نفوذ به تصمیم‌گیری

در اقتصاد بازار، خروجی و وضعیت نهایی حالتی را پدید می‌آورد که رفاه کل جامعه را در بالاترین سطح خود می‌سازد. در این وضعیت همگان از خیر و مطلوبیت بهره‌مند هستند اما نکته‌ای هست که علم اقتصاد حول آن شکل گرفته است و آن رسیدن به همین نقطه نهایی است. جایی که بازارها بهترین خروجی اقتصادی را برای جامعه و شهروندان ایجاد خواهد کرد. اقتصاددانان در چارچوب همین نگاه، به دنبال پاسخ دادن به این سوال می‌روند که چرا خروجی بهینه بازار اقتصاد به دست نمی‌آید. همین عینک اقتصادی، به آنها چند پاسخ اولیه می‌دهد. یکی بحث نحوه سازماندهی بازار است که مبحث بازار انحصاری و رقابت در بازار در همین چارچوب مطرح می‌شود. این جواب بیان می‌کند که شرط اول بازار رقابتی، آن بوده است که ورود و خروج در بازار به سادگی صورت پذیرد و در نتیجه، این شرایط به خروجی حالت بهینه تبدیل می‌شود. جواب دوم اقتصاددانان این است که با اثرات خارجی، خروجی بازار از حالت بهینه اجتماعی خارج می‌شود. این جواب‌ها به جامعه کمک می‌کند که وقتی با نابهینگی در اقتصاد مواجهیم، بتوانیم بیان کنیم که چگونه می‌توان از این وضعیت خارج شد.

علاوه بر وضعیت گفته‌شده در بالا، مثال‌های زیادی وجود دارد که می‌دانیم در اقتصاد مرسوم و متعارف نباید به این شکل، اقتصاد را اداره کرد. وام‌هایی که نرخ حقیقی آن منفی است، یک مثال مشخص در اقتصاد است. مساله فساد و رانت در این وام‌ها مشخص است. این نرخ‌های منفی، به وام‌دهندگان (بانک‌ها و سپرده‌گذاران) آنها آسیب می‌رساند و در مقابل به نفع وام‌گیرندگان است. در اینجا، مدیران بانک هم اگرچه عاملیتی از طرف سهامداران بانک‌ها و سپرده‌گذاران دارند اما با توجه به منافع و ترجیحات خود، تصمیم می‌گیرند که به کدام دسته از بنگاه‌ها وام دهند یا حتی به کارمندان بانک‌ها بیشتر از دیگر اقشار اجتماعی توجه کنند و وام در اختیار آنها بگذارند. یا در مساله خودرو شاهد آن هستیم که وضعیت رفاهی شهروندان از لحاظ دسترسی به خودروهای باکیفیت محدود است. همچنین از لحاظ اصول اقتصادی می‌دانیم که تجارت و مبادله آزاد می‌تواند رفاه را بهبود دهد و همچنین از قانون مزیت نسبی و رقابتی می‌دانیم که حتی در شرایط مبادله آزاد، قرار نیست ما فقط مصرف‌کننده اقتصادی باشیم. حتی الگوهای سیاستگذاری صنعتی که توجه خود را معطوف به حمایت از صنایع می‌کنند، هیچ‌کدام از وضعیت موجود در بازار خودروی ما دفاع نمی‌کنند و مشخص است که این شرایط ناکاراست و باید از این وضعیت به وضعیتی دیگر عبور کرد. اما با وجود این شاهد آن هستیم که شرایط همچنان پابرجا می‌ماند. پژوهشگران و مشاوران سیاستی تلاش می‌کنند راه‌هایی ارائه دهند که از وضعیت موجود بهتر باشد و سیاستگذار هم تمام تلاش خود را صرف آن می‌کند که با قاعده‌گذاری‌هایی، شرایط را بهبود دهد اما این وضعیت فعلاً ناممکن شده است.

در پاسخ به این شرایط، احتمالاً دیگر نمی‌توان از وضعیت ناآگاهی سیاستگذار سخن گفت. احتمالاً سیاستگذاران ما، امروز به خوبی از عواقب تصمیمات خود (و حتی عدم تصمیم‌گیری‌هایشان) آگاه هستند. نمونه حاضر و شاهد این ادعا، می‌تواند نظرات کارشناسی مدیران سابق دولتی باشد که هرگاه از کرسی‌های مدیریتی و مناصب اجرایی خارج می‌شوند، تحلیل‌های دقیقی از وضعیت ارائه می‌دهند و مثلاً از بحران آب در کشور سخن می‌گویند و آن را خطری برای بقای تمدن ایران می‌دانند اما همین کارشناسان وقتی وارد دستگاه اجرایی می‌شوند و سمت‌های تاثیرگذار دارند، ناتوان از هرگونه تغییری هستند و در بعضی موارد، برخلاف حرف‌های کارشناسی پیشینی خود، طرح‌های خانمان‌برانداز را هم تداوم می‌دهند. از همین روست که نمی‌توان اجرای سیاست‌های بد و مخرب را به دلیل ناآگاهی دانست و احتمالاً باید از صورت‌بندی دیگری برای تبیین شرایط موجود بر اقتصاد سخن گفت. در اینجا، ما باید به منافع ذی‌نفعان توجه کنیم. در طراحی یک سیاست، شناخت ذی‌نفعان، ویژگی آنان از جمله توانایی سازماندهی برای اقدام جمعی (collective action) در جهت دستیابی به اهداف هر گروه مهم است. هر چقدر این گروه‌ها سازماندهی منسجمی داشته باشند، توانایی بیشتری در تاثیرگذاری بر سیاستگذاری دارند که در مورد این موضوع در ادامه کمی بیشتر بحث خواهیم کرد.

حافظان وضع موجود

در اقتصاد عبارت تعادل پارتو، مفهومی است که بسیار به کار می‌رود. این وضعیت بدین معناست که امکان ندارد وضع یک نفر بهبود یابد، بدون آنکه وضع حداقل یک نفر بدتر شود. برای فهم این مفهوم خوب است که فرض کنیم دو نفر آدم در کنار هم هستند که 100 واحد منابع را در اختیار دارند و می‌توانند از آن مصرف کنند. وقتی این منابع بین این دو به صورت 50-50 تقسیم شود، یک تعادل پارتو داریم که از قضا در این حالت شرایط هم برابر است اما اگر همین منابع را به صورت 60-40 هم تقسیم می‌کردیم، منابع همچنان به صورت تعادل پارتو تقسیم شده است و برای رسیدن به تعادلی برابرتر، لازم است که وضع فرد با 60 واحد دارایی بدتر شود تا وضع دیگری بهتر شود. در حالی که در توزیع 50-40 می‌توانیم وضعیت فردی را که 40 واحد دارایی دارد بهبود دهیم و از 10 واحد منابع باقی‌مانده به او بدهیم و در این حالت وضع دیگری هم بدتر نشده است. در اقتصادی که احتمالاً تمامی منابع و امکانات تقسیم شده باشد، احتمالاً رسیدن به نقطه دیگری از تعادل‌ها و بازتوزیع‌ها عبور از یک تعادل پارتو است و از همین‌رو قطعاً افراد یا گروه‌هایی از آن متضرر خواهند شد. از همین‌رو، این بازندگان به دنبال مبارزه با هر تغییری خواهند بود. یکی از سیاست‌هایی که احتمالاً در میان اقتصاددانان برای آن وفاق وجود داشته باشد، مساله کسری بودجه کشور و کاهش بعضی هزینه‌کردهاست. برای بحث پیرامون این موضوع، یک مثال تاریخی در اقتصاد ایران می‌تواند مفید و جذاب باشد. در اولین دوره مجلس شورای ملی، مجلسیان با توجه به تاسیس مشروطه به دنبال اصلاح امور اقتصادی کشور بودند و کسری بودجه که در اقتصاد ایران به شکل تاریخی از همان زمان وجود داشت، مهم‌ترین مساله در مجلس می‌شود. مجلسیان اولاً با هدف کاهش کسری بودجه و احتمالاً در کنار آن با هدف سیاسی محدود کردن قدرت دربار، بودجه نهاد سلطنتی را کاهش دادند. این موضوع قاعدتاً در نگاه اول به محمدعلی‌شاه فشار می‌آورد اما با توجه به اثرات بعدی این اقدام که محدود شدن فعالیت‌ها در بارگاه سلطانی بوده است، کارگران سطح پایین دربار هستند که به اعتراض علیه این قانون دست می‌زنند و این افراد که الزاماً هم از خانواده‌های فرادست نبوده و خود، جایگاه فرودستی هم دارند و مشروطه قرار بوده است نیروی سیاسی این گروه‌ها باشد، از اساس مشروطیت هم رویگردان می‌شوند و از حامیان کودتای محمدعلی شاهی و براندازی مجلس مشروطه می‌شوند و از همین‌رو، فرصتی که برای اصلاح دیوانی در ایران در همان دوره شکل گرفت، محقق نمی‌شود.

اثر سیاستگذاری بر رقابت سیاسی

در ادامه با اشاره به مدلی خاص، بیان می‌کنیم که چگونه تصمیم‌گیری‌های سیاستگذاران اجازه می‌دهد تا نزاع همدلان و مخالفان یک طرح، ائتلاف نیروهای سیاسی را شکل دهد. تئودور لووی (Theodore J. Lowi) استاد علوم سیاسی و سیاستگذاری عمومی در دانشگاه کرنل است. او معتقد است برخلاف تصور عمومی که باور دارد از مبارزه قدرت، سیاستگذاری خارج می‌شود اما باید به شکلی دیگر این مساله را مطرح کرد و گفت که سیاستگذاری عمومی، مبارزه قدرت را تعیین می‌کند. یعنی جامعه براساس چالش‌ها و پاسخ‌هایی که به مسائلش می‌دهد به گروه‌های مختلف تفکیک می‌شود و برای دستیابی به قدرت تلاش می‌کند. لووی دو ویژگی را در سیاستگذاری برجسته می‌کند. اولین ویژگی، بحث انگیزه و اجبار است که از سوی او مطرح می‌شود. او دومین مورد را با تعیین گروه هدف سیاست، معرفی می‌کند به این صورت که هر سیاستی که اتخاذ می‌شود به کل جامعه اشاره دارد یا گروهی خاص را هدف خود قرار می‌دهد. از همین‌رو سیاست‌ها را به چهار وجه تاسیسی، توزیعی، بازتوزیعی و تنظیمی تقسیم می‌کند. سیاست تاسیسی، بنیادی‌ترین نوع سیاستگذاری است و تقسیم قدرت، نهادها و... را شامل می‌شود. سیاست تنظیمی آن دسته از سیاست‌های اجتماعی مداخله‌گرایانه‌ای است که با هدف اثرگذاری بر رفتار فردی یا گروهی جامعه طراحی و اجرا می‌شوند. تنظیم مناسبات بازار و رقابت حاکم بر آن، نمونه‌ای از سیاست‌های تنظیمی است. سیاست توزیعی همان توزیع منابع اقتصادی است که در اقتصاد ما به واسطه درآمدهای نفتی و تامین منابع آن از این بخش، به دولت امکان مداخله اجتماعی گسترده می‌داد. سیاست بازتوزیعی همان شکل از مداخله است اما به جای هدف قرار دادن کل جامعه، گروهی خاص را هدف‌گذاری می‌کند.

لووی در چارچوب بالا بیان می‌کند این سیاست‌های بازتوزیعی است که به ایجاد نزاع و شکاف در جوامع منجر می‌شود. سیاست هدفمندی یارانه‌ها در سال 1389 یک سیاست توزیعی بود ولی وقتی دولت محمود احمدی‌نژاد یا حسن روحانی موظف به حذف دهک‌های برخوردار می‌شد یا همانند سال 93، دولت از مردم می‌خواست که از دریافت این یارانه‌ها انصراف دهند، یک سیاست بازتوزیعی شکل می‌گرفت. شاید بتوان با کنکاش بهتر، زوایای بهتری از وجوه بازتوزیعی را در سیاست‌ها دید (به‌خصوص وقتی از مفهوم هزینه-فرصت استفاده شود) و رقابت نیروهای سیاسی و اجتماعی برای تثبیت وضع موجود یا تغییر آن را بتوان از آن منظر دید.

مثلاً در سیاست تثبیت قیمت حامل‌های انرژی اگرچه ممکن است چنین تبیین شود که همه جامعه منتفع هستند و در اینجا دولت با پرداخت یارانه همه را ذیل چتر حمایتی خود قرار داده است اما با نگاه دیگری می‌توان گفت منتفعان علاوه بر بخش‌هایی از خانوار، بنگاه‌هایی هستند که از انرژی ارزان بهره می‌برند و امکان صادرات پیدا کرده‌اند. متضرران هم بنگاه‌هایی هستند که می‌توانستند از طریق رشد تکنولوژی، مصرف انرژی را کاهش دهند یا در برابر رقبای پرمصرف، کم‌مصرف‌تر هستند.

ذی‌نفعان و نظام سیاسی صنف‌گرا

در ایران، سیاستگذاریِ وابسته به گروه‌های ذی‌نفع به صورت صریح در دستور کار قرار گرفته است. مثلاً در قانون کار بحث سه‌جانبه‌گرایی مطرح است که گروه‌های ذی‌نفع در تعیین دستمزد هستند و در اینجا، بحثی مبتنی بر اصول و قواعد پیشینی برای تعیین دستمزد وجود ندارد. یا از جنبه‌های غیررسمی آن می‌توان به تعهد دولت‌ها و سازمان سیاسی کشور در استفاده از وزرای با سبقه «فرهنگی» در وزارت آموزش و پرورش یا «پزشک» در جایگاه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اشاره کرد که از همین منظر، عموماً نفع صنفی این گروه‌ها به صورت پیشینی تضمین می‌شود. عموماً هم روسای جمهور از این عبارت استفاده می‌کنند که فلان وزیر با توجه به پیشینه‌اش به مسائل این حوزه آشناست. در حالی که شاید باید پذیرفت که بخشی از مشکلات موجود، ناشی از نگاه مکرر از همان عینک تکراری صنفی به این مسائل است. وزیر کشاورزی در ایران، خود را متعهد به رعایت منافع صنفی کشاورزان می‌داند یا حتی در ادوار قبلی شهرداری تهران این جملات بیان شده که شورای شهر نداریم بلکه شورای شهرداری داریم و حتی شهردار، «شهرداری»دار است و تمام هم و غم مدیران ارشد شهری، به جای ساختن آینده متفاوت شهر تهران، کنترل سازمان اداری این شهر به شکل حفظ وضع موجود و بهبودهای جزئی و محدود است وگرنه همین پرسنل شهرداری هم به معترضان تبدیل خواهند شد.

اگرچه سیاست حذف گروه‌های ذی‌نفوذ می‌تواند به شکل رویایی به مردم فروخته شود که از نقش تشکل‌های مخل سیاستگذاری به نفع مردم خواهد کاست اما باید توجه داشت که این ادعا، عموماً به حذف ذی‌نفعان فرودست خواهد انجامید وگرنه ذی‌نفعان خوشبخت و قوی‌تر از طریق ارتباطات سیاسی، تشکل‌یابی و نظایر هم، همچنان می‌توانند نفوذ سیاسی خود در مسائل مربوط به صنف و دسته‌شان را حفظ کنند. در ایالات‌متحده، تشکیل لابی امری قانونی است و حتی دریافت کمک نمایندگان مجلسین از این گروه‌ها نه‌تنها غیرقانونی یا حتی مذموم نیست، بلکه به صورت مشخص مطرح است و نهایتاً در رقابت سیاسی از سوی رقبا به عنوان یک امر ناپسند مطرح می‌شود. از همین‌رو شاید مفیدتر از آنکه فعالیت‌های این‌چنینی ممنوع شود یا در مقابل فعالیت آنها باز و نامحدود تعیین شود، اعمال محدودیت‌های قانونی از جمله میزان هزینه‌کرد و منابع تامین این سازمان‌هاست. این سازمان‌های سیاسی که با عنوان کمیته اقدام سیاسی PAC شناخته می‌شدند تا سال 2012 محدودیت داشتند اما با برداشتن محدودیت نفوذ این گروه‌ها و ایجاد superPAC نفوذ و حضور ثروتمندان در انتخابات آمریکا و سیاستگذاری‌های این کشور بیشتر شد.