انهدام نظام اداری
چرا دولت‌ها تکنوکرات‌ها را اخراج می‌کند؟
تصفیه‌حساب سیاسی در نظام‌های اداری پدیده‌ای قدیمی و دامنه‌دار در طول تاریخ بوده است. گروه پیروز در انتخابات حق خود می‌داند نظام اداری را از نیروهای غیرخودی تخلیه کند و نیروهای وفادار به خود را روی کار آورد. در عالم سیاست این دیدگاه وجود دارد که «غنایم متعلق به برنده است». به همین دلیل گروه مستقر در دولت حق خود می‌داند که همه پست‌های دولتی را در اختیار حامیان خود قرار دهد.
به دولت‌های پیروز انتخابات که در سطح گسترده مناصب و پست‌های دولتی را بین حامیان خود تقسیم می‌کنند، دولت‌های یغماگر می‌گویند. بهترین مثال در این زمینه دولت‌های ایالات‌متحده در ابتدای قرن نوزدهم است که با سیستم یغماگری یا غنایم‌خواری (Spoils system) اداره می‌شد. این ساختار تا مدت‌ها تداوم پیدا کرد تا اینکه یکی از یغماگران که وعده تصدی یک شغل دولتی به او تحقق نیافته بود، «جیمز آبرام گارفیلد» رئیس‌جمهور آمریکا را در سال ۱۸۸۱ ترور کرد و به این ترتیب «قانون پندلتون» برای مبارزه با یغماگری به تصویب رسید.
البته این قانون هم نتوانست مانع سیستم غنایم‌خواری دولت‌ها شود، طوری که بیست و سومین رئیس‌جمهور آمریکا -بنجامین هریسون- در یک سال 31 هزار رئیس و کارمند اداره پست را تغییر داد. اکثریت مدیرانی که برکنار شدند، دموکرات بودند و به جای آنها جمهوریخواهان اداره پست این کشور را در دست گرفتند. نظام اداری ایران نیز از زمان شکل‌گیری، همواره تحت سلطه نظام سیاسی بوده است و سیاستمداران همواره برای این نظام تعیین تکلیف کرده و می‌کنند؛ که این امر در بسیاری از اوقات باعث جایگزینی معیارهای وفاداری به جای معیارهای مبتنی بر شایستگی در انتصاب و ارتقای کارکنان و تسلط معیارهای سیاسی بر انجام امور شده است. این گزارش تجربه جهانی تصفیه‌حساب‌های سیاسی در نظام‌های اداری را مرور می‌کند و تلاش می‌کند به این پرسش پاسخ دهد که دولت‌های یغماگر و گروه‌های غنایم‌خوار چگونه نظام‌های اداری را به نابودی می‌کشانند.
دولت غنایم‌خوار
از دوران باستان تا به امروز، گروه‌های بازنده و پیروز در جنگ‌ها و رقابت‌های سیاسی به دنبال تصفیه‌حساب با یکدیگر بوده‌اند. در طول تاریخ قدرتمندان و فرمانروایان سعی در کنترل قدرت در دستان خود داشته‌اند تا منافع خود را حفظ کنند. تصفیه‌حساب‌های سیاسی در بین جوامع، هم به‌صورت نبرد و جنگ‌های خونین و هم به‌صورت صلح‌آمیز و همراه با مذاکرات دوستانه رخ داده است. تصفیه‌حساب سیاسی در یک جامعه نیز به‌عنوان یک فرآیند رسمی برای تعامل بین احزاب سیاسی و دولت در دوره‌های مختلف تاریخی شکل گرفته است. با گذشت زمان و تکامل ساختارهای سیاسی، تصفیه‌حساب‌ها روند بهتری پیدا کرده و شکل انسانی‌تری به خود گرفته است. در دوران معاصر در روابط بین‌الملل عمدتاً روش‌های صلح‌آمیز و مذاکرات بین‌المللی به کار گرفته شده است و در بسیاری از جوامع با پیدایش دموکراسی بسیاری از مناسبات و منافع بین قدرتمندان و سایر مردم اصلاح و دچار تغییر و تحول شده‌اند. با این حال در برخی جوامع همچنان تصفیه‌حساب‌های سیاسی در نظام اداری صورت می‌گیرد و «حامی‌پروری» به جای «شایسته‌سالاری» تعیین‌کننده استخدام نیروی انسانی می‌شود.
دولت‌ها که روی کار می‌آیند تصورشان این است که نظام اداری را باید به‌طور کامل از نیروی انسانی تخلیه کنند و نیروهای وفادار به خود را روی کار آورند. قدیم‌ها در جنگ‌ها این دیدگاه وجود داشت که «غنایم متعلق به گروه پیروز است». معنی‌اش این بود که هر گروهی که در جنگ پیروز شود، حق مالکیت بر جان و مال گروه بازنده را دارد. این نگاه به عالم سیاست هم راه یافت. در علوم سیاسی به دولت‌های پیروز انتخابات که در سطح گسترده، مناصب و پست‌های دولتی را بین حامیان خود تقسیم می‌کنند، دولت‌های یغماگر یا غنایم‌خوار می‌گویند. شاید بهترین عنوان برای چنین ساختاری، «سیستم غنایم‌خوار» یا «Spoils system» باشد که در اوایل سال 1812 در ساختار سیاسی آمریکا رواج داشت، اما در یک سخنرانی در سال 1832 توسط سناتور «ویلیام مارسی» از نیویورک مشهور شد. مارسی در دفاع از یکی از انتصاب‌های رئیس‌جمهور «اندرو جکسون» گفت: «غنایم متعلق به برنده است». اصطلاح غنایم‌خوار اشاره به کالا یا مزایایی دارد که از گروه بازنده در رقابت انتخاباتی یا درگیری نظامی گرفته و به گروه پیروز داده می‌شود. در زمان مارسی Spoils system به انتصاب‌های سیاسی توسط گروه پیروز در انتخابات اطلاق می‌شد. گروه پیروز در انتخابات یا ساختار مستقر در قدرت، به صورت طبیعی حق خود می‌دانست درباره همه پست‌های دولتی و تعیین مدیران تصمیم‌گیری کند.
این استدلال که پست‌های دولتی متعلق به گروه پیروز انتخابات است، به احزاب و گروه‌های سیاسی کمک می‌کرد که در یارگیری‌های سیاسی دست بالا را داشته باشند و از آن به عنوان ابزاری برای تشویق حامیان خود استفاده کنند. در این ساختار، نیروهای وفادار بقای حزب حاکم را تضمین می‌کنند و حزب حاکم با توزیع پست‌های دولتی به آنها پاداش می‌دهد. مدافعان این روش ادعا می‌کنند که حضور نیروهای همراه، همگرایی را در دولت افزایش می‌دهد و اگر دولت از نیروهای حزب مخالف تهی نشود، احتمال کارشکنی آنها وجود دارد. اما موضوع این است که سیستم‌های مبتنی بر غنایم‌خواری اغلب در دام ناکارآمدی می‌افتند چون انتصاب‌هایی که صرفاً وفاداری را در نظر داشته باشد، بدون توجه به صلاحیت یا توانایی فرد منصوب برای انجام کار، در نهایت گرفتار ناکارآمدی می‌شوند.
به‌طور مثال همان‌طور که اشاره شد، بنجامین هریسون در یک سال 31 هزار رئیس و کارمند اداره پست را تغییر داد اما این تغییرات به زیان سیستم پست این کشور تمام شد و ناکارآمدی را تشدید کرد. در نهایت، سوءاستفاده‌هایی که از سیستم غنایم‌خواری صورت گرفت، باعث شد تا به دنبال یک جنبش اصلاحات خدمات ملکی، قانون خدمات مدنی فدرال پندلتون در سال 1883 مبنای اولیه را برای پذیرش سیستم شایستگی در استخدام مقامات فدرال فراهم کند. با تصویب این قانون تا اواخر قرن بیستم، سیستم‌های شایسته‌سالاری تقریباً به‌طور کامل جایگزین سیستم غنایم‌خواری در سطوح دولت فدرال، ایالتی و شهری شدند. علاوه بر دادن پست‌های دولتی به حامیان، سیستم غنایم‌خواری به سایر فسادهای ناشی از قدرت سیاسی اشاره دارد که به سود حزب حاکم طراحی شده است.
در شکل مدرن آن، سیستم غنایم‌خوار در دوران مدیریت جرج واشنگتن که دیدگاهش عموماً طرفدار اعضای حزب فدرالیست بود، وارد سیاست ایالات‌متحده شد. گاهی اوقات، واشنگتن متهم می‌شود که خود این سیستم را معرفی کرده است. علاوه بر این، «جان آدامز» و توماس جفرسون نیز تا حدی به معرفی سیستم غنایم‌خواری به سیاست ایالات‌متحده متهم شده‌اند. در سال 1828، انتظار می‌رفت که میانه‌روی در انتقال قدرت سیاسی از یک رئیس‌جمهور ایالات‌متحده به رئیس‌جمهور دیگر حاکم شود. این موضوع کمتر با اخلاق سیاستمداران ارتباط داشت. تحلیف جکسون، در 4 مارس 1829، اولین‌بار از سال 1801 بود که یک حزب ریاست‌جمهوری را به دیگری واگذار کرد. در آغاز دولت جکسون، به‌طور کامل 919 نفر از مقامات دولتی برکنار شدند که تقریباً 10 درصد از کل پست‌های دولتی را تشکیل می‌داد. هدف دولت جکسون ایجاد یک سیستم کارآمدتر بود که در آن زنجیره فرماندهی کارکنان عمومی از نهادهای بالاتر دولت اطاعت می‌کرد. ثابت شد که بیشترین تغییر در سازمان در دولت فدرال اداره پست است. اداره پست بزرگ‌ترین اداره در دولت فدرال بود و حتی از وزارت جنگ پرسنل بیشتری داشت. در یک سال، 423 رئیس پست از پست‌های خود برکنار شدند که اکثر آنها دارای سوابق گسترده خدمات خوب بودند. با وجود این، جکسون از نظر تعداد مقاماتی که توسط حامیان خود جایگزین شد، تفاوت چندانی با سایر روسای جمهور نداشت. در اواخر دهه 1860، شهروندان خواستار اصلاحاتی در نظام اداری شدند، اما تنها پس از ترور جیمز آ. گارفیلد که به وسیله یکی از متقاضیان غنایم‌خواری صورت گرفت، سیاستمداران متوجه وخامت اوضاع شدند. با تصویب قانون پندلتون در سال 1883 که کمیسیون خدمات عمومی دوحزبی را برای ارزیابی نامزدهای شغلی بر اساس شایستگی غیرحزبی ایجاد کرد، سیستم حمایتی در سطح فدرال تعدیل شد. با گذشت زمان دامنه قانون پندلتون گسترش یافت؛ زیرا دو حزب اصلی سیاسی در هر انتخابات بین سال‌های 1884 و 1896 کنترل کاخ سفید را به‌طور متناوب در دست داشتند. پس از هر انتخابات، رئیس‌جمهور مستعفی، قانون پندلتون را برای برخی از سمت‌هایی که برای آنها حامیان سیاسی تعیین کرده بود، اعمال می‌کرد. تا سال 1900، بیشتر مشاغل فدرال از طریق خدمات دولتی انجام می‌شد و غنایم‌خواری به حداقل رسید. اگرچه سیستم‌های یغماگری ایالتی و موقعیت‌های متعدد فدرال، همگی تحت تاثیر قانون قرار نگرفتند، کارابل استدلال می‌کند که قانون پندلتون در ایجاد خدمات مدنی حرفه‌ای و ظهور دولت مدرن بوروکراتیک موثر بوده است. این قانون همچنین تغییرات عمده‌ای در تامین مالی کمپین ایجاد کرد، زیرا احزاب مجبور شدند به دنبال منابع جدید بودجه رقابت‌های انتخاباتی مانند اهداکنندگان ثروتمند باشند. جدایی بین فعالیت‌های سیاسی و خدمات دولتی با قانون هچ در سال 1939 که کارمندان فدرال را از درگیر شدن در بسیاری از فعالیت‌های سیاسی منع می‌کند، قوی‌تر شد.
تجربه جهانی یغماگری
اگرچه سیستم یغماگری یک اصطلاح سیاسی آمریکایی است، اما رویه توزیع مناصب دولتی برای پاداش دادن به حامیان و تقویت یک دولت در بسیاری از کشورهای دیگر نیز رایج بوده است. سیستم‌های حمایتی مشابه در سایر ملل رایج است که به‌طور سنتی مبتنی بر تشکیلات قبیله‌ای یا سایر گروه‌های خویشاوندی و به‌طور کلی بومی‌گرایی بوده‌اند. در نظریه علوم سیاسی و اقتصاد سیاسی مفهوم دولت‌های رانتی نیز وجود دارد که در آن دولت، تمام یا بخش قابل توجهی از درآمد ملی خود را از رانت پرداخت‌شده از سوی افراد، موسسه‌ها یا دولت‌های خارجی به دست می‌آورد. دولت‌های رانتی بدون افزایش بهره‌وری اقتصاد داخلی یا توسعه سیاسی دولت، یعنی توانایی مالیات بر شهروندان، درآمد دریافت می‌کنند. بنابراین توزیع نابرابر درآمد بیرونی در دولت‌های رانتیر تاثیر منفی بر آزادی سیاسی و توسعه اقتصادی دارد. تقریباً بدون مالیات، شهروندان کمتر خواستار اصلاحات سیاسی هستند و درآمد حاصل از رانت نیاز به توسعه اقتصادی را نفی می‌کند. نظریه‌های دولت رانتیر اکنون به یک چارچوب مرجع غالب برای مطالعات کشورهای وابسته به منابع در خلیج‌فارس و منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا تبدیل شده است. نظریه دولت رانتیر یکی از چندین نظریه است که برای توضیح غلبه رژیم‌های اقتدارگرا در خاورمیانه و ناکامی آشکار دموکراسی در منطقه ارائه شده است. کشورهای تولیدکننده نفت در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا مانند عربستان سعودی، امارت متحده عربی، عراق، ایران، کویت، قطر، لیبی و کشورهای آفریقایی مانند نیجریه، گابن، آنگولا، غنا، اوگاندا و سودان جنوبی از جمله کشورهایی هستند که از تجارت منابع طبیعی درآمد کسب می‌کنند. اگرچه امروزه برخی از کشورها با درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی نیز سیاست‌های توسعه‌گرا را در پیش گرفته‌اند و از موهبت درآمدهای بیرونی به نفع رشد و توسعه و منافع ملی خود بهره‌مند شده‌اند، با این حال سایر کشورهایی که از اصلاحات دور مانده‌اند، با نبود نسبی درآمد از مالیات داخلی مشخص می‌شوند، زیرا ثروت طبیعی آنها نیاز به استخراج درآمد از شهروندان خود را منع می‌کند. به گفته داگلاس یتس، رفتار اقتصادی یک دولت رانتیر «تجسم یک گسست در علیت کار-پاداش است... پاداش درآمد و ثروت برای دولت رانتیر نتیجه کار نیست، بلکه نتیجه شانس یا موقعیت است». در حالی که دانشمند علوم سیاسی فرید زکریا معتقد است که چنین کشورهایی از نظر سیاسی توسعه نمی‌یابند، زیرا در غیاب مالیات، شهروندان کمتری انگیزه اعمال فشار بر دولت برای پاسخگویی به نیازهای آنها را دارند. در عوض، دولت اساساً با برنامه‌های رفاه اجتماعی گسترده به شهروندان «رشوه» می‌دهد و به یک دولت تخصیصی یا توزیعی تبدیل می‌شود. بودجه در واقع چیزی بیشتر از یک برنامه هزینه است. علاوه بر این، از آنجا که کنترل منابع تولید رانت در دست مقامات متمرکز است، ممکن است به‌طور متناوب برای اجبار یا جلب مشارکت مردم از آنها استفاده شود، در حالی که تمایز بین خدمات عمومی و منافع خصوصی به‌طور فزاینده‌ای مبهم می‌شود. در نتیجه، در این کشورهای رانتی غنی از منابع، چالشی برای توسعه جامعه مدنی و دموکراسی‌سازی وجود دارد. از این‌رو نظریه‌پردازانی مانند ببلاوی به این نتیجه می‌رسند که ماهیت دولت‌های رانتی توضیح خاصی برای حضور رژیم‌های اقتدارگرا در چنین دولت‌های غنی از منابع ارائه می‌دهد. به‌طور کلی می‌توان گفت کشورهای دارای منابع طبیعی که از فرصت درآمد منابع طبیعی به نفع منافع ملی و رشد و توسعه خود نتوانسته‌اند بهره بگیرند، توزیع منابع را براساس رانت و حامی‌پروری قرار می‌دهند و مشابه سیستم حمایتی بسیاری از رانت‌های حمایتی به وفاداری به حزب و ائتلاف حاکم تعلق می‌گیرد.
پل کالیر، در شماره 99 تجارت فردا، موفقیت در توسعه کشورهای دارای منابع طبیعی را اصول مشخص سیاستگذاری اقتصادی، نهادهای تکنوکراتیک سیاستگذاری و درک صحیح توده مردم عنوان کرده است. منظور از اصول سیاستگذاری اقتصادی، قواعد مشخصی است که سیاستگذار نتواند آن را به نفع خود تغییر دهد و طی نسل‌های مختلف مدام تغییر نکند. به عنوان مثال پایبندی به ذخیره درصدی مشخص از درآمدهای منابع طبیعی. حضور تکنوکرات‌های با قابلیت بالا که به اصول سیاستگذاری انتخاب‌شده پایبند باشند نیز عامل دومی است که کالیر به آن اشاره می‌کند. نیروهای متخصصی که تصمیمات اقتصادی را لحاظ و اجرا کنند. اما کالیر این دو عامل را به تنهایی کافی نمی‌داند و حمایت توده مردم از اصول سیاستگذاری را معرفی می‌کند؛ چرا که دو عامل اول برای سیاستگذار الزام‌آور نیستند. لازم به تاکید است که کالیر نهاد را تیم تکنوکراتی می‌داند که یک اصل سیاستگذاری مشخص را دنبال می‌کند. با این حال اخراج تکنوکرات‌ها در کشورهای مختلف و در برهه‌های زمانی متفاوت رخ داده است. به‌طور کلی تکنوکرات کسی است که کارشناس و متخصص یک امر در سازمان دولتی است. اما مساله‌ای که در رابطه با تکنوکرات‌ها مطرح می‌شود این است که آنها حساسیت‌های سیاسی را درک نمی‌کنند و تمام دغدغه‌شان کارآمدی و پیشرفت فنی است و حساسیت‌ها و مصلحت‌های سیاسی را در نظر نمی‌گیرند و این کانون اختلاف آنها با سیاستمداران است. به نظر می‌رسد این مساله به‌خصوص در دولت‌های پوپولیست بیشتر نمایان باشد. با این حال هر سیاست اقتصادی برندگان و بازندگان خود را دارد و اخراج تکنوکرات به هر کشور و شرایط آن بستگی دارد. اخراج تکنوکرات‌ها در سال‌های اخیر در برخی از کشورها اتفاق افتاده است که در اینجا به چند مورد اشاره می‌شود.
1- ایتالیا: در سال 2018، دولت پنج ستاره و حزب لیگا به رهبری معاونان مخالف اتحادیه اروپا و تکنوکرات‌ها در ایتالیا به اخراج تعدادی از تکنوکرات‌های سابق منجر شد.
2- برزیل: رئیس‌جمهور برزیل ژائیر بولسونارو در سال 2019 طی اقدامات متعدد تعدادی از تکنوکرات‌ها را اخراج کرد و اعضای جدیدی را به جای آنها منصوب کرد.
3- آمریکا: دونالد ترامپ در طول ریاست‌جمهوری به شدت علیه تکنوکراسی تظاهر کرده و تلاش کرد تا تعدادی از تکنوکرات‌ها را از سمت‌های کلیدی به‌خصوص در دستگاه اجرایی حذف کند. اخراج تکنوکرات در ایران نیز دارای تاریخچه طولانی است که در دوره‌های مختلف تاریخی اتفاق افتاده است.
یکی از نخستین موارد اخراج تکنوکرات‌ها در ایران در دهه 1950 بود که پس از ملی شدن صنایع نفت از سوی دولت محمد مصدق، بسیاری از تکنوکرات‌های خارجی و ایرانی که با شرکت‌های نفتی خارجی همکاری داشتند، به‌طور ناگهانی اخراج شدند. در دهه 1970 نیز در دوره‌ای که به عنوان «عصرسفید» شناخته می‌شود، شاه ایران، محمدرضا پهلوی، سعی کرد تا با جذب تکنوکرات‌های خارجی و مدرنیزاسیون کشور، زیرساخت‌های صنعتی و اقتصادی را توسعه دهد، اما این سیاست پس از انقلاب اسلامی در سال 1979، از سوی رهبران انقلاب به شدت مورد انتقاد قرار گرفت و بسیاری از تکنوکرات‌های خارجی در ایران اخراج شدند. بعد از انقلاب اسلامی نیز در دهه 1980، به‌خصوص پس از جنگ‌های ایران و عراق بسیاری از تکنوکرات‌ها اخراج شدند. این اقدام موجب شد تا بسیاری از متخصصان کشور را ترک کنند. با این حال در دهه‌های پس از جنگ تلاش‌هایی برای جذب تکنوکرات‌ها به کشور صورت گرفت و برخی از مهاجران ایرانی تکنوکرات به کشور بازگشتند. در سال‌های اخیر نیز به دلیل تحریم‌های بین‌المللی و مشکلات اقتصادی بسیاری از نخبگان و تکنوکرات‌های ایران اخراج شده یا ترجیح داده‌اند به کشورهای دیگر مهاجرت کنند.
برخورد سیاسی با نظام اداری
اخیراً وزیر آموزش و پرورش خبر داده که نزدیک به ۲۰ هزار مدیر مدرسه استخدام می‌کنند تا در مدارس تحول ایجاد شود. همچنین از مقامات به کرات شنیده‌ایم که باید نظام اداری از مدیران نزدیک به دولت قبل تصفیه شود و جوانان متعهد و انقلابی جای آنها را بگیرند.
در چند ماه اخیر وزیر کشور چندبار مقصران وضع موجود را مدیران باقی‌مانده از دولت قبل اعلام کرده و از صدور دستور تصفیه آنها از نظام اداری خبر داده است. سیاسی‌ترین وزیر کابینه گفته: «با وجود روی کار آمدن دولت سیزدهم در برخی از بخش‌های کشور، در کاهش استفاده از مدیران و مسوولان میانی دولت قبل و نیز تغییرات و جابه‌جایی‌های صورت‌پذیرفته، سرعتمان کند است و متاسفانه استقرار مسوولان دولت سیزدهم در برخی نقاط با سرعت خوبی پیش نرفته است.» احمد وحیدی افزود: «به دستگاه‌ها تاکید شده که در مورد کاهش به‌کارگیری مدیران میانی به‌جامانده از دولت قبلی تلاش بیشتری صورت گیرد.»
طرح مساله از نظر آقای وزیر این است که وضع موجود به خاطر مدیران میانی بازمانده از دولت منحط قبل است و برای اینکه کشور از این وضعیت نجات پیدا کند، باید آن مدیران از نظام اداری خارج شوند. ما هنوز نمی‌دانیم منظور آقای وحیدی کدام مدیران است و ممکن است تعدادی از مدیران میانی دولت هم تخصص لازم را نداشته باشند اما در اینکه سخنان آقای وزیر فرافکنانه و خطاست هیچ شکی وجود ندارد. مدیران دولت سیزدهم تا دیروز مشکلات را گردن رئیس‌جمهور و وزرای دولت قبل می‌انداختند اما امروز که این بهانه خنثی شده، مشکلات را گردن مدیران میانی می‌اندازند.
اما موضوع این است که نظام اداری کشور ملک این رئیس‌جمهور یا آن یکی نیست و سندش به نام این دولت و آن دولت زده نشده است. حتی حکومت‌ها هم حق ندارند نظام اداری را تغییر دهند چون افرادی که تحت عنوان کارمندان و کارکنان به نظام اداری پیوسته‌اند نیروهای متخصصی هستند که کاری به دولت‌ها ندارند. البته تحلیلگران تاریخ گواهی می‌دهند که این روش‌های منسوخ نسخه‌های حزب توده بود که در ابتدای انقلاب به نظام اداری کشور رسوخ کرد. خودی و ناخودی دانستن فرزندان این کشور یکی از مخرب‌ترین میراث‌های این کشور است که در همه دوران‌هایی که اجرا شده، بدترین نتایج را به دنبال داشته است.
مردم به تجربه دریافته‌اند که ایدئولوژی غیرشفافی که با دو مفهوم «خودی و غیرخودی» و «تعهد و تخصص» در کشور وجود دارد باعث می‌شود سرمایه اجتماعی، مالی و انسانی به خطر افتد. ایدئولوژی ناکوکی که ظاهری مزورانه دارد و نه اسلامی است و نه ایرانی که از قضا هم خلاف دین است و هم ضد ایران. خط فکری مخربی که تدریجی، پنهانی و مویرگی در کشور ما نفوذ کرده و غالب شده و حالا خیلی‌ها بی‌آنکه بخواهند یا بدانند به آن عمل می‌کنند.
البته خودی و غیرخودی کردن کارکنان نظام اداری در کشور ما سابقه طولانی دارد. از ابتدای انقلاب خیلی از جوانان شایسته به این بهانه که تعهد کافی به نظام سیاسی ندارند، از بوروکراسی کنار گذاشته شدند و در شرایطی که کشور نیاز به نظام اداری خوب و شایسته داشت تا از عهده مشکلات برآید، از نیروهای متخصص خالی شد. ساختار سیاسی در کشور ما در همه حوزه‌ها ابتدا راه را بر نخبگان (غیرخودی) می‌بندد و بعد اگر متوجه شد احیاناً فردی از فیلترهای گزینش عبور کرده، به اشکال مختلف درصدد حذف او برمی‌آید. در طول سال‌های گذشته افراد زیادی از نظام اداری یا نهادها و سازمان‌های دولتی و حکومتی کنار گذاشته شده‌اند و جز اینکه خود این افراد شایسته بوده‌اند در بیشتر اوقات جایگزینان شایسته‌ای نداشته‌اند. در علم اقتصاد از «موجودی سرمایه» که لازمه رشد اقتصادی پایدار است، زیاد سخن گفته می‌شود. به مجموع کالاهای سرمایه‌ای فیزیکی کشور که در فرآیند تولید کالا و خدمات نقش دارند، موجودی سرمایه گفته می‌شود. در واقع، موجودی سرمایه را می‌توان مجموع ارزش ساختمان و تاسیسات و ماشین‌آلات و تجهیزاتی دانست که در فرآیند تولید نقش داشته و مورد استفاده قرار می‌گیرند. بنابراین پایداری و ثبات یک کشور و تداوم رشد اقتصادی آن، مستلزم سرمایه‌گذاری‌های جدید و خروج تجهیزات فرسوده از چرخه اقتصادی است. کشوری که مستهلک شدن موجودی سرمایه‌اش، سرعت بیشتری از سرمایه‌گذاری‌های جدید دارد، به سوی فقر بیشتر گام برمی‌دارد.
در دنیای کسب‌وکار مدرن که محیطی پویا و رقابتی است، داشتن نیروی انسانی توانمند، یکی از بزرگ‌ترین مزیت‌ها محسوب می‌شود. اگر این تعریف را مبنا قرار دهیم، متوجه می‌شویم در چند دهه گذشته در کشور ما برخورد نیروی سیاسی با نیروی انسانی هیچ‌گاه متناسب با این تعریف نبوده است. برخورد نامناسب ساختار سیاسی با سرمایه انسانی یک بعد ماجراست اما تراژدی جایی اتفاق می‌افتد که سیاستمداران به جای نخبه‌گرایی به «نوچه‌پروری» رو می‌آورند و فرهنگ «چاپلوسی» را فراگیر می‌کنند. عزت‌الله ضرغامی چندی پیش درباره چرخه رشد، بقا و حذف در ساختار سیاسی ایران در توئیتر نوشت: «در نظام مدیریت کشور، راز بقا در سکوت و همراهی است. راز رشد در تئوریزه کردن منویات اصحاب قدرت و راز حذف در مشاوره صادقانه و کارشناسانه.» توئیت آقای ضرغامی جز اینکه یک حلقه مفقوده داشت، آدرس دقیق تیولداری در نظام مدیریت کشور بود. حلقه مفقوده نظرات آقای ضرغامی که اتفاقاً از سه نشانه مطرح‌شده از سوی ایشان مهم‌تر به نظر می‌رسید، نحوه ورود افراد به نظام مدیریت کشور بود.
سیطره سیاست بر نظام اداری
نظام اداری ایران همواره از زمان شکل‌گیری تحت تاثیر یا شاید به عبارتی نیکوتر تحت سلطه نظام سیاست بوده است و سیاستمداران ارشد همواره برای این نظام تعیین تکلیف کرده و می‌کنند؛ که این امر در بسیاری از اوقات باعث جایگزینی معیارهای وفاداری به جای معیارهای مبتنی بر شایستگی در انتصاب و ارتقای کارکنان و تسلط معیارهای سیاسی بر انجام امور شده است. در مبانی نظری به این پدیده سیاست‌زدگی نظام اداری گفته می‌شود که انواع گوناگونی دارد. به‌طور کلی پژوهش‌ها واژه «سیاست‌زدگی» را با دو معنای متفاوت در نظر گرفته‌اند. نخستین معنا بر رفتار کارکنان نظام اداری تمرکز دارد و به‌طور خاص بر تمایل و ظرفیت آنها برای ارائه خدماتی با وفاداری و شایستگی می‌پردازد. استفاده دوم از این واژه بر استانداردهایی تمرکز دارد که بر اساس آنها پرسنل را به پست‌های اداری منصوب می‌کنند. کتاب سیاست‌زدگی خدمات عمومی با نگاه تطبیقی نوشته پیترز و پیر نشان می‌دهد که اداره امور عمومی همه کشورهای دنیا دچار نوعی سیاست‌زدگی شده است. تفاوت بین سیاست‌زدگی در کشورهای پیشرفته و در حال توسعه آن است که در کشورهای پیشرفته، حجم سیاست‌زدگی در بالاترین حد 16، 17 درصد است و هدف آن «کنترل خط‌مشی‌های عمومی» در راستای اهداف دولت است، نه سهم‌خواهی یا فراهم کردن مناصب دولتی و گرفتن امتیازات خاص. نکته مهم در این است که اگر هدف سیاست‌زدگی، مصادره کشور به نفع حزب، اقوام و دوستان باشد، خانمان‌سوز خواهد بود و آثار منفی همچون کاهش کارایی دولت (افزایش هزینه‌ها)، کاهش اطمینان و اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری، زیر سوال رفتن مشروعیت نظام اداری و مخدوش شدن پاسخگویی عمومی بوروکراسی، از مهم‌ترین تبعات آن خواهد بود.
سیاست‌زدگی نظام اداری در ایران را می‌توان به شکل‌های زیر دانست:
1- تسلط سیاستمداران بر اداره و استفاده از اداره به عنوان ابزاری در راستای هدف‌های سیاسی؛ 2- استفاده از پست‌های اداری به عنوان پاداش برای افرادی که در راستای پیروزی فرد منتخب گام برداشته‌اند؛ 3- در نظر گرفتن معیار وفاداری به جای شایستگی در انتصاب‌های بالای اداری و 4- استفاده از اداره به عنوان راهی برای ایجاد اشتغال.
در زمینه دلایل تسلط معیارهای سیاسی بر همه جنبه‌های نظام اداری ایران، باید به این موضوع اشاره داشت که بخشی از آن ریشه در تاریخ شکل‌گیری نظام اداری دارد که همواره به عنوان ابزاری در دستان نظام سیاسی بوده است و در واقع ابزاری برای سیاستمداران بوده است تا از این طریق بتوانند به هدف‌های خود دست یابند و از آنجا که در فقدان یک جامعه مدنی آگاه و منسجم و شهروندانی مطالبه‌گر، تحقق منافع شخصی برای سیاستمداران اولویت می‌یابد از این‌رو نظام اداری در بسیاری از اوقات به وسیله‌ای برای تحقق منافع شخصی سیاستمداران ارشد تبدیل شده است. به یقین دولت بزرگ و متمرکز یکی از مواردی است که این امر را تشدید می‌کند. تجربه دنیا نشان داده است زمانی که بخش قابل توجهی از اقتصاد در دستان دولت است و تمایزی میان وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری وجود ندارد، زمینه برای دخالت سیاستمداران در نظام اداری و نادیده گرفتن شاخص‌های کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی افزایش خواهد یافت. امروزه وجود شرکت‌های دولتی یا موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از مواردی است که بی‌انضباطی اقتصادی را موجب شده است، ضمن اینکه در کنار این امر در بسیاری از وزارتخانه‌ها تفکیک و تمایزی میان فعالیت‌های حاکمیتی و تصدی‌گری وجود ندارد؛ به عبارت دیگر یک وزارتخانه هر دو نوع این فعالیت‌ها را انجام می‌دهد و این امر به ظهور نابسامانی در اقتصاد منجر شده است.
حاکمیت ایدئولوژی بر نظام اداری از دیگر مواردی است که می‌تواند سیاست‌زدگی نظام اداری را تشدید کند، این امر به نوبه خود حلقه بسته‌ای از مدیران را ایجاد کرده است؛ به این ترتیب که پست‌های مدیریتی در نظام سیاسی در میان این افراد جابه‌جا می‌شود و هر یک برای مدتی از پستی دور می‌شوند و دوباره با قدرت گرفتن فرد یا افرادی از جناح مطلوب آنها مجدد بازمی‌گردند؛ با توجه به این امر معیار انتخاب و انتصاب این افراد لزوماً شایستگی نخواهد بود بلکه وابستگی و وفاداری به برخی معیارها ملاک انتخاب خواهد بود و این امر به نوبه خود سیاست‌زدگی نظام اداری ایران را تشدید می‌کند.
با توجه به این شرایط، هیچ‌گونه تلاشی در راستای تدوین و تنظیم معیارهایی برای استخدام در بخش عمومی که ضمانت اجرایی داشته باشد و شایسته‌سالاری را تا حد زیادی تضمین کند، صورت نگرفته است. شرح وظایف در بیشتر وزارتخانه‌ها شفاف و روشن نیست و قوانینی برای تناسب شغل و شاغل وجود ندارد که این امر نیز به نوبه خود به سیاست‌زدگی نظام اداری در ایران می‌افزاید.
برای تبیین چرایی سیاست‌زدگی نظام اداری می‌توان دلایل آن را با توجه به سطوح چهارگانه ویلیامسون از نهادها، طبقه‌بندی کرد؛ در این راستا ویلیامسون چهار سطح برای نهادها قائل است. سطح نخست را سطح پایداری می‌داند که شامل نهادهای غیررسمی، فرهنگ، سنت، هنجارها و مذهب می‌شود. اغلب غیرقابل محاسبه و خودبه‌خودی است. تغییرات در این سطح آرام صورت می‌گیرد و ممکن است قرن‌ها یا یک‌هزاره به طول انجامد.
از سطح دوم به عنوان محیط نهادی یاد می‌شود که ساختارهای مشاهده‌شده در اینجا محصول فرآیندهای تکاملی هستند و قواعد رسمی را دربر می‌گیرد که شامل قوانین اساسی، قوانین عادی و حقوق مالکیت می‌شود. تغییرات عمده در این قواعد بازی طی دهه‌ها یا قرن‌ها امکان‌پذیر است و قطعاً برای اینکه تغییرات پایدار باشد، این قواعد باید برآمده از نهادهای سطح یک باشد.
سطح سوم، سطح نهادهای اعمال مدیریت است. در واقع حکمرانی در این سطح قرار می‌گیرد. هدف از این سطح شفاف کردن و دستیابی عملی به ساختار حکمرانی است و به مثابه دومین سطح اقتصادی کردن در نظر گرفته می‌شود و سطح چهارم نیز سطح تخصیص منابع و اشتغال است.
در این راستا در مورد ایران می‌توان گفت که عواملی از قبیل دولت رانتیر و وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفتی، حاکمیت ایدئولوژی بر نظام اداری، فرهنگ اقتدارگرایی و تسلط منافع فردی بر منافع ملی در سطح اول قرار می‌گیرند که زمینه لازم را برای سیاست‌زدگی نظام اداری فراهم کرده‌اند.
نبود معیارهای شفاف برای استخدام کارکنان بخش عمومی، عدم تعریف شرح شغل‌ها و شرح وظایف دقیق و مواردی از این قبیل در سطح دوم قرار می‌گیرند. استخدام بر اساس وفاداری، ضعف شفافیت و پاسخگویی در نظام اداری و سیاسی و بی‌توجهی به معیارهای کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی از مواردی است که در سطح سوم قابل‌تحلیل است و درنهایت آنچه حاصل این سه سطح است و در سطح چهارم قابل مشاهده است، در نظر گرفتن نظام اداری به مثابه ابزاری در دست سیاستمداران است که این امر هر روز نظام اداری را از هدف‌های اصلی خود دورتر می‌کند و لازم است با توجه به دلایل گوناگونی که می‌تواند این امر را تشدید کند، راهکارهای لازم برای کاهش این پدیده و جلوگیری از پیامدهای مخرب آن در نظر گرفته شود.
