستند، میتوانند از این تجربه بیاموزند که اصلاح یارانه لزوماً به معنای کاهش رفاه اقشار ضعیف نیست. برعکس، طراحی هوشمندانه پرداختهای نقدی میتواند همزمان عدالت توزیعی، کارایی اقتصادی و مقبولیت سیاسی را تقویت کند.
