تراژدی ذی‌نفعان
چگونه ذی‌نفعان آشفتگی اقتصاد مانع توسعه می‌شوند؟
سیاست و انگیزه‌ها دو امر جداناشدنی از یکدیگر هستند. از آنجا که سیاستگذاری عمومی بر مطلوبیت (اقتصادی یا غیراقتصادی) شهروندان تاثیر می‌گذارد، افراد همواره انگیزه دارند تا از مسیر سازمان‌دهی ذی‌نفعان، فشار بیشتری بر تصمیم‌سازان وارد کنند و خروجی‌های فرآیند سیاستگذاری را هرچه بیشتر با ترجیحات خویش هم‌راستا کنند. از این منظر، شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع پیامد طبیعی نظام انگیزشی فردی برای اثرگذاری بر فرآیند تصمیم‌سازی سیاسی از کانال کنش جمعی است. به‌طور کلی، هدف یک گروه ذی‌نفع افزایش برش خود از کیک اقتصادی به بهای کاهش اندازه برش‌های تخصیص‌یافته به سایرین است؛ اما در حالت حدی، هدایت سیاستگذاری عمومی از سوی ذی‌نفعان می‌تواند به «تراژدی» به معنای آنکه برآورده شدن منافع بخش کوچکی از جامعه به بهای کوچک‌تر شدن کل کیک اقتصادی صورت پذیرد، منجر شود. در این یادداشت تلاش می‌شود با تعریف گروه‌های ذی‌نفع و تبیین سازوکارهای تعیین‌کننده بده‌بستان‌های سیاسی و اقتصادی در فرآیند سیاستگذاری عمومی پاسخی برای این پرسش فراهم آورد که چگونه گروه‌های ذی‌نفع توسعه‌نیافتگی می‌توانند مانع توسعه و رشد اقتصادی شود.
ذی‌نفعان و سیاستگذاری عمومی
در هر فرآیند سیاستگذاری، برهم‌کنش نیروهای سیاسی و اقتصادی، چگونگی حل‌وفصل منازعه استراتژیک میان «منافع خاص» و «منافع عمومی» را تعیین می‌کند. چگونگی برهم‌کنش این نیروها در نمایش شماتیک فرآیند سیاستگذاری عمومی در شکل 1 نمایش داده شده است. به‌طور تاریخی، جعبه‌های سمت راست و چپ در شکل 1 در قلمرو دانش‌های، به‌ترتیب، سیاست و اقتصاد در نظر گرفته می‌شدند و تنها در دهه‌های اخیر بوده که پژوهش در زمینه اقتصاد سیاسی پلی میان این دو حوزه از دانش بشری بنا کرده است. در بالاترین سطح جعبه سمت راست، ساختار حکمرانی که برای نمونه در قالب نوع نظام سیاسی (دموکراسی /اقتدارگرایی) در قانون اساسی منعکس شده است، به مجموعه قواعدی اشاره دارد که بر مبنای آنها توزیع نیروهای سیاسی به خروجی‌های سیاستگذاری عمومی بدل می‌شود. ساختار حکمرانی، همچنین، تعیین‌کننده طبیعت و وسعت سازوکارهای بازخوردی سیاسی از سمت گروه‌ها و افرادی است که از سیاستگذاری تاثیر می‌پذیرند. بر این اساس، هر تحلیل علّی ساختار حکمرانی، دلالت‌های چارچوب‌های قانونی، تنظیم‌گری و نهادی مختلف و نیز درجات متفاوت آزادی‌های سیاسی، مدنی و اقتصادی در زمینه پیامدهای سیاستگذاری را مورد بررسی قرار می‌دهد. به بیان دیگر، ساختار حکمرانی تعیین‌کننده حدود اثرگذاری پیوند اقتصاد سیاسی در شکل 1 خواهد بود.
به‌طورکلی، یک تحلیل اقتصاد سیاسی در پی آن است که توضیحی برای چرایی انتخاب و اجرای سیاست‌های عمومی فراهم آورد. از این منظر، تحلیل اقتصاد سیاسی فرآیند سیاستگذاری، سیاست‌های عمومی را به مثابه ابزارهایی در نظر می‌گیرد که انتخاب آنها تابعی از ساختار حکمرانی و نیز کنش‌های ذی‌نفعان خواهد بود. از همین‌روست که گروه‌های ذی‌نفع واحد تحلیل در اقتصاد سیاسی را تشکیل می‌دهند. یک گروه ذی‌نفع که از آن با عناوینی همانند گروه بهره‌ور، گروه هواداری و گروه فشار نیز یاد می‌شود، عبارت است از سازمان‌دهی از افراد، بنگاه‌ها یا سازمان‌ها بر مبنای یک یا چند انگیزه مشترک که به شکل رسمی یا غیررسمی برای اثرگذاری بر سیاستگذاری عمومی در جهت منافع خویش فعالیت می‌کنند. همه گروه‌های ذی‌نفع درخواست اثرگذاری بر سیاستگذاری برای برآورده شدن منافع اقتصادی یا دغدغه‌های غیراقتصادی خود مشترک هستند. به‌طور خاص، هدف‌گذاری یک گروه ذی‌نفع می‌تواند منفعت اعضای گروه یا بخش محدودی از جامعه (همانند یارانه‌های صنعتی یا کشاورزی) یا برآورده شدن یک خواست عمومی‌تر (همانند بهبود شرایط زیست‌محیطی) را شامل شود. در عین حال، گرچه عنوان گروه‌های ذی‌نفع به‌طور معمول منفعت اقتصادی افراد یا بنگاه‌ها را به ذهن متبادر می‌کند، اما براساس تعریف وسیع ارائه‌شده، این گروه‌ها می‌توانند به اجرا درآمدن یک انگاره ذهنی را پیگیری کنند. از این منظر، گروه‌های اثرگذار اجتماعی یا سیاسی غیررسمی -همانند گروه‌های مذهبی، نخبگان تخصصی و سیاسی، و نظایر آن- را نیز می‌توان به شرط سازمان‌دهی نسبی و پیگیری یک دستور کار مشخص، ذیل عنوان گروه‌های ذی‌نفع طبقه‌بندی کرد. در نهایت، گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند منافع یک یا چند سازمان دولتی در درون نظام بوروکراتیک را نمایندگی کنند.
به هر حال، انگیزه مشترک یک گروه ذی‌نفع رسمی یا غیررسمی هرچه باشد، اعضای این گروه تلاش خواهند کرد تا با ایجاد فشار بر سیاستگذاران -از کانال‌های فراهم آوردن اطلاعات، لابی‌گری، تامین مالی هزینه‌های انتخاباتی، اعطای امتیازهای اقتصادی، اجتماعی، یا سیاسی، و نظایر آن- خروجی‌های تصمیم‌سازی‌های سیاسی را با منافع خویش هم‌راستا کنند. سازوکار انگیزشی منجر به شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع را می‌توان بر اساس جعبه سمت چپ شکل 1 فهم کرد. پس از آنکه یک سیاست در طی فرآیند سیاستگذاری عمومی انتخاب و اجرا شد، اصابت سیاستگذاری با تفکیک برندگان و بازندگان آن همراه می‌شود: برخی گروه‌ها یا بخش‌هایی از بازار با فشار ناشی از سیاستگذاری مواجه شده و سایرین از مزایای آن منتفع می‌شوند. بدیهی است که تعیین برندگان و بازندگان اصابت سیاست به نظام انگیزشی فردی و در نهایت، به ساختار بازار وابسته است. از این منظر، پیامدهای اقتصادی را می‌توان براساس اثرگذاری آنها بر اندازه کیک اقتصادی و نیز توزیع برش‌های آن در سه گروه طبقه‌بندی کرد: سیاست‌های مولد ملی، سیاست‌های تولیدی /بازتوزیعی محلی، و سیاست‌های بازتوزیعی خالص. در نهایت، باید توجه داشت که انتخاب و اجرای سیاستگذاری عمومی نه‌تنها از نفوذ سیاسی گروه‌های ذی‌نفع مختلف تاثیر می‌پذیرند، بلکه پیامدهای اقتصادی آن، خود، تعیین‌کننده توزیع قدرت سیاسی در جامعه نیز خواهد بود.
کارآمدی و عدالت
به‌طور معمول، شاخه‌ای از دانش اقتصاد که می‌کوشد چارچوبی را برای ارزیابی تاثیر سیاستگذاری عمومی بر اندازه کیک اقتصاد و توزیع برش‌های آن فراهم آورد، اقتصاد رفاه است. در نگاهی عمیق‌تر، این شاخه از دانش اقتصاد را می‌توان به دو زیرشاخه اثباتی و هنجاری تفکیک کرد. در حوزه اثباتی، اقتصاد رفاه شرایط لازم برای نیل به کارآمدی اقتصادی، در معنای بیشینه شدن کیک اقتصادی، را مورد مطالعه قرار می‌دهد. در نقطه مقابل، زیرشاخه هنجاری به پرسش‌هایی از این دست می‌پردازد که آیا توزیع برش‌های کیک اقتصادی در میان شهروندان عادلانه /منصفانه است. تعریف معمول از کارآمدی اقتصادی در اقتصاد رفاه، برمبنای مفهوم «بهینگی پارتو» استوار است: چنانچه تخصیص منابع در اقتصاد به‌صورتی باشد که نتوان با تخصیص مجدد، وضعیت یک یا چند نفر را بهبود بخشید بی‌آنکه وضعیت دست‌کم یک نفر بدتر شود، آنگاه این تخصیص منابع بهینه پارتو خواهد بود. برای درک روشن‌تر مفهوم بهینگی فرض کنید مقدار M واحد پولی در دسترس باشد و از یک برنامه‌ریز مرکزی خواسته شود تا این پول را میان چند نفر تقسیم کند. در این مورد، هر تخصیصی از منابع که کل M واحد را میان افراد توزیع کند، حتی توزیعی که در آن همه M واحد در اختیار یک نفر قرار داده شود، یک تخصیص بهینه پارتو است. در واقع، تخصیص‌های نابهینه، تنها آن دسته از تخصیص‌ها را شامل می‌شود که در آنها بخشی از M واحد منابع بین افراد توزیع نشده و در نتیجه، «تلف» شود. نابهینگی در مورد اخیر از آنجا ناشی می‌شود که در صورت توزیع منابع تلف‌شده می‌توان وضعیت یک یا چند نفر را بهبود بخشید، بی‌آنکه وضعیت سایرین بدتر شود. روشن است که مفهوم بهینگی پارتو، تنها توصیفی از کارآمدی ارائه می‌دهد و نسبت به عادلانه /منصفانه بودن تخصیص منابع، به عنوان مفاهیمی هنجاری، خنثی است.
مفهوم فوق را می‌توان به چگونگی اثرگذاری سیاستگذاری عمومی بر تعیین اندازه کیک اقتصاد و نیز برش‌های آن گسترش داد. برای فهم روشن‌تر موضوع، جامعه‌ای را در نظر بگیرید که از دو گروه شهروندان P و R تشکیل شده است. مطلوبیت ناشی از تخصیص‌های مختلف امکان‌پذیر اقتصادی برای این دو گروه به‌ترتیب بر روی محورهای افقی و عمودی شکل 2 نمایش داده شده است. منحنی قرمز در این شکل، به عنوان مرز امکانات مطلوبیت، به معنای بیشینه امکان‌پذیر رفاه اجتماعی، شناخته می‌شود. در واقع، این منحنی متناظر با تخصیص‌های بهینه پارتو در جامعه است: از سویی، هرگونه حرکت به سمت خارج این نمودار (بهبود پارتو) با توجه به قید محدودیت منابع موجود در این اقتصاد امکان‌ناپذیر بوده و از سوی دیگر، هرگونه حرکت به سمت داخل آن نیز بیانگر اتلاف منابع به معنای عدم به‌کارگیری مولد منابع در این اقتصاد است. به‌طور معمول، آنچه در زیرشاخه اقتصاد اثباتی اقتصاد رفاه (و نیز اقتصاد کلان) بدان پرداخته می‌شود آن است که چگونه پیگیری سیاست‌های درست می‌تواند جامعه را به سمت استفاده بهینه از منابع رهنمون کند. در نقطه مقابل، قضاوت در مورد عادلانه /منصفانه بودن توزیع منابع نیازمند اول، ارائه تعریفی روشن از عدالت اجتماعی بوده و دوم، نیل به آن غالباً در گرو اجرای سیاست‌های بازتوزیعی است. برای روشن شدن موضوع، نقطه A بر روی نمودار مرز امکانات مطلوبیت در شکل 2 را در نظر بگیرید. این نقطه نشان‌دهنده تخصیصی از منابع است که در عین کارآمدی منافع بیشتری را برای گروه R نسبت به گروه P در پی دارد. از همین‌رو چنین تخصیصی می‌تواند از دیدگاه عدالت اجتماعی غیرعادلانه /غیرمنصفانه تلقی شده و برای نمونه، تخصیص متناظر با نقطه F (تخصیص مطلوبیت‌گرا) بدان ترجیح داده شود. دقت کنیم که در اینجا ترجیح یک تخصیص به تخصیص دیگر (نقطه F نسبت به نقطه A، به عنوان نمونه) ترجیحی اجتماعی و نه فردی است و از همین‌رو، ارتباطی تنگاتنگ با تعریف رفاه اجتماعی دارد. در حالت حدی، یک تابع رفاه اجتماعی مطلوبیت‌گرا برای افراد مختلف وزن مساوی در رفاه اجتماعی قائل است. در نقطه مقابل، عدالت رالزی بیان می‌کند که تنها در صورتی می‌توان از منصفانه بودن رشد اقتصادی سخن گفت که به بهبود وضعیت رفاهی ضعیف‌ترین بخش‌های جامعه منجر شود.
باید توجه داشت که دانش اقتصاد متعارف و تاکید آن بر سازوکارهای بازار آزاد هیچ‌گاه با مفهوم عدالت اجتماعی تعارض ندارد. در واقع، عدالت اجتماعی به عنوان مفهومی هنجاری خارج از حوزه اقتصاد اثباتی قرار دارد. آنچه از دید اقتصاد اثباتی اهمیت دارد آن است که سیاستگذار برای حرکت از نقطه A و نزدیک شدن به نقطه F چه ابزار سیاستی را انتخاب و اجرا می‌کند. به عنوان نمونه، چنانچه دولتی نیل به هنجار عدالت اجتماعی را از مسیر سرکوب سطوح قیمت کالاها و خدمات مصرفی، فراهم آوردن وام‌های ارزان برای بنگاه‌ها و موارد مشابه پیگیری کند، پیامدهای اقتصادی سیاستگذاری می‌تواند نه‌تنها عدالت اجتماعی را میسر نکند، بلکه موجب شود تا اقتصاد به نقطه‌ای در درون مرز امکانات مطلوبیت، همانند نقطه T، رهنمون شود (توزیع فقر).
اقتصاد سیاسی ذی‌نفعان
ترکیب مفاهیم فوق با چارچوب ارائه‌شده برای چگونگی اثرگذاری گروه‌های ذی‌نفع در فرآیند سیاستگذاری عمومی می‌تواند به فهم عمیق‌تر تراژدی امتناع توسعه یاری رساند. ساختار سیاسی را در نظر بگیرید که در آن نه‌تنها آرمان عدالت اجتماعی به‌طور غالب به عنوان سرلوحه سیاستگذاری اقتصادی قرار گرفته، بلکه مخالفت این ساختار با نظام سرمایه‌داری به انکار کامل اقتصاد اثباتی به معنای چگونگی برهم‌کنش نیروهای بازار منجر شده است. نتیجه اجرای چنین دیدگاهی در عمل آن خواهد بود که تنها بخش کوچکی از شهروندان از پیامدهای اقتصادی سیاست منتفع می‌شوند و در مقابل، اکثریت به دلیل کاهش اندازه کیک اقتصاد با دشواری‌های معیشتی دست‌به‌گریبان هستند (برای نمونه به تحریم‌های اقتصادی و آثار آن بیندیشید). چنین تخصیصی از منابع در جعبه سمت چپ شکل 1، توزیعی به‌شدت نامتوازن از قدرت سیاسی را بنیان می‌گذارد. تئوری گروه‌های ذی‌نفع در نظریه انتخاب عمومی بر مبنای این شهود کلی صورت‌بندی می‌شود که چنانچه یک گروه ذی‌نفع موفق شود به خروجی تصمیم‌سازی سیاسی در جهت رفع دغدغه‌های خویش شکل دهد، آنگاه این خروجی به منزله یک کالای عمومی عمل خواهد کرد که بهره‌وران، فارغ از عضویت در این گروه، از مزایای آن منتفع می‌شوند (سواری مجانی). این شهود، خود دلالتی مهم را در زمینه گروه‌های ذی‌نفع به دنبال دارد: هرچه تعداد منتفع‌شوندگان محدودتر باشد، شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع سهل‌تر بوده و سازمان‌دهی و اثرگذاری آن بر فرآیند سیاستگذاری موثرتر خواهد بود. این بدان معناست که منتفع‌شوندگان توسعه‌نیافتگی بدان صورت که در بالا اشاره شد، می‌توانند یک گروه ذی‌نفع پرنفوذ را شکل دهند.
پرسشی که در اینجا مطرح می‌شود آن است که آیا ساختار حکمرانی به عنوان نماینده‌ای از خواست عمومی قادر نیست از غلتیدن سیاست به دامان امتناع رشد و توسعه جلوگیری کند؟ در پاسخ باید گفت که ساختار حکمرانی خود می‌تواند به عنوان مانع (در نظام‌های دموکراتیک) یا عامل تشدیدکننده (در نظام‌های اقتدارگرا) فرآیند فوق عمل کند. به‌طور خاص، قاعده حاکم بر بازی دموکراسی -یعنی، تصمیم‌سازی بر مبنای مراجعه به آرای عمومی- می‌تواند تا حد زیادی از تسلیم سیاستگذاری به ذی‌نفعانی غیر‌هم‌راستا با خواست عمومی جلوگیری کند. برای تقریب به ذهن، سیاستمداری را در نظر بگیرید که از یک سیاست صنعتی به نفع بنگاه‌هایی خاص اما همراه با مخاطرات جدی زیست‌محیطی حمایت می‌کند. در یک نظام دموکراتیک، این سیاستمدار همواره با ریسک مجازات از سوی رای‌دهندگان مواجه خواهد بود. گرچه این بده‌بستان نمی‌تواند به‌طور کامل تضمین‌کننده بهینگی سیاستگذاری در یک نظام دموکراتیک باشد، اما به هر حال، مفهوم «اقناع» عمومی مستتر در یک ساختار متکثر و فراگیر نمایندگی سیاسی و مبتنی بر آرای عمومی برآورده شدن نسبی خواست عمومی را تضمین می‌کند. در نقطه مقابل، یک نظام غیردموکراتیک بر مبنای «دستور» و نه «اقناع» سامان می‌یابد. در یک تعریف کلی، یک نظام اقتدارگرا را می‌توان با سه مشخصه شناسایی کرد. اول، تکثرگرایی سیاسی پایین به معنای وضعیتی که در آن گروه‌های ذی‌نفع، گره‌خورده و وابسته به حاکمیت هستند. دوم، بسیج موضوعی محدود که به وضعیتی اشاره دارد که در آن شهروندان نه به عنوان مشارکت‌کنندگان در نظام سیاسی، بلکه به مثابه ابزار تجهیز سیاسی در نظر گرفته می‌شوند. سوم، حکمرانی پاترومونیال که به عنوان شیوه‌ای از حکمرانی تعریف می‌شود که در آن حکمرانان، امتیازهای اقتصادی و غیراقتصادی را تنها به بخشی از نخبگان اجتماعی، اقتصادی و سیاسی که در جهت تایید تسلط ایشان گام برمی‌دارند، اعطا می‌کنند. بر همین منوال، نخبگان دریافت‌کننده امتیازها، خود، در جایگاه توزیع‌کنندگان رانت در میان شهروندان حامی حکمرانان قرار می‌گیرند و این زنجیره تا فرودستان جامعه امتداد می‌یابد. مشخصه‌های سه‌گانه فوق وضعیتی را توصیف می‌کند که در آن ذی‌نفعان محدود وضعیت موجود قادر هستند بقای ساختار سیاسی را به بهای بن‌بست سیاسی جامعه تداوم بخشند (تراژدی ذی‌نفعان).
جمع‌بندی
هر سیاست اقتصادی همواره برندگان و بازندگانی را ذیل خود شکل می‌دهد که تلاش می‌کنند از مسیر سازمان‌دهی گروه‌های ذی‌نفع و کنش جمعی، برش‌های کیک اقتصادی را به نفع خویش تغییر دهند. تراژدی زمانی رخ می‌دهد که منفعت ذی‌نفعان اقتصادی به بهای کوچک‌تر شدن کیک اقتصادی، یعنی رفاه کل جامعه، تامین شود. از این منظر، مانایی امتناع رشد و توسعه در طی زمان به معنای آن است که ذی‌نفعان توسعه‌نیافتگی از نفوذ و قدرت سیاسی بالایی برخوردار هستند. چنین وضعیتی نمایش‌دهنده تصویری از روابط سیاسی و اقتصادی در ساختار حکمرانی و نیز در بین حاکمیت و شهروندان است که تغییر آن به آسانی میسر نخواهد بود: حاکمیت برای بقای سیاسی وابسته به گروه‌های ذی‌نفعی است که حمایتشان در گرو پیگیری سیاست‌های به‌لحاظ توسعه‌ای مخرب است. این تصلب سیاسی از آن‌رو اهمیت دارد که می‌تواند در همراهی با دگردیسی‌های سریع اجتماعی، به زوال سیاسی منتهی شود.
