میوه انحصار

در فضای اقتصادی ایران و در محیط کسب‌وکاری که دولت عامل مسلط بر آن است، بنگاه‌ها خواسته و ناخواسته، به مسیرهای فسادآلود کشیده می‌شوند، چراکه عامل اصلی ایجاد و رشد فساد، سیاستگذاری است، سیاست‌هایی که به ایجاد رانت و انحصار دامن می‌زند و در نهایت خروجی آن فساد است. محمدمهدی بهکیش با اشاره به تاریخچه این سیاستگذاری‌ها که ناشی از پارادایم فکری اقتصاد دولتی و تشدید و تقویت آن در پی جهش درآمدهای نفتی است، می‌گوید اصلاح این پارادایم کاری سخت و زمان‌بر است که با توجه به ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن باید بسیار دقیق و همه‌جانبه‌نگر باشد. این اقتصاددان ریشه فسادهایی را که دامن بنگاه‌های اقتصادی را آلوده کرده است، در فقدان رقابت و قیمت‌گذاری دولتی می‌داند که در اقتصاد ما به امری طبیعی تبدیل شده است.

♦♦♦

‌به نظر می‌رسد در اقتصاد ایران عامل موثر در ایجاد و توسعه فساد، مساله سیاستگذاری است؛ یعنی سیاست‌های اقتصادی اغلب ایجاد رانت و انحصار می‌کنند که نتیجه ناگزیر آن فساد است. به نظر شما سیاستگذاری غلط چگونه باعث آلوده شدن بنگاه‌ها به فساد می‌شود و دامن بنگاه‌ها اعم از دولتی و خصولتی و حتی آن بنگاه‌هایی را که از نظر مالی یا مدیریتی به دولت وابسته نیستند هم آلوده می‌کند؟

در شکل‌گیری فساد عوامل متعددی دخیل هستند که فضا را برای رشد و توسعه فسادی فراهم می‌کنند و سیاستگذاری هم ابتدا در شکل‌دهی این بستر موثر بوده و بعد از آن خودش هم در همان بستر فسادآلود شکل گرفته که نتیجه طبیعی آن فساد بوده است. اما این بستر فسادآلود چگونه فراهم شد؟ به نظر من اولین عامل، فقدان رقابت است. از بین بردن رقابت با هم‌عاملی، مثلاً قیمت‌گذاری دستوری، باعث شکل‌گیری فساد می‌شود. عامل دوم، می‌تواند ساختار نامناسب بنگاه باشد، ساختاری که مدیریت بنگاه را تماماً به دولت و شبه‌دولت می‌دهد در حالی که سهامداران (یعنی مردم) در تصمیم‌گیری بنگاه نقشی ندارند. از این دست بنگاه‌ها در اقتصاد ایران به وفور یافت می‌شود مثل خودروسازها، فولادی‌ها، پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها و... که سهامدار دارند و باید مجمع عمومی داشته باشند و تمامی تصمیم‌ها از دل این مجمع بیرون بیاید اما این دولت است که مستقیم و غیرمستقیم مدیران را منصوب می‌کند و این مدیران گوش به فرمان دولت هستند. ساختار چنین بنگاهی که در میزان تولید، نرخ خرید مواد اولیه، قیمت فروش محصول نهایی، میزان دستمزد و تمامی هزینه‌ها و درآمدهایش تحت دستور دولت است، به سرعت تخریب می‌شود. قدرت دولت در حوزه اقتصاد باید صرف آن شود که از انحصار جلوگیری کند و تولید و توزیع را از چنگال انحصارگران خارج کند، به عبارتی دولت باید از شکل‌گیری قدرت‌هایی که بتوانند قیمت‌گذاری کنند جلوگیری کند در حالی که خودش به تولیدکننده انحصار و قیمت‌گذار تبدیل شده است. حتی قیمت گوجه‌فرنگی را دوست دارد دستوری تعیین کند تا مثلاً به مصرف‌کننده کمک کند در حالی که باید تلاش کند انحصار را برطرف کند و مثلاً در حوزه فعالیت میدان‌های میوه و تره‌بار رقابت ایجاد کند. این کار نه بسیار سخت است و نه محال، همان‌طور که کشورهای زیادی در دنیا این کار را انجام داده‌اند و به مقابله با انحصار و ایجاد رقابت رفتند و ثمره آن یعنی فساد کمتر و رفاه بیشتر را برداشت کردند.

‌آغاز سیاستگذاری‌های فسادزا در اقتصاد ما چه زمانی بود؟ آیا پارادایم فکری سیاستمداران و سیاستگذاران از ابتدا همین اقتصاد دستوری و دولت‌محور بود یا جهش قیمت نفت و افزایش درآمدهای دولت باعث این تسلط همه‌جانبه شد؟

برای تحلیل این مساله شاید بد نباشد نگاهی به تجربه راه‌اندازی سازمان گسترش و نوسازی صنایع بیندازیم. این سازمان در تیرماه سال 1346 تاسیس شد تا اقتصاد کشور صنعت‌محور شود. پس باید به تاسیس صنایع جدید کمک می‌کرد و کارخانه‌های صنعتی را که دچار مشکل بودند یا تعطیل شده بودند، هم نوسازی و بازسازی و راه‌اندازی می‌کرد. در قانون اولیه سازمان گسترش که در همان سال 1346 تصویب شد، نکات بسیار مهم و قابل توجهی وجود داشت. مثلاً اینکه واحدهایی که تحت مدیریت سازمان گسترش قرار داشتند، تابع مقررات دولتی نبودند و باید تحت مقررات تجارت آزاد اداره می‌شدند، این اولین شرط بود که شرط بسیار خوبی بود اما پایدار نماند. بر اساس این شرط، واحدهای صنعتی دولتی که به سازمان گسترش سپرده می‌شدند، بلافاصله از مقررات دولتی خارج می‌شدند یعنی دیگر تابع قیمت‌گذاری دولت و بخشنامه‌های ارزی و مدیریتی دولت نبودند و باید با قیمت‌های بازار کار می‌کردند. یعنی با نرخ بازار مواد اولیه می‌خریدند و به نرخ بازار هم محصول نهایی خود را می‌فروختند. البته راه بنگاه‌ها برای خرید از خارج و صادرات به خارج از کشور را هم باز کردند تا رقابت شکل بگیرد. وظیفه سازمان گسترش در مورد صنایع رو به تعطیلی و ورشکستگی فقط بازسازی کارخانه نبود، باید مدیریت را هم بازسازی می‌کرد. این سازمان باید ساختار تخریب‌شده‌ای را که تحت لوای دولت کار می‌کرد و به ورشکستگی افتاده بود، به فضای اقتصاد بازار می‌برد و بازسازی می‌کرد و بعد از اینکه بنگاه سرپا شد آن را می‌فروخت و واگذار می‌کرد. نکته مهم اینکه درآمد این بنگاه‌ها هم باید صرف آموزش مدیریت، تحقیق و توسعه یا در نهایت سرمایه‌گذاری می‌شد. اما همین سازمان گسترش، از سال 51 که قیمت‌های نفت افزایش پیدا کرد و دولت به اصطلاح پولدار شد، زیر سایه ثروت دولت قرار گرفت. بعد هم که انقلاب شد و سازمان گسترش به یک سازمان کاملاً دولتی و دولتی‌ساز تبدیل شد و دیگر به جای اینکه بنگاه‌ها را به سمت فعالیت در فضای بازار و تجارت آزاد سوق دهد به بنگاه‌های تحت مدیریت و مالکیت وزارت صنایع درآورد. در دوران قبل از انقلاب، شاه باید حکم مدیرعامل و مدیران اصلی را می‌داد و آنها را منصوب می‌کرد. این سازمان از تمام سیاستگذاری‌های دولت فارغ بود اما بعد از انقلاب تحت تسلط وزارت صنایع و سیاست‌های دولت قرار گرفت. دولت‌ها در اتخاذ سیاست قیمت‌گذاری ابتدا نیت خوب داشتند و می‌خواستند کمک کنند که اجناس و کالاها گران به دست مردم نرسد، اما فارغ از این بودند که این سیاست‌ها تورم‌زاست. آنها به‌جای پرداختن به تورم، صرفاً تلاش داشتند با قیمت‌گذاری، نرخ‌ها را کنترل کنند که این مساله خود بر شدت تورم می‌افزود. زمانی که تورم دورقمی داریم، ساختار بنگاه نامناسب و دولتی است، محصول نهایی هم توسط دولت قیمت‌گذاری می‌شود، نتیجه‌اش جز تخریب بنگاه، ایجاد رانت و فساد نیست. از دید من پارادایم دولتی شدن اقتصاد و بنگاه‌ها، ابتدا از نیت‌های خیر سرچشمه گرفت؛ یعنی عده‌ای فکر کردند که با قیمت‌گذاری می‌توانند به مصرف‌کننده کمک کنند و به‌زعم خودشان از اجحاف تولیدکننده یا توزیع‌کننده جلوگیری کنند. اما راه را اشتباه رفتند و نتیجه بدتر شد.

‌در واقع سیاست قیمت‌گذاری، رقابت را از بین می‌برد و به ایجاد انحصار و فساد کمک می‌کند.

درست است. کنترل قیمت‌ها در میدان رقابت اتفاق می‌افتد نه در بازی قیمت‌گذاری دستوری. حتی اگر بنگاهی داریم که یک محصول انحصاری تولید می‌کند باید درهای کشور را باز بگذاریم که رقابت شکل بگیرد و مصرف‌کننده حق انتخاب داشته باشد. وقتی درها و دروازه‌های کشور بسته باشد، مشخص است که تولیدکننده انحصاری، چه دولتی باشد چه خصوصی، قیمت محصولش را بالا می‌برد. در اقتصاد ما دولت تا توانسته با قیمت‌گذاری و محدودیت و ممنوعیت، رقابت را از بین برده و در نتیجه آن ساختارهای همه بنگاه‌ها خراب و فسادآلود شده است. اکنون در کشور بنگاه دولتی، بنگاه خصولتی و بنگاه خصوصی داریم که همه آنها به نوعی آلوده هستند. یک بنگاه گاز ارزان دریافت می‌کند، دیگری محصولش را در بازار انحصاری می‌فروشد. همین مساله گاز ارزان‌قیمت در شرایطی که در دنیا قیمت گاز به شدت افزایش یافته است، رانت بسیار زیادی تولید می‌کند که نمی‌دانیم نصیب چه افرادی می‌شود.

وقتی مکانیسم طبیعی وجود ندارد، در آن بنگاه‌ها و آدم‌ها، هر قدر هم که انسان‌های خوبی باشند، فاسد می‌شوند. فاسد به این معنا که کاری خارج از قاعده و قانون انجام می‌دهند نه اینکه الزاماً فسادی به نفع شخص خودشان مرتکب شوند. مثلاً یک بنگاه مجبور می‌شود یک‌جا جاده درست کند، یا مدرسه بسازد، درست است که این کار در نهایت یک خیر عمومی دارد اما این کار بنگاه نیست و نباید آن را به الزام و اجبار یا برای تداوم بقای خودش انجام دهد. بنگاه وظیفه‌اش ایجاد سود برای سهامداران است و این سهامداران هستند که باید تصمیم بگیرند با سودشان چه بکنند.

در ساختار اقتصادی ما عمل فسادگونه بسیار زیاد رخ می‌دهد. یعنی بنگاه در جایی که موظف است هزینه کند و باید طبق برنامه تحقیق و توسعه‌اش هزینه کند، کمتر هزینه می‌کند یا اصلاً هزینه نمی‌کند تا در جایی دیگر برای خوشایند دیگران هزینه کند. این خودش عمل فسادگونه است. وزیر مدیران بنگاه‌های بزرگ دولتی را منصوب می‌کند و با توجه به اینکه کسری بودجه دارد، انتظارش از این مدیران تامین هزینه‌های وزارتخانه است. الان بیشتر از سه دهه است که مساله خصوصی کردن بنگاه‌های دولتی مطرح است اما به نتیجه نمی‌رسد. حتی یک‌بار آقای روحانی، در زمان ریاست‌جمهوری‌اش، گفت ما هرچه می‌گوییم شرکت‌ها را خصوصی کنند، وزارتخانه‌ها آنقدر آنها را دوست دارند که حاضر نیستند رهایشان کنند. خب معلوم است، چون خرج وزارتخانه‌ها را از این بنگاه‌ها می‌گیرند. هزینه ساختمان‌ها، سفر، خریدها، اجلاس‌ها و نشست‌ها و... از همین بنگاه‌ها تامین می‌شود. یک سند می‌زنند و پول هم که به جیب شخص نرفته که فساد بیّن باشد اما نوعی تخلف و فساد است.

‌ در واقع این فسادها به‌نحوی از سیاستگذاری به ساختار و عملکرد بنگاه سرایت می‌کند. یعنی از بالا به پایین چکه می‌کند؟

ببینید نهاد دولت دوست دارد همه بنگاه‌ها زیر نظر خودش باشند و همه مدیران را خودش منصوب کند. وزارت صنعت دوست دارد مدیرعامل ایران‌خودرو، فولاد مبارکه، سایپا و... را تعیین کند چون دلش می‌خواهد آن سیاست‌هایی که خودش می‌خواهد اجرا شود. علاقه دارد مدیرانی بگمارد که به حرفش گوش کنند و از همین‌جاست که فساد شروع شد. نتیجه ناگزیر این سیاستگذاری، فساد است. مدیر بنگاه باید توسط سهامداران بنگاه تعیین شود، سهامداران باید بتوانند در مجمع عمومی حرف بزنند، نقد کنند، مدیر را جابه‌جا کنند، عزل کنند، نصب کنند. یکی از مشکلات شرکت‌های بورسی همین است که حرف سهامدار شنیده نمی‌شود. چون عمده سهم در اختیار شرکت‌های دولتی و خصولتی است. همه زیر چتر دولت و با همدیگر متحد هستند و مجمع عمومی را تحت اختیار دارند و همان کسی را به عنوان مدیر می‌گذارند که دولت می‌خواهد. مدیر بنگاه به وزارتخانه پول می‌دهد که ساختمان بسازد یا همایشی برگزار کند، مدیر پایین‌دستی هزینه دیگری را پرداخت می‌کند که در ماموریت‌های بنگاه نیست، در این میان کسی هم پیدا می‌شود که این هزینه را برای نفع شخصی خودش انجام می‌دهد و به قول معروف پول را در جیب خودش می‌گذارد چون می‌فهمد که می‌شود این کار را کرد؛ یعنی علاوه بر تخلف‌های سازمانی، فسادهای فردی هم شکل می‌گیرد. بنابراین باید ساختارها را اصلاح کرد، ساختار دولت و ساختار بنگاه، هر دو باید اصلاح شود. دولت قیمت‌گذار است و از رقابت خوشش نمی‌آید و انحصارطلب است. در حالی که حتی در اقتصادهای توسعه‌یافته و بازارمحور با انحصار شرکت‌های خصوصی مقابله می‌شود. مایکروسافت که زمانی انحصار کامل در تولید سیستم‌عامل داشت، توسط دولت به دادگاه کشانده شد و گفتند نمی‌توانی منحصراً این کار را انجام دهی و باید رقیب داشته باشی. حالا هم می‌بینیم تولیدکنندگان مختلفی هستند که با هم رقابت می‌کنند و سیستم‌عامل‌های متعددی تولید می‌شود. یعنی دولت به رقیب‌سازی برای بنگاه انحصاری کمک کرد. کار دولت باید همین باشد، هرجا احساس کرد قدرت انحصاری جمع شده که می‌تواند تعیین‌کننده قیمت باشد یا متوجه تبانی تولیدکنندگان شود باید انحصار را بشکند. در اقتصاد ما دولت خودش داخل بازی است و قیمت تعیین می‌کند، به شرکت‌هایش می‌گوید چه هزینه‌هایی بکنند، کجا تسهیلات بدهند، کجا ببخشند، کجا به خیریه بدهند، قیمت کدام محصول را پایین بیاورند و کدام را بالا ببرند. نتیجه اینکه همه آلوده می‌شوند. هم دولت، هم بنگاه و هم متاسفانه بسیاری از افراد به این تخلفات و فسادها آلوده شده و می‌شوند. مدیران زیادی بودند که تلاش کردند این ساختار را اصلاح کنند اما توانشان نرسید و از دور خارج شدند.

‌راه گریز از این وضعیت چیست؟ آیا باید بگوییم دولت بنگاه‌هایی را که در اختیار دارد، خصوصی کند و باز همان چرخه خصولتی‌سازی و بیشتر شدن فساد رخ دهد؟

در بستری که اکنون شکل گرفته، به نظر من خصوصی‌سازی کمکی نمی‌کند. باید طرز فکر و نگاه به اداره اقتصاد تغییر کند و برای اینکه این پارادایم تغییر کند، در حال حاضر خودم راه‌حل دقیقی ندارم و معتقدم هیچ کارشناس دیگری هم به تنهایی نمی‌تواند راه‌حل دقیقی ارائه دهد. چرا؟ چون تغییر این پارادایم مستلزم تغییراتی جدی و عمیق است که در آن منافع بسیاری از افراد و گروه‌ها و نهادها تحت تاثیر قرار می‌گیرد و یک تحول بزرگ رخ می‌دهد. در دنیا هم تجربه اتحاد جماهیر شوروی را داریم که در سال 1991 فروپاشید. پس از این فروپاشی دسته‌ای از کشورها در آسیای میانه شکل گرفتند و یکسری هم کشورهای اروپایی در شرق اروپا بودند که از شوروی جدا شدند یا از زیر سیطره آن خارج شدند. تجربه این دو گروه اما متفاوت است. در کشورهای آسیای میانه و قفقاز، عموماً کسانی حکمفرما شدند که در سیستم‌های امنیتی شوروی حضور داشتند. این گروه با سابقه فکری و کاری که داشتند نتوانستند در تغییر روال موفق باشند و غالباً شکست خوردند مثل قزاقستان، گرجستان و ترکمنستان. تعداد معدودی موفق شدند. اما اگر به تجربه اروپای شرقی نگاه کنید می‌بینید اغلب خوب تغییر کردند و توانستند وضعیت مناسبی را برای اقتصادشان رقم بزنند. من فکر می‌کنم این تجربه‌ها باید مورد مطالعه قرار گیرد و با توجه به مختصات کشور ما و اهدافی که داریم در تدوین یک روش تغییر به کار بیاید. اما اصل هیچ‌وقت نباید فراموش شود، اصل بر ایجاد بازار آزاد رقابتی است، اصل این است که قیمت‌گذاری باید در اختیار بازار باشد. این تغییر بزرگ دیگر ابعاد صرفاً اقتصادی ندارد بلکه ابعاد اجتماعی، فرهنگی و روانی دارد. برای همین یک کارشناس نمی‌تواند این مکانیسم را تحلیل و طراحی کند. باید مجموعه‌ای از متخصصان به‌کار گرفته شوند. به نظر من تجربه‌های آسیای میانه، شرق اروپا و آمریکای جنوبی بسیار ذی‌قیمت و کاربردی هستند و می‌توان از آنها درس گرفت. درنهایت نباید این را هم فراموش کنیم که بسیاری از مدیرانی که متاسفانه در فرآیند نادرست اقتصاد ما به کج‌راهه کشیده شدند، اگر در مسیر درست قرار بگیرند، می‌توانند مدیران شایسته و سالم و کاربلدی باشند که در بستر مناسب زمینه شکوفایی بنگاه‌ها را فراهم کنند.