بهای بازسازی
جنوب ایران چگونه میتواند از ویرانیهای جنگ عبور کند؟
صبا نوبری /نویسنده نشریه
جنوب ایران سالهای طولانی است که بار توسعه کشور را به دوش میکشد. جنوب نهتنها یکی از مهمترین کانونهای تولید ثروت در ایران است، بلکه بخش مهمی از ارتباط کشور با اقتصاد جهانی نیز از مسیر آن عبور میکند. اگر شمال ایران را باغ و شالیزار و سرزمینی بدانیم که با جنگلها، کشاورزی و گردشگری، بخشی از زیبایی و تنوع طبیعی ایران را نمایندگی میکند، جنوب را باید بازار و بندرگاه ایران دانست. منطقهای که نفت، گاز، پتروشیمی، تجارت دریایی و ارتباط ایران با اقتصاد جهانی در آن جریان دارد. جنوب ایران یکی از مهمترین موتورهای اقتصادی کشور است.
اما جنگ، این منطقه را تخریب کرده و شهرهایی که سالها هزینه توسعه اقتصادی کشور را پرداخت کردهاند، اکنون با تهاجم خارجی، تخریب و نگرانی درباره آینده مواجهاند. اقتصاددانان میگویند پایان جنگ، آغاز مرحله دشوار بازسازی است. شهرهایی که در معرض حملات نظامی قرار گرفتهاند، علاوه بر تخریب ساختمانها و زیرساختهای حیاتی، با پیامدهای گستردهتر دیگری مانند افزایش بیکاری، کاهش سرمایهگذاری و افت شدید کیفیت زندگی مواجه میشوند. به همین دلیل، بازسازی شهرهای جنوبی، فرآیندی پیچیده و زمانبر برای احیای اقتصاد، بازگرداندن اعتماد ازدسترفته و ایجاد شرایطی برای بازگشت زندگی عادی است.
اما پرسش اصلی درباره جنوب ایران این است که مقیاس این بازسازی چقدر خواهد بود و آیا منابع داخلی توان تامین هزینههای سنگین بازسازی را دارند؟ چه میزان سرمایه برای بازسازی ساختمانها، بنادر، صنایع، شبکههای انرژی و زیرساختهای شهری نیاز است؟ آیا بازسازی میتواند فرصتی طلایی برای توسعه دوباره جنوب ایران باشد یا تنها به بازگرداندن شرایط پیش از جنگ محدود خواهد شد؟ در این گزارش که با مشورت مهندس احمد خرم، وزیر اسبق راه، تهیه شده است، سعی کردیم به این پرسشها پاسخ دهیم.
نگاهی به تجارب جهانی
تاریخ بارها گواهی داده است که ویرانگرترین جنگها نیز پایان یک ملت نیستند. آنها آغاز راهی دشوارند که از میان آوار و خسارت میگذرد و به بازسازی و انتخاب دوباره آینده میرسد. در سال ۱۹۴۵، آلمان و ژاپن با شهرهایی خاکسترنشین، زیرساختهایی ویران و اقتصادهایی فروپاشیده روبهرو بودند، اما کمتر از سه دهه بعد، به دو قدرت بزرگ اقتصادی جهان تبدیل شدند. کره جنوبی، کشوری که جنگ، بخش بزرگی از شهرها، زیرساختها و ظرفیت تولیدی آن را نابود کرده بود، امروز در شمار پیشرفتهترین اقتصادهای صنعتی و فناوری جهان قرار دارد. حتی کشوری کوچک مانند روآندا، پس از یک فاجعه انسانی و نسلکشی و فروپاشی کامل اجتماعی، مسیری از بازسازی ساختاری را پیمود که اقتصاددانان امروزه از آن با عنوان «معجزه آفریقا» یاد میکنند؛ یا چین که با پیوستن هدفمند به جامعه تجارت آزاد جهانی توانست به یکی از قدرتهای مطلق اقتصادی جهان تبدیل شود. حتی هلند با پیادهسازی طرح وفاق ملی توانست از بحرانهای سنگین گذر کند و اقتصادی باثبات برای خود بیافریند. تجربه این کشورها یک پرسش مهم را پیشروی ایران قرار میدهد: آیا اقتصاد ایران، با وجود منابع طبیعی، موقعیت بینظیر ژئوپلیتیک، سرمایه انسانی و تجربههای پیشین در سازندگی، میتواند مسیر بازسازی مناطق آسیبدیده را با موفقیت طی کند؟
اکنون با شرایطی مواجه هستیم که در آن بسیاری از شهرهای بزرگ هدف تهاجم قرار گرفتهاند و ساختمانهای مسکونی و تجاری و اداری، تاسیسات حیاتی نفتی و پتروشیمی و فولاد و بخشی از صنایع بنیادین آسیب دیدهاند. شبکه حملونقل داخلی و خارجی، دچار اختلال جدی شده و تحریمها بسیار شدیدتر از گذشته اعمال میشود، درحالیکه هنوز چشمانداز دستیابی به توافق میان طرفین درگیری در هالهای از ابهام قرار دارد. اما اگر جنگ به پایان برسد و فرصت بازسازی فراهم شود، پرسش اصلی این است که این مسیر از کجا باید آغاز شود؟ آیا بازسازی تنها به ساختن دوباره شهرها و زیرساختها محدود میشود یا پیش از هر چیز به اصلاح بنیانهای اقتصادی و نهادی نیاز دارد؟
پاسخ این پرسش را باید در تجربه کشورهایی جستوجو کرد که روزگاری از دل ویرانی برخاستند و توانستند اقتصاد خود را دوباره برپا کنند. این تجربهها نشان میدهد بازسازی، پیش از آنکه یک پروژه عمرانی باشد، پروژهای نهادی و اقتصادی است. اصلاح نهادهای حکمرانی، طراحی الگوهای بومی همکاری اقتصادی، بازسازی روابط خارجی، اتخاذ راهبردی صادراتمحور و جذب هوشمندانه سرمایهگذاری، از مهمترین پیششرطهای احیای پایدار اقتصاد و بازگشت به مسیر توسعه بهشمار میروند.
چالش تامین منابع مالی
بررسی دقیق و واقعبینانه مقیاس تخریبها نشان میدهد که فرآیند آواربرداری و آمادهسازی زمین برای ساختوساز، ابعادی بسیار فراتر از تصورات اولیه دارد. احمد خرم باور دارد: «تصور سادهانگارانه اینکه با پایان درگیریها، زمینها خودبهخود پاکسازی شده و آماده ساختن میشوند، با واقعیتهای اجرایی و میدانی فاصله زیادی دارد. فرآیند عظیم آواربرداری، جمعآوری نخالهها، مینروبی مناطق و نوسازی زیرساختهای پایهای، مستلزم صرف هزینههای کلان مالی و حجم عظیمی از کار فشرده انسانی است.»
برآوردهای کارشناسی دقیق و تجربیات مدیران ارشد اجرایی کشور نشان میدهد که با توجه به گستردگی حملات و وسعت آسیبهای واردشده، بازسازی جامع کشور به سرمایهای عظیم نیاز دارد؛ رقمی که در خوشبینانهترین حالت بین ۳۰۰ تا ۴۰۰ میلیارد دلار برای تجهیزات جنگی و غیرجنگی، بازسازی زیرساختهای آسیبدیده و هزینههای جانبی تخمین زده میشود. خرم ضمن تایید این برآورد میگوید: «این در حالی است که درآمدهای ارزی کشور با محدودیتهای ساختاری و مزمن روبهروست. هنگامی که کل درآمد ارزی سالانه کشور در حدود ۱۰۰ میلیارد دلار است، تامین صدها میلیارد دلار سرمایه ارزی تازه برای بازسازی، بههیچوجه از مسیر درآمدهای معمول میسر نخواهد بود.»
تجربه تلخ دهههای گذشته بهروشنی نشان میدهد که تخصیص منابع کلان مالی به امور غیرمولد و پروژههای فرساینده، بخش بزرگی از سرمایههای ملی را درگیر کرده و در عوض، فرصتهای حیاتی توسعه اقتصادی را محدود کرده است. در طول سالهای گذشته، ارقام بزرگی صرف هزینههای گوناگون و تسویه مسائل مختلف شده است، درحالیکه منابع کشور میتوانست صرف زیرساختهای مولد شود. بنابراین، تامین مالی بازسازی جنوب و کل اقتصاد ایران مستلزم یک تغییر نگرش اساسی و بنیادی در سیاستگذاری کلان کشور است؛ بهگونهای که منابع ملی بهجای هزینهکرد در مسیرهای پرهزینه و فرساینده، صرف رفاه ملت، بهبود معیشت طبقات فرودست و توسعه زیرساختهای مولد و پایدار شود.
دیپلماسی دوستی و مودت
خرم در ادامه بر این نکته تاکید میکند که یکی از درسهای بزرگ و عبرتآموز تاریخی که در تجربیات تلخ کشورهایی نظیر اتحاد جماهیر شوروی سابق نیز بهروشنی به چشم میخورد، ضرورت پرهیز از درگیریهای فرساینده، تنشهای منطقهای و رقابتهای تسلیحاتی پرهزینه است. تمرکز بیش از حد منابع حیاتی یک ملت بر مناقشات نظامی، امنیتی یا تسلیحاتی، اقتصاد کشورها را به سمت فروپاشی، بحرانهای معیشتی و فروپاشی ساختاری هدایت میکند. در منطقه خلیج فارس نیز رقابتهای فرساینده، تنشآفرین و خصومتهای بیپایان تنها به هدررفت منابع ارزشمند کشورهای منطقه منجر میشود.
بنابراین میتوان گفت ایران برای دستیابی به توسعه پایدار و اقتصادی شکوفا، نیازمند بازنگری بنیادین در سیاست خارجی و روابط بینالملل خود است؛ بهگونهای که مودت، رفاقت، دیپلماسی دوستی و برادری جایگزین خصومتها شود. نگاه به کشورهای همسایه و بازیگران منطقه نباید بهعنوان رقیب یا تهدید باشد، بلکه باید بهعنوان شرکای اقتصادی تلقی شوند. تا زمانی که سایه سنگین خصومت، جنگافروزی و تنش بر روابط خارجی حاکم باشد، جذب سرمایه خارجی، جلب اعتماد سرمایهگذاران و ایجاد ثبات پایدار اقتصادی ناممکن خواهد بود.
به باور خرم، «سیاستگذاران باید بپذیرند که توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مقدم بر همه امور است و ایجاد جنبش رفاه عمومی نیازمند تنشزدایی حداکثری و برقراری روابط سازنده و تعاملگرایانه با اقتصاد جهانی است. کشوری که بخواهد تمام منابع خود را صرف مقابله با دیگران کند، درنهایت ملت خود را درگیر رنج و تورم میکند، درحالیکه مسیر پیشرفت در گرو صلح، مودت و همکاریهای سازنده بینالمللی است».
گامهای عملیاتی
در صورت حصول توافق صلح و برقراری آتشبس، فرآیند بازسازی و توسعه باید در چهارچوبی کاملاً مشخص، علمی و گامبهگام پیگیری شود. به گفته مهندس خرم، پس از اعلام آتشبس، نخستین و مهمترین اولویت، توقف ریزشهای بیشتر اقتصادی و کنترل تورم افسارگسیخته است. تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که بدون اصلاحات بنیادین ارزی و بازگرداندن اعتبار ازدسترفته به پول ملی، هرگونه کمک خارجی یا تلاش داخلی بیثمر خواهد بود. کنترل تورم با اصلاحات ساختاری، بهروزرسانی حداقلی شبکه بانکی و ایجاد «شورای عالی بازسازی» با حضور همهجانبه گروههای سیاسی مختلف، کارشناسان اقتصادی و نمایندگان بخش خصوصی برای جلوگیری از هرجومرج و پراکندگی منابع، از الزامات حیاتی روزهای نخست پس از بحران است.
همچنین کشورهایی که توانستهاند از اعماق جنگهای ویرانگر سر برآورده و به قدرتهای اقتصادی تبدیل شوند، پیش از بازسازی فیزیکی پلها و کارخانهها، نظام حکمرانی خود را متحول کردند. برای ایران پس از بحران، این بهمعنای فرصتی بینظیر برای اصلاحات ساختاری است. مبارزه ریشهای و بدون اغماض با فساد ساختاری در نهادهای دولتی، شبهدولتی و عمومی، استقرار کامل حاکمیت قانون، جلوگیری از تدوین روزانه مقررات دستوپاگیر و مزاحم کسبوکار، و همچنین تدوین برنامهها و بودجههای کاملاً شفاف و عملیاتی از راهکارهای اساسی است. بدون استقرار این اصول، هرگونه سرمایهگذاری برای بازسازی در باتلاق رانت، ناکارآمدی و فساد هدر خواهد رفت.
معمای کمکهای خارجی
برخلاف آلمان و ژاپن پس از جنگ جهانی دوم که از مزایای «طرح مارشال» ایالاتمتحده آمریکا بهرهمند شدند، ایران در سناریوی پس از بحران طبیعی است که نمیتواند روی کمک مالی کشورهای غربی در کوتاهمدت حساب کند؛ اما منابع جایگزین متعدد وجود دارد. کشورهای بیطرف، اقتصادهای نوظهور و بزرگ آسیا (مانند چین، هند، ترکیه، روسیه) و کشورهای منطقه (مانند قطر و عمان) میتوانند با انگیزههای اقتصادی یا ژئوپلیتیک، در ازای انعقاد قراردادهای بلندمدت وارد سرمایهگذاری در ایران شوند. ایجاد فضای کسبوکار جذاب، تضمینهای قانونی و تمرکز بر فناوری و زیرساختها، کلید جذب این منابع است.
در ژاپن پس از جنگ، سیستم توسعه شبکه افقی شرکتهای بزرگ با همکاری یک بانک مرکزی، موتور محرک بازسازی بود. برخی کارشناسان پیشبینی میکنند که ایران نیز میتواند الگویی بومی با عنوان «کنسرسیومهای بازسازی استانی» طراحی کند. به این ترتیب که هر استان یک هلدینگ عمومی-خصوصی متشکل از بانکهای محلی، شرکتهای پیمانکاری بخش خصوصی و دولتی و شرکتهای بزرگ تخصصی تشکیل دهد که هدایت بازسازی آسیبهای استانی را بر عهده بگیرد. تضمین دولتی وامها در ازای دریافت سهمی از درآمدهای آتی پروژهها (مانند عوارض یا بهرهبرداری از تاسیسات) میتواند راهگشا باشد، مشروط بر آنکه حاکمیت شرکتی شفاف و نظارت دقیق نهادهای مدنی اعمال شود.
هلند پس از جنگ با ایجاد اقتصاد مشورتی و توافق سهجانبه میان دولت، کارفرمایان و اتحادیههای کارگری، اختلافات طبقاتی را کنار گذاشت و بازسازی را پیش برد. در ایران نیز چنین الگویی میتواند از اعتراضات اجتماعی در شرایط بحرانی جلوگیری کند. هماهنگی با اصناف و اتحادیهها برای مهار موقت دستمزدها به منظور کنترل هزینههای بازسازی در ازای ارائه سهام بازسازی به کارگران، راهکاری برای عبور از بحران تعدیل نیرو است. موفقیت این الگو نیازمند اعتماد عمومی و وجود مطبوعات و رسانههای آزاد برای نظارت بر اجرای توافقهاست.
از بازسازی تا توسعه پایدار
درنهایت میتوان گفت دهههاست که اقتصاد ایران درگیر رانت، تورم مزمن، قیمتگذاری دستوری و نهادهای ناکارآمد است. پس از بحرانهای اخیر، تکرار روشهای نادرست گذشته مانند بوروکراسیهای دولتی، سیاستهای ارزی ناکارآمد، سرمایهگذاریهای بیضابطه دولتی، یارانههای عمومی غیرهدفمند و اصرار فرساینده بر خودکفایی مطلق در همه حوزهها، میتواند فاجعه اقتصادی را تکرار کند. مسیر موفقیت پایدار در چهار گام خلاصه میشود: تثبیت اقتصاد کلان شامل کنترل تورم و تراز کردن بودجه دولت، اصلاحات نهادی شامل قانونمداری، شفافیت و مبارزه با فساد، توسعه صادرات غیرنفتی و جذب سرمایهگذاری خارجی، گذار تدریجی به اقتصاد بازار آزاد و خروج کامل دولت از بنگاهداری.
احمد خرم درباره این موضوع تاکید میکند: «ایران کشوری ثروتمند و چهارمین یا پنجمین کشور جهان از نظر داراییهای خدادادی و ذخایر معدنی و انرژی است؛ بااینحال، شاخصهای تورم و کیفیت معیشت مردم با این ثروت عظیم همخوانی ندارد. مرام تاریخی و اصیل ایرانی و رسالت حکومتها، کاهش رنج مردم و گسترش دادگری است.» او تاکید میکند: «مسئولان و نهادهای تصمیمگیر باید تمام توان خود را به کاهش رنجهای مردم عزیز ایران معطوف کنند و از سیاستهای تنشزا بپرهیزند. بازسازی جنوب و توسعه کل کشور نیازمند تغییر نگرش عمیق، اراده جمعی برای تغییر قواعد بازی و تمرکز تمامی منابع ملی بر رفاه عمومی است تا از این طریق، ایران بار دیگر از خاکستر بحرانها برخاسته و به سوی شکوفایی و توسعه پایدار گام بردارد.»
