پوست‌اندازی انرژی
گذار از انرژی فسیلی به پایدار چگونه است؟
گازهای گلخانه‌ای اصلی‌ترین سبب تغییرات آب‌وهوایی و عواقب ناشی از آن (نظیر گرمایش زمین، سخت‌تر شدن شرایط جوی، بالا آمدن سطح آب دریاها و...) به حساب می‌آیند. کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای نیازمند ایجاد تغییرات اساسی و بلندپروازانه در الگوهای تولید و مصرف است. در این باره برخی کشورها گام‌های خوبی در مسیر انفصال استفاده از سوخت‌های فسیلی در تولید برق، گرمایش ساختمان‌ها، نیروی محرکه وسایل نقلیه و تولید وسایل زندگی برداشته‌اند. در این باره اقتصاددانی از مدرسه کِندی دانشگاه هاروارد آمریکا به نام گوردون هانسون در مقاله‌ای که به تازگی (ژانویه 2023) در تارنمای دفتر ملی تحقیقات اقتصادی این کشور منتشر شده، به بررسی آثار، پیامدها و راهکارهای گذار انرژی از سوخت‌های فسیلی به انرژی‌های پاک پایدار پرداخته است.
او مقاله خود را با این پرسش آغاز می‌کند که چطور کاهش اخیر اشتغال در بخش تولیدی کشورهای پیشرفته روی بازارهای نیروی کار آنها اثر گذاشته است. در بخش تولیدی -شامل صنایع نفت، گاز و زغال‌سنگ- به کارگرانی که حتی شاید تحصیلات بالایی هم نداشته باشند، دستمزدهای خوبی پرداخت می‌شود. از بین رفتن مشاغل بخش تولیدی در دهه‌های اخیر پیامدهای ناگوار و سختی برای مناطقی که به صنایع سنتی وابسته هستند به همراه داشته است. بعد از اینکه واردات رقابتی از چین به تعطیلی گسترده کارخانه‌ها در آمریکا منجر شد، عمده کارگران بیکارشده نه توانستند شغل‌های جدید در صنایع دیگر بیابند و نه اینکه به جاهای دیگر مهاجرت کنند. تحت تاثیر این عامل نرخ بیکاری مناطق، دریافتی کارگران کمتر تحصیل‌کرده و میانگین درآمد نیروی کار کاهش یافت؛ وضعیتی که سال‌هاست ادامه دارد. از طرفی جامعه شاهد کاهش تشکیل خانواده، تشدید فقر و افزایش نرخ مرگ‌ومیر ناشی از مصرف مواد و الکل بوده است.
به این خاطر که گذار از انرژی فسیلی به انرژی‌های پایدار هنوز در مراحل نخست خود قرار دارد، گزینه‌های متعددی برای کمک به مناطق به منظور عبور از سختی‌های این گذار در دسترس است؛ سختی‌هایی که با چالش‌های ناشی از ماشینی شدن و جهانی شدن همزمان شده است. بدون درک و اتخاذ استراتژی درست به منظور رسیدگی به این گذار، جوامع بیشتر در منجلاب سختی‌های آن گرفتار خواهند شد.
در بررسی مورد آمریکا، ابتدا توزیع اشتغال صنایعی که وابسته به سوخت‌های فسیلی هستند از سال 2000 تاکنون مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. شاید یکی از زودترین آثار گذار انرژی متوجه کارکنانی باشد که در حال حاضر مشغول استخراج و تصفیه زغال‌سنگ، گاز طبیعی و نفت هستند. اشتغال در این فعالیت‌ها اغلب در مناطقی خاص و در میان نیروی کار کمتر تحصیل‌کرده متمرکز شده است. بسیاری از کارکنان نیروگاه‌های تامین برق سنتی (مانند نیروگاه‌های سوخت زغال‌سنگ) که در حال بازنشسته شدن هستند نیز ممکن است تحت تاثیر قرار گیرند. به‌علاوه آن دسته از کارگرانی که در صنایع تولیدی وابسته به انرژی -نظیر مواد شیمیایی پایه، موادمعدنی غیرفلز، کاغذ و فلزات پایه- مشغول به کار هستند در معرض خطر قرار دارند.
در واکنش به وضعیت فوق، صنایع انرژی‌بر (وابسته به انرژی سنتی)، ممکن است به جاهایی نقل مکان کنند که منابع انرژی سبز در دسترس هستند، امری که می‌تواند باعث بیکاری کارگران در مراکز تولیدی کنونی شود. فارغ از علت از دست رفتن شغل، واکنش مناسب به گذار انرژی همانی که است که کارگران بیکارشده بتوانند شغل‌های جدید بیابند. صنایع جایگزین می‌تواند در حوزه‌های انرژی‌های بادی، خورشیدی، آبی و سایر انرژی‌های تجدیدپذیر باشد. البته با توجه به اینکه رشد اشتغال بخش‌های مذکور احتمالاً در مکان‌هایی دور از جایی که صنایع انرژی فسیلی کنونی مستقر هستند اتفاق می‌افتد، بسیاری از کارگرانی که به خاطر گذار انرژی بیکار می‌شوند ممکن است نتوانند شغل‌های جدید بیابند.
در بخشی از مقاله به این موضوع پرداخته می‌شود که چگونه می‌توان پیامدهای مخرب گذار انرژی روی بازار نیروی کار را مورد رسیدگی قرار داد. یک پاسخ ساده این است که اجازه دهیم نیروهای بازار کار خود را انجام دهند. منطق ابتدای علم اقتصاد حکم می‌کند اگر کربن‌زدایی از فعالیت‌های اقتصادی به از دست رفتن مشاغل در برخی مناطق منجر شود، در پی آن دستمزدهای آن مناطق کاهش خواهد یافت و در نتیجه کسب‌وکارها تشویق می‌شوند مقیاس فعالیت‌های خود را توسعه دهند. این سرمایه‌گذاری جدید می‌تواند نیروی کار بیکارشده را مجدد جذب کند. با این حال در عمل به ندرت مشاهده می‌شود که زخم بیکاری مناطق آسیب‌دیده از این طریق (سرمایه‌گذاری جدید) ترمیم شود. سازوکار جایگزین دیگر این است که جابه‌جایی نیروی کار بین مناطق می‌تواند بازار نیروی کار را در جغرافیای مختلف متوازن کند. اما در این مورد نیز به تازگی شواهدی برخلاف این ادعا که مناطق آسیب‌دیده از طریق جابه‌جایی نیروی کار بهبود می‌یابند ارائه شده است. این واقعیت هم وجود دارد که شبکه محلی عرضه نیروی کار کمتر تحصیل‌کرده تنها تا حد کمی می‌تواند به شوک‌های منفی تقاضای نیروی کار پاسخ دهد.
در بازارهای نیروی کاری که مورد هجوم عوامل منفی قرار می‌گیرند، بیکاری ممکن است مزمن شود. بدون اتخاذ برخی مداخلات، گذار انرژی می‌تواند برای مدت‌ها موجب تضعیف اشتغال و استانداردهای زندگی در مناطق آسیب‌دیده شود.
استراتژی دیگر تعدیل بازار نیروی کار در واکنش به گذار انرژی، هدف قرار دادن (کمک کردن) نیروی کاری است که شغل خود را از دست داده، درآمد او کاهش یافته یا خانواده‌اش در فقر قرار می‌گیرد. شبکه ایمنی اجتماعی کنونی آمریکا هم حول همین کمک‌ها شکل گرفته است. طبق مفاهیم، شبکه ایمنی اجتماعی باید به خانوار کم‌درآمد در جهت هموار کردن مصرف‌شان در طول زمان کمک کند، در زمینه یافتن شغل و ارائه کارآموزی سرمایه‌گذاری مناسب انجام دهد و منابع را به نفع آنهایی که یک واحد اضافی درآمد، رفاه قابل توجهی برایشان فراهم می‌کند بازتوزیع کند.
در حال حاضر در آمریکا بیمه بیکاری برای کارگرانی که شغل خود را از دست می‌دهند تا شش ماه پس از بیکاری مزایایی دارد. پرداختی‌ها بر مبنای درصدی از آخرین حقوق دریافتی هستند. البته در بحران‌های حاد نظیر «رکود عظیم» یا طاعون کرونا سیاستگذاران آمریکایی گستردگی، مبلغ و مدت مزایای بیکاری را افزایش دادند. از جهت دیگر، برای نیروی کار کم‌درآمد دارای فرزند معافیت‌های مالیات بر درآمد در نظر گرفته می‌شود. خانوارهای کم‌درآمد نیز از مزایای برخی برنامه‌های کمکی برخوردارند، نظیر کمک‌های پزشکی، غذایی، انرژی، مسکن و... . با توجه به اینکه گستردگی برنامه‌های کمکی در میان ایالات، خانوارها و دوره‌های اقتصادی متفاوت است، پرداختی‌های کمکی در واکنش به از دست رفتن شغل یا درآمد (ناشی از گذار انرژی) مشروط به مکان، زمان یا شرایط خانوار خواهد بود.
برای اینکه ببینیم شبکه ایمنی اجتماعی چگونه به وقوع بیکاری ناشی از گذار انرژی واکنش نشان می‌دهد، می‌توان نمونه افول زغال‌سنگ پس از سال 1980 را مورد مطالعه قرار داد. طی 40 سال اخیر، استخراج زغال‌سنگ با دو شوک کاهنده مواجه شد. اولین شوک در دهه 1980 اتفاق افتاد، زمانی که قیمت نفت از سطوح بالای دهه 1970 خود عقب‌نشینی کرد و تقاضا برای زغال‌سنگ به‌طور قابل توجهی کاهش یافت. دومی مربوط به دهه 2010 است، زمانی که گاز طبیعی و انرژی‌های تجدیدپذیر به‌طور گسترده در تولید برق جایگزین زغال‌سنگ شدند. در پی شوک نخست، اشتغال و درآمد مناطق زغال‌سنگی به‌طور قابل‌توجهی کاهش یافت، مناطقی که به دنبال آن شاهد افزایش طیف متعددی از کمک‌های دولتی بودند. البته برخی صاحب‌نظران از ناکافی بودن حمایت‌های مالی به مناطق متکی به زغال‌سنگ گلایه داشتند. در حالی که برخی دیگر نگران آن بودند که این کمک‌ها به شکل‌گیری فرهنگ وابستگی منجر می‌شود.
به منظور ارزیابی این فرضیات، در این مقاله پیامدهای افول زغال‌سنگ در مناطق متاثر برای دوره زمانی سال‌های 1980 تا 2019 مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. طبق یافته‌ها، مناطقی که شاهد چهار دهه افول زغال‌سنگ بودند، با کاهش مداوم درآمد و نرخ اشتغال، افزایش موقت کمک‌های مالی دولت، اوج‌گیری استفاده از خدمات پزشکی و درمانی و کاهش با تاخیر و البته قابل توجه جمعیت (به‌خصوص جمعیت نیروی کار جوان) مواجه شدند. در واقع تصویری از یک بازار نیروی کار محلی در حال فروپاشی ترسیم شد که جریان خروجی مهاجرت از آنها در نهایت یک جامعه سالخورده، مریض و فقیر را برجای گذاشت.
یک راهکار دیگر برای رسیدگی به از دست رفتن مشاغل این است که از طریق سیاست‌های مکان‌محور، مناطق آسیب‌دیده را هدف قرار داد؛ سیاست‌هایی که کمک‌ها را مشروط به اوضاع اقتصادی مناطق می‌کند. این سیاست‌ها شامل مشوق‌های مالیاتی برای استخدام یا ابقا در کسب‌وکارها، کمک‌های مالی برای کارآموزی کارکنان، وام‌های تخفیف‌دار برای توسعه فعالیت‌ها و کمک‌های فنی به کسب‌وکارها هستند. به خاطر اینکه گذار انرژی احتمالاً ظرفیت صادراتی مناطقی را که متکی به سوخت‌های فسیلی هستند محدود می‌کند، سیاست‌های مکان‌محور می‌توانند در ایجاد پایه‌های صادراتی جدید به کمک این مناطق بیایند.
طی چند دهه اخیر عواملی نظیر رقابت واردات از چین، ماشینی شدن خطوط تولید و کنار گذاشتن تولید برق از زغال‌سنگ موجب شده‌اند در مناطقی از آمریکا مشاغل زیادی از بین برود، اتفاقی که متعاقباً کاهش ادامه‌دار نرخ اشتغال و درآمد و افول اجتماعی نیروی کار متاثر را در پی داشته است. به این خاطر که نیروی کار کمتر تحصیل‌کرده چندان برای مهاجرت از مناطق متاثر توانمند نیست، بحران‌های اقتصادی این مناطق برای دهه‌هاست که ادامه دارد.
به‌رغم شواهد مستدل از تبعیت دردناک بازار نیروی کار از کاهش قابل توجه تقاضا، اما هیچ اجماعی در خصوص چگونگی تسکین این دردها وجود ندارد. اگر فعالیت‌های اقتصادی به همین منوال ادامه یابد، به نظر می‌رسد گذار انرژی فصلی جدید به داستان غم‌انگیز صنایع و مناطق دچار بحران آمریکا خواهد افزود. با این حال اتفاقاتی که تاکنون در واکنش به این تحولات رخ داده است، سه حوزه اصلاحاتی را در رابطه با کارآمدتر کردن روش‌های رسیدگی فعلی پیشنهاد می‌کنند.
نخست، بازگشت بیمه بیکاری به شرایط اقتصادی محلی. در زمان «رکود عظیم»، دولت آمریکا گستردگی و مدت مزایای بیمه بیکاری را به‌طور قابل توجهی افزایش داد. نگرانی که در مورد این مداخله سیاستی وجود داشت این بود که این اقدام انگیزه نیروی کار را برای یافتن شغل جدید کاهش می‌دهد، امری که سرانجام به بالا ماندن نرخ بیکاری و طولانی شدن بهبود اقتصادی منجر می‌شود. با این حال ادبیات این حوزه برخی شواهد ارائه می‌کند مبنی بر اینکه تقویت مزایای بیمه بیکاری در واکنش به رکود عظیم تاثیر ناچیزی روی اشتغال کل داشت، هرچند به مشمولان کمک کرد تا درآمد و مخارج از دست‌رفته خود را جبران کنند. البته به نظر می‌رسد مزایای بیمه بیکاری در شرایط اقتصاد محلی نسبت به سازوکار‌های سطح ملی، حرف بیشتری برای گفتن داشته باشد.
به خاطر اینکه از دست رفتن شغل ناشی از گذار انرژی عمدتاً در بازارهای نیروی کار مناطق خاص در حال اتفاق افتادن است، اقدامات سطح ملی در رسیدگی به بحران اشتغال مناطق و محله‌های متاثر احتمالاً کارایی لازم را ندارند. در این باره تحولات بازار نیروی کار طی رکود عظیم و همچنین طاعون کرونا می‌تواند نقشه راه سیاستگذاران در دقیق‌تر کردن مزایای بیمه بیکاری باشد.
دوم، گسترش و تقویت آموزش‌های فنی و حرفه‌ای. به دلیل اینکه گذار انرژی ممکن است مناطق متاثر را ملزم به روی آوردن به پایه‌های صادراتی جدید کند، نیروی کار محلی نیاز به یادگیری مهارت‌های جدید برای اشتغال در صنایع نوین دارد. شواهد فراوانی وجود دارد که نشان می‌دهد برنامه‌های شایسته نیروی کار می‌تواند به موفقیت نیروی کار بیکارشده در یافتن شغل جدید و بهبود درآمد آنها بینجامد. کالج‌ها -نهادهای آموزشی بین دبیرستان و دانشگاه در آمریکا که معمولاً دوره‌های کارآموزی و مهارت‌آموزی ارائه می‌کنند- می‌توانند در این زمینه نقش ایفا کنند.
با این حال به نظر می‌رسد روش‌های کنونی پیشرفت نیروی کار در ابعاد مختلف کاستی‌هایی دارد. چگونگی گسترش برنامه‌های بازار نیروی کار و تعمیم آنها به مناطق جدید و همچنین چگونگی تقویت و گسترش دوره‌های آموزش فنی و حرفه‌ای کالج‌ها از جمله چالش‌هایی هستند که می‌توان در این زمینه نام برد.
سوم، هماهنگ کردن سیاست‌های مکان‌محور. اگر یک اقتصاددان توسعه تور گردشگری به شهرهای آمریکا برود، درمی‌یابد که مداخلات محلی در وام‌دهی به کسب‌وکارهای کوچک و همچنین گسترش ظرفیت مدیریتی آنها کاملاً مشابه است. علم اقتصاد با به اجرا درآمدن این‌گونه سیاست‌ها در کشورهایی مانند هند یا کلمبیا راحت است. اما در مورد سیاست‌های مکان‌محور در کشورهای پیشرفته، تردیدهایی وجود دارد. البته سیاست‌های سطح محلی بخش صنعت که مورد توجه بانک جهانی و برخی ایالات آمریکا نظیر میشیگان، مینه‌سوتا و ویرجینیا هستند نقاط مشترک زیادی دارند. مشکل این نیست که مقامات ایالتی و محلی قانع شوند سیاست‌های مکان‌محور را به اجرا درآورند (چرا که تاکنون این کار را کرده‌اند)، مشکل اینجاست که نمی‌دانیم سیاست‌های مکان‌محور تا چه حد مثبت و اثرگذار هستند.
گرچه تا حدی این اجماع وجود دارد که پیشنهاد معافیت‌های مالیاتی به شرکت‌های بزرگ به منظور استخدام نیروی کار، منافع اجتماعی اندکی به بار می‌آورد، اما در مورد به‌کارگیری این منابع تردیدهایی وجود دارد. هنوز راهکار مورد پذیرشی وجود ندارد که چطور می‌توان استخدام کسب‌وکارها، آموزش نیروی کار، کمک فنی به بنگاه‌ها و توسعه زیرساخت‌ها را به گونه‌ای ترکیب کرد که به بهبود نرخ اشتغال و سطح دستمزد بازارهای نیروی کار آسیب‌دیده منجر شود. مخارجی که از سوی دولت مرکزی آمریکا در واکنش به همه‌گیری کرونا انجام گرفت و به‌طور موقت و البته قابل توجه بودجه سازمان‌های محلی را در حمایت از سیاست‌های مکان‌محور افزایش داد، فرصت خوبی برای تجربه یک فرمول سیاستی جایگزین است؛ فرصتی که در آن می‌توان عملکرد سیاست‌های مکان‌محور را مورد ارزیابی قرار داد.
همانند سال 1980 که اقتصاددانان افول زغال‌سنگ را پیش‌بینی نکردند، در سال 1990 نیز آمدن شوک تجارت چین را ندیدند. گرچه اکنون با نگاه به گذشته، واضح است که حوادث مذکور اثرات بزرگ، متمرکز و منفی برای بازارهای نیروی کار به همراه دارند، اما اقتصاددانان انگشت‌شماری توانستند آنها را پیش‌بینی کنند. با این حال گذار انرژی، شوکی است که از قبل پیش‌بینی شده است. در این باره مشتاقیم ببینیم کدام صنایع با کاهش اشتغال مواجه می‌شوند، کدام بازار نیروی کار بیشتر در معرض از دست رفتن مشاغل قرار می‌گیرد و کدام سیاستگذاری کنونی عملکردی ضعیف در رسیدگی به بحران‌های گذشته داشته است. این‌بار، فرصت این را داریم که مسیر درست را برویم.
