تله مرزی

اقتصاد غیررسمی در مناطق مرزی ایران، بیش از آنکه صرفاً نتیجه فعالیت‌های غیرقانونی یا معیشت مرزنشینان باشد، از ساختارها و شیوه حکمرانی اقتصادی تاثیر می‌پذیرد. سهراب دل‌انگیزان، اقتصاددان و استادتمام گروه اقتصاد در دانشگاه رازی کرمانشاه، با تاکید بر پیامدهای تمرکزگرایی، بی‌ثباتی قوانین و پیچیدگی مقررات گمرکی، توضیح می‌دهد که چرا نزدیکی به بازار کشورهای همسایه لزوماً به سرمایه‌گذاری و اشتغال پایدار نمی‌انجامد. به باور او، تبدیل مرزها به کانون‌های توسعه اقتصادی، مستلزم شفافیت و ثبات مقررات، مدیریت شایسته‌سالارانه و نظارت موثر است. در این مسیر، تفکیک معیشت مرزنشینان، فعالیت بنگاه‌های سالم و شبکه‌های سازمان‌یافته قاچاق ضروری است.

  ♦♦♦

چرا فعالیت اقتصاد و سازوکارهای غیررسمی در استان‌های مرزی دامنه‌ای وسیع دارد؟

به باورم پاسخ به این موضوع از دو جنبه می‌تواند مورد توجه قرار گیرد. جنبه نخست، با چهارچوب‌های نظری در مورد اقتصادهای به‌شدت تمرکزگرا قابل توجیه است. براساس هسته اصلی چهارچوب نظری گونار میردال، اقتصاددان، تمرکز و نابرابری منطقه‌ای می‌تواند از طریق فرآیند تجمعی در مرکز، بازتولید و تشدید شود. بر این مبنا، نقطه‌ای در مرکز شکل می‌گیرد که منابع، توزیع قدرت و رانت را گسترش می‌دهد و مانند گرداب، تمام امکانات را به خودش جذب می‌کند. به این ترتیب، منابع، نیروی انسانی توانمند، فرصت‌ها، سرمایه‌گذاری و امکانات از مناطق پیرامونی دور می‌شوند. وقتی منابع و امکانات از مناطق پیرامونی دور می‌شوند، قاعدتاً در این اقتصادها، روندهای رسمی شکل نمی‌گیرند و فرصت‌هایی که ایجاد می‌شوند، از چهارچوب فرآیندهای رسمی پنهان می‌مانند. مناطق مرزی، همان مناطق پیرامونی هستند که دور از مرکز، اقتصاد غیررسمی در آنها شکل می‌گیرد. بنابراین غیررسمی بودن اقتصاد در این مناطق می‌تواند قابل توجیه و معنادار باشد، زیرا تمرکزگرایی در اقتصادهایی همانند اقتصاد ایران به‌شدت بالاست و پایتخت، تمامی منابع کشور را به‌صورت گرداب به خودش جذب کرده است، پس به‌ناچار مناطق پیرامونی باید در چهارچوب روندهای غیررسمی فعالیت کنند. از سوی دیگر، مرز و مناطق مرزی، ماهیتی خاص دارند که در آن، افراد و فعالان به‌دنبال مبادلات مرزی هستند. در اقتصاد ایران، قوانین و مقررات گمرک بسیار متنوع است و صدها حوزه تعرفه‌گذاری با سلایق خاص اعمال می‌شود و چه‌بسا شفافیت لازم را هم ندارند. در این چهارچوب، اساساً گمرک مرزی ملاک عمل قرار نمی‌گیرد و کالاها با پایین‌ترین تعرفه ممکن، وارد می‌شوند. با استعاره از اصطلاح قانون گرشام که چگونگی جایگزینی رویه‌های نامطلوب به‌جای رفتارهای باکیفیت را تا حدودی توضیح می‌دهد،‌ می‌خواهم بگویم تمامی فعالان می‌خواهند کالاها را در چهارچوب رسمی به شیوه‌ای جابه‌جا یا وارد کنند که با کمترین تعرفه ممکن جابه‌جا شود. در مناطق مرزی همسو با این اتفاق، حجمی زیاد از مبادلات به‌صورت غیررسمی نیز جابه‌جا می‌شوند. همچنین در شرایط کنونی اقتصاد ایران که فشار تحریم‌ها و محدودیت‌ها بسیار جدی شده است، بنگاه‌های بزرگ نمی‌خواهند به‌صورت رسمی صادرات و واردات انجام دهند، زیرا کدهای بارگیری آنان در فرآیندهای رسمی قابل بازیابی و ردگیری است. بنابراین بسیاری از این بنگاه‌ها می‌خواهند از تله تحریم دور بمانند و با سازوکار کولبری، مبادلات غیررسمی انجام دهند. به این ترتیب آنها در سازوکارهای غیررسمی، هم منابع مالی را جابه‌جا می‌کنند و هم قابل ردگیری برای اعمال تحریم نیستند. همه این موارد، گواه این وضع است که اقتصاد و سازوکار غیررسمی در استان‌های مرزی با دامنه وسیع‌تری روبه‌روست.

چرا نزدیکی به بازار کشورهای همسایه، به‌جای آنکه به تشکیل بنگاه‌های رسمی، اشتغال پایدار و سرمایه‌گذاری بینجامد، گاهی به گسترش مبادلات غیررسمی می‌انجامد؟

نزدیک بودن به بازار کشورهای همسایه همیشه و لزوماً به‌معنای گسترش بازار رسمی نیست. گسترش اقتصاد رسمی در یک اقتصاد به قوانین شفاف و سالم نیاز دارد. قوانین باید به‌نحوی نوشته شوند که ساده‌فهم و قابل اجرا باشند. همچنین باید طوری تدوین شوند که تاجر و فعال اقتصادی با میل و رضایت به آن تن دهد و دولت و کارگزار دولت نتواند از آن سوءاستفاده کند. در این شرایط است که اقتصاد رسمی شکل می‌گیرد. در هر اقتصادی که قوانین بیش از اندازه مبهم، نامناسب و با دخالت کارگزاران یا نمایندگان و کارمندان دولت انتخاب و تدوین شود، آنگاه اقتصاد از چهارچوب رسمی خارج می‌شود. در اقتصاد غیررسمی، سلیقه کارگزار یا کارمند دولت است که در توافق با فعال اقتصادی قرار می‌گیرد و تعادل ایجاد می‌کند. این در حالی است که برای اشتغال پایدار و سرمایه‌گذاری باید قانون، تعادل را ایجاد کند. کارمند یا کارگزار دولت تنها مجری قانون است و باید قانون را به نحو احسن اجرا کند. وقتی قانون مبهم است، بندهای قانونی زیاد هستند، سازوکارها شفاف نیستند و کارمند و رئیس می‌توانند براساس تشخیص و سلیقه خود عمل کنند، آن‌وقت این فرد است که تعادل را ایجاد می‌کند. زمانی که افراد براساس سلایق خود تصمیم‌گیر می‌شوند، یعنی اقتصاد به‌صورت تیول‌داری اداره می‌شود. در این شرایط است که اقتصاد غیررسمی شکل می‌گیرد. در سازوکارهای رسمی یا اقتصاد رسمی که اغلب پرهزینه‌تر است و نیاز به شفافیت بیشتر دارد، افراد برای عدم پرداخت و فرار از حقوق گمرکی سعی می‌کنند به‌صورت پنهانی امور خود را به انجام برسانند و به این ترتیب سازوکارهای غیررسمی بیشتر فعال می‌شود. بنابراین عواملی که می‌توانند سازوکارهای غیررسمی را در بازارهای همسایه فعال کنند و شدت ببخشند، قوانین غیرشفاف، تعداد زیاد قوانین، عدم نظارت صحیح و دخالت کارگزاران و نمایندگان دولت است که به‌جای قانون، نقش افراد پررنگ‌تر است.

چه عواملی تعیین می‌کنند که مرز به فرصت توسعه تبدیل شود یا محل گذران معیشت در شرایط نااطمینان باقی بماند؟

مرز فرصت است و دو طرف تجاری در مرز به‌عنوان سمت عرضه و سمت تقاضا فعالیت می‌کنند. نیاز به کالا، محصول یا خدمات در دو طرف مرز، فرصت تجارت، رشد و بهبود رفاه را فراهم می‌کند. به این موضوع در نظریه مزیت نسبی دیوید ریکاردو، اقتصاددان، یا در مزیت رقابتی هم اشاره شده است. براساس نظریه مزیت نسبی، هر کشور باید در تولید کالاهایی تخصص پیدا کند که آنها را با هزینه-فرصت کمتر نسبت به کشورهای دیگر تولید می‌کند و سپس از طریق تجارت، کالاهای دیگر را به‌دست آورد، حتی اگر در تولید همه کالاها از کشور دیگر، کارآمدتر باشد. همچنین مزیت رقابتی به توانایی یک بنگاه یا کشور برای ایجاد ارزش بیشتر و عملکرد بهتر در مقایسه با رقبا گفته می‌شود. درنتیجه، عوامل تعیین‌کننده برای اینکه مرزها به فرصت توسعه تبدیل شوند، ثبات قوانین، کوتاه و دقیق بودن قوانین، شفاف بودن سازوکارها، آسان و قابلیت اجرایی بودن و پایداری و پایبند بودن به قوانین است. بزرگ‌ترین چالش‌هایی که در طول سال‌های گذشته در مرزها با آن مواجه بودیم، تغییر متعدد فهرست کالاهای مجوز عبور در هر دو طرف مرز یا تغییر متعدد و غیرضروری شرایط و سازوکار مبادلات در مرزهاست که برای دفعات متعدد، باز و بسته می‌شود. همین عناصر باعث نااطمینانی می‌شوند و سرمایه‌گذاری‌ها در حجم بزرگ به‌دلیل عنصر نااطمینانی پرریسک می‌شود و به زبان اقتصادی، به‌صرفه نیست. در این وضع، تنها سرمایه‌گذاری در حجم کوچک و محدود صورت می‌گیرد. سرمایه‌گذار در شرایط بی‌ثباتی قوانین در مرزها نسبت به آینده اطمینانی ندارد و به همین دلیل، چندان تمایلی به سرمایه‌گذاری در مقیاس بزرگ ندارد. برای رونق و توسعه مرزها باید ثبات قوانین در آنها حکمفرما شود. بدون ثبات قوانین و نظارت صحیح، مرزها بستری برای مبادلات غیررسمی شده که می‌توانند به مثابه حفره معیوب در بدنه یک سیستم عمل کنند. مرزها با ثبات در قوانین دقیق و شفاف اداره شده و توسعه می‌یابند و می‌توانند دروازه‌ای مطمئن برای تجارت باشند. متاسفانه فعالیت در مرزها در اقتصاد ایران به‌جای قوانین، به ارتباطات و روابط افراد وابسته‌ است.

ورود به اقتصاد رسمی چه هزینه‌هایی دارد و چه منافعی برای فعالان محلی ایجاد می‌کند؟

ورود به اقتصاد رسمی پایبندی به قوانین را می‌طلبد. پایبندی به قوانین نیز نیازمند مدیران شایسته و متعهد است. شایسته‌سالاری هم به ثبات مدیریت و هم به ثبات سازوکارهای درست بستگی دارد. وقتی دولت‌های مختلف به‌محض جابه‌جا شدن، آبدارچی اداره‌ها و سازمان‌ها را نیز تغییر می‌دهند، ثبات مدیریت دیگر معنایی ندارد. زمانی که مدیران ثبات ندارند، نمی‌توانند در جایگاه مدیریت، تصمیمات بلندمدت بگیرند. در این شرایط بسیاری از مدیران به‌جای قاعده‌های درست، مصلحت‌اندیشی می‌کنند. متاسفانه مرزها به‌دلیل نبود ثبات مدیران، بیشتر به این شیوه اداره می‌شوند. بنابراین برای ورود به اقتصاد رسمی، ثبات دوره مدیریت و شایسته‌سالاری مدیران ضروری است. برای مثال، مدیرانی باید در گمرک انتخاب شوند که تمامی سطوح سازمانی در گمرک را تجربه کرده‌اند. یا مدیرانی در مرزها به کار گمارده شوند که براساس شایسته‌سالاری و تجربه به این جایگاه رسیده باشند. دخالت‌های نمایندگان مجلس یا فشار نهادهای ذی‌ربط برای انتخاب مدیران باید به پایین‌ترین سطح ممکن برسد. یکی از مهم‌ترین چالش‌های مدیران در مرزها، دخالت شدید نمایندگان استان‌های مرزی است. برخی نمایندگان از فرصت‌های مرزی به‌نفع خودشان استفاده می‌کنند. بنابراین گام نخست برای ورود به اقتصاد رسمی، ثبات در قوانین و ثبات در به‌ کار گماردن افراد و مدیران شایسته است. بعد از اعمال قوانین دقیق و ثبات‌بخشی به آن و انتخاب مدیران شایسته، باید سازوکار انتخاب مدیران شایسته را ایجاد و آن را پایدار کنیم. مرزها و اقتصاد رسمی می‌توانند فرصت مبادله و تجارت سالم را فراهم کنند. تاریخ به‌طور شایسته نشان می‌دهد، کشورها توانسته‌اند از طریق تجارت، ظرفیت‌های بزرگ برای ایجاد درآمد و ارزش افزوده فراهم کنند. برای مثال، جاده شاهی یا جاده ابریشم برای ساکنان آن دوره بسیار مفید بود. جاده شاهی در دوره هخامنشیان، به‌ویژه زمان داریوش اول، اهمیت یافت و سارد در آسیای صغیر را به شوش پیوند می‌داد. جاده ابریشم هم نام شبکه‌ای گسترده از مسیرهای تجاری بود که چین را از طریق آسیای مرکزی و مناطقی ازجمله ایران به غرب آسیا و مدیترانه مرتبط می‌کرد. البته مرزها زمانی می‌توانند فرصت تلقی شوند که با ثبات قوانین، ثبات مدیران و انتخاب مدیران شایسته، پاک‌دست و لایق (فدای مصلحت‌اندیشی نشوند) همراه باشند. در این شرایط، مدیران می‌توانند برای همه فعالان اقتصادی در کنار مرزها فرصت اشتغال و درآمد ایجاد کنند. برای مثال در استان کرمانشاه، شهرستان‌های سرپل ذهاب، قصرشیرین یا جوانرود به‌دلیل مرزنشین بودن بسیار متفاوت از شهرهای مرکزی یا شرقی استان هستند. در شهرهای مرزنشین، شغل‌های متعدد خدماتی همانند حسابرسی، لجستیک، بیمه، امور مالی و حمل‌ونقل به‌شدت در این حوزه‌ها فعال‌اند. اگر فرض کنید که در همین شهرهای مرزنشین ثبات قوانین شکل بگیرد، بسیاری از بنگاه‌های بزرگ صادراتی می‌توانند سایت‌ها و مراکز تولید مربوط به صادرات یا بسته‌بندی را در همین مناطق مرزی ایجاد کنند که درنهایت به منفعت مرزنشینان نیز می‌انجامد.

آیا مقررات، مجوزها و رویه‌های گمرکی، تجارت کوچک را امکان‌پذیر می‌کنند؟

برای تجارت‌ها در سطح خرد نیازمند مقررات ویژه و خاص هستیم. قوانین و مقررات زیاد، غیرشفاف، مبهم و غیرقابل تشخیص چاره‌ساز نیستند. قوانین و مقررات باید کوتاه، شفاف و بدون ابهام باشند. برای مثال یک فعال اقتصادی یا تاجر باید در یک صفحه کاغذ یا چند بند قانونی، تمامی مقررات، مجوزها و رویه‌های گمرک را فهم و درک کند. قوانین و مقررات 70‌صفحه‌ای که مبهم و غیرشفاف بوده و اجازه تفسیر را بر مبنای سلایق مدیران و نهادها باز می‌کند، کارآمدی ندارد. این قوانین و مقررات را نه کسی می‌خواند و نه آن کسی که می‌خواند هم متوجه آن می‌شود. درنتیجه، هر نهاد یا مدیر به سلیقه خود، قانون را اجرا می‌کند.

تفاوت فعالیت معیشتی خانوارهای مرزنشین با شبکه‌های سازمان‌یافته قاچاق چیست و چگونه می‌توان برای این دو، سیاست‌های متفاوت طراحی کرد؟

فعالیت مرزنشینان به‌صورت تامین معیشت، تنها برای مرزهایی است که گاه و بیگاه بسته‌اند یا فعالیت‌های خاص و ویژه ندارند. مرزهایی که فعالان اقتصادی در آن فعالیت می‌کنند و مرزنشینان به آن فعالان اقتصادی، خدمات پایه ارائه می‌دهند، متفاوت‌ هستند. ارائه خدمات بخش پایه مربوط به بنگاه‌ها و فعالان بزرگ اقتصادی است که مرزنشینان به آنان خدمات پایه ارائه می‌دهند، زیرا مرزنشینان سرمایه کافی، مهارت لازم، تکنولوژی و روابط تعیین‌کننده را در اختیار ندارند و تنها در چهارچوب مرز می‌توانند این خدمات را عرضه کنند. اصولاً ارائه خدمات پایه مربوط به بنگاه‌ها و فعالان بزرگ اقتصادی است که مرزنشینان در قالب ارائه خدمات به صادرکنندگان و واردکنندگان انجام می‌دهند. در این زمینه نیز نباید قاچاق را با بنگاه‌های بزرگ و سالم مرتبط دانست. شبکه‌های سازمان‌یافته قاچاق، افراد خاصی‌ هستند که شرکت‌های صوری ثبت کرده‌اند و فعالیتشان تخلف و پولشویی است. موضوع فعالیت شبکه‌های قاچاق در اقتصاد سیاه تعریف می‌شود و این شبکه‌های غیرقانونی از حوزه‌های رسمی فرار می‌کنند. بنگاه‌های بزرگ در مناطق مرزی، فعالیت سالم، اما در چهارچوب غیررسمی به‌صورت کولبری انجام می‌دهند. دلیل این روند هم به‌دلیل اعمال تحریم‌هایی است که ممکن است بنگاه‌ها به آن دچار شوند. چه‌بسا این فعالیت‌ها نیز با نظارت و اطلاع دولت محلی و مرکزی برای دور زدن تحریم‌ها شکل گرفته‌اند. این بنگاه‌ها از شبکه‌های قاچاق سازمان‌یافته جدا هستند و نباید بنگاه‌ها یا مرزنشینان را با این شبکه‌ها یکی دانست.

چه اصلاحاتی لازم است تا مرزنشینان از واسطه‌های آسیب‌پذیر مبادلات غیررسمی، به صاحبان کسب‌وکارهای رسمی و پایدار تبدیل شوند؟

مهم‌ترین اصلاحات برای توسعه فعالیت مرزها در زمینه ایجاد کسب‌وکارهای رسمی و پایدار، تدوین و اعمال قوانین کوتاه، شفاف، نظارت صحیح و کارآمد و سازوکار شایسته‌سالاری در انتخاب مدیران، همسو با کاهش دخالت نمایندگان در عزل و نصب مدیران منطقه‌ای و محلی است. ساده‌فهم بودن و شفافیت قوانین در کنار ثبات آنها می‌تواند فعالیت در مرزها را بهبود و ارتقا دهد. دو طرف تجاری در مرزها به اعتماد نیاز دارند و در این زمینه باید سازوکارها و نهادهای اعتمادساز شکل گیرد تا رونق به مرزها بازگردد. نکته بسیار اساسی و مغفول که در تعیین مدیران محلی و منطقه‌ای در مرزها به چشم می‌آید، دخالت شدید نمایندگان مجلس یا سازوکارهای امنیتی در انتخاب مدیران است. نگاه‌ها و رویه‌های امنیتی باعث می‌شود بسیاری از همان شبکه‌های قاچاق سازمان‌یافته یا کارچاق‌کن‌ها به لباس دیگری درآیند و بخواهند برای پیگیری فعالیت خودشان، در مرزها اختلال ایجاد کنند. شناخت افراد و بنگاه‌های سالم از غیرسالم به‌واسطه همین شبیه‌سازی و ادعای وابستگی به نهادهای امنیتی باعث می‌شود قاچاق یا همان شبکه‌های به‌اصطلاح مافیا از سازوکارهای رسمی سوءاستفاده کنند. وظیفه نهادهای امنیتی، نظارت صحیح و تشخیص این افراد و بنگاه‌هایی است که شک و شبهه ایجاد می‌کنند و با سوءاستفاده از وضع موجود، هم فرصت‌ها را شکار می‌کنند و هم اجازه ایجاد فعالیت‌های واقعی و رسمی را به افراد و بنگاه‌های سالم نمی‌دهند.