اقتصاد سایه

سردار خالدی/ دبیر تحریریه 

مرزها می‌توانند دروازه تجارت و رونق باشند، اما برای بخشی از ساکنان مناطق مرزی ایران، کسب درآمد با فعالیت‌هایی پیوند یافته است که بیرون از چهارچوب رسمی اقتصاد، قرار دارد. در این میان فشار مالیاتی، بیکاری، تورم و کسری بودجه با گسترش اقتصاد سایه ارتباط دارند؛ پدیده‌ای که در اقتصاد ایران در سال‌های گذشته روند صعودی هم داشته است. البته برخی داده‌ها هم نشان می‌دهد سهم اقتصاد سایه از تولید در استان‌های مرزی بیشتر از استان‌های غیرمرزی است. همین گزاره‌ها، زمینه بررسی رابطه اقتصاد غیررسمی و فرصت‌های شغلی مرزنشینان را فراهم می‌کند. پرسش این است که چرا اقتصاد غیررسمی در برخی استان‌های ایران گسترده‌تر است و چه نسبتی میان سیاست‌های اقتصادی، محرومیت منطقه‌ای و فعالیت‌های مرزنشینان وجود دارد؟ 

اقتصاد دیده‌نشده

بخشی از فعالیت‌های اقتصادی خارج از چهارچوب‌های رسمی ثبت، نظارت و مالیات‌ستانی انجام می‌شود؛ فعالیت‌هایی که ممکن است از یک شغل خانگی ثبت‌نشده و معامله محلی تا اشتغال بدون قرارداد، فرار مالیاتی و قاچاق کالا را در بر بگیرند. این مجموعه فعالیت‌ها در ادبیات اقتصادی با عنوان اقتصاد سایه شناخته می‌شود. اهمیت این پدیده فقط به درآمدهایی که از دید نظام مالیاتی پنهان می‌مانند، محدود نیست، مسئله مهم‌تر آن است که گسترش اقتصاد سایه می‌تواند رقابت میان بنگاه‌ها را مختل کند، پوشش‌های بیمه‌ای نیروی کار را کاهش دهد و توان دولت را برای تامین مالی خدمات عمومی و توسعه منطقه‌ای محدود کند. اقتصاد سایه را نمی‌توان صرفاً نتیجه انتخاب افراد برای فرار از قانون دانست. شرایط بازار کار، فشارهای مالیاتی، بی‌ثباتی قیمت‌ها، ساختار بودجه دولت و سطح درآمد سرانه نیز در شکل‌گیری آن نقش دارند. از این منظر، اقتصاد غیررسمی بخشی از مسئله بزرگ‌تر حکمرانی اقتصادی و توسعه نامتوازن منطقه‌ای است.

پژوهش‌های انجام‌شده

تازه‌ترین پژوهش مورد استناد این گزارش، مطالعه سیده ندا رحیمی، مجید مداح و محبوبه فراهتی (1405) با عنوان «تحلیل تجربی علل و روند اقتصاد سایه در استان‌های ایران» (سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۴۰۱) است که در فصلنامه مدل‌سازی اقتصادسنجی منتشر شد. پژوهشگران درباره تفاوت‌های استانی اقتصاد سایه و عوامل موثر بر آن، اطلاعات مربوط به ۲۸ استان را بررسی کرده‌اند. مزیت این مطالعه آن است که به‌جای محدود شدن به یک برآورد کلی از اقتصاد غیررسمی کشور، امکان بررسی تفاوت‌های منطقه‌ای و ارتباط آن با شرایط اقتصادی و نهادی را فراهم می‌کند. البته مطالعه‌های دیگری هم مورد استناد هستند که می‌توان به تعدادی از آنها اشاره کرد. فریبا رشنو و غلامعلی حاجی (1403) در پژوهشی با عنوان رابطه میان اقتصاد سایه و نابرابری درآمد در ایران (سال‌های ۱۳۶۶ تا ۱۴۰۰) نشان دادند اقتصاد سایه در کوتاه‌مدت با بهبود توزیع درآمد رابطه دارد، اما در بلندمدت، اثر آن معکوس می‌شود و به افزایش نابرابری درآمدی می‌انجامد. این موضوع بیانگر آن است که فعالیت‌های غیررسمی ممکن است در مقطع کوتاه‌مدت برای برخی خانوارها فرصت درآمدزایی ایجاد کند، اما تداوم و گسترش آنها لزوماً به توزیع عادلانه‌تر درآمد نمی‌انجامد. ازاین‌رو، سیاست‌گذار باید پیامدهای بلندمدت اقتصاد سایه بر توزیع درآمد را نیز در نظر بگیرد. امین حق‌نژاد و محبوبه فراهتی (1399) نیز در پژوهشی با عنوان «ارتباط میان رشد اقتصاد، مصرف انرژی و اقتصاد سایه در ایران» (سال‌های 1355 تا 1394) نشان دادند، میان مصرف انرژی و رشد اقتصاد رسمی، در کوتاه‌مدت و بلندمدت رابطه علی دوطرفه وجود دارد. البته یافته‌های این مطالعه حاکی از آن است که گسترش اقتصاد سایه لزوماً به رشد بیشتر اقتصاد رسمی منتهی نمی‌شود و ممکن است با تضعیف رشد رسمی نیز همراه باشد. مجید مداح و محبوبه فراهتی (1398) نیز در پژوهشی با عنوان «تحلیل تجربی اثر مستقیم بیکاری بر اقتصاد سایه در ایران» (سال‌های 1355 تا 1394) نشان دادند محدود شدن فرصت‌های اشتغال رسمی می‌تواند افراد را برای جبران کمبود درآمد به فعالیت‌های غیررسمی سوق دهد. برآورد پژوهش حاکی از آن است که به‌طور متوسط حدود هفت درصد از نسبت اقتصاد سایه به تولید ناخالص داخلی به بیکاری و حدود ۱۵ درصد به بار مالیاتی نسبت داده می‌شود. رضا کاربر، زهرا کریمی‌تکانلو و پرویز رستم‌زاده (1398) در پژوهشی با عنوان «برآورد حجم اقتصاد زیرزمینی در استان‌های ایران و بررسی عوامل موثر بر آن» (سال‌های 1380 تا 1394) نشان دادند نسبت اقتصاد زیرزمینی به تولید ناخالص داخلی در دوره مورد مطالعه، روند افزایشی داشته و از حدود 3/ 2 درصد در سال ۱۳۸۰ به 9/ 25 درصد در سال ۱۳۹۴ رسیده است. این یافته بر تفاوت‌های منطقه‌ای و اهمیت بررسی عوامل اقتصادی و نهادی در توضیح گسترش فعالیت‌های زیرزمینی تاکید دارد. درنهایت اینکه، عباس خندان و مسعود نیلی (2014) در پژوهشی با عنوان «اثر مداخله‌های دولت در بازارهای اعتبار، کار و کالا بر اندازه اقتصاد غیررسمی ایران» (سال‌های ۱۹۷۱ تا ۲۰۰۷) نشان دادند، مداخله‌های گسترده‌ دولت در بازارها، بیکاری بیشتر و مخارج دولتی کمتر در بلندمدت با افزایش انگیزه بنگاه‌ها برای پنهان کردن فعالیت‌های اقتصادی ارتباط دارند. به این ترتیب، اختلال در بازار اعتبار و فقر می‌تواند گسترش اقتصاد غیررسمی را تشدید کند. این مقاله در Journal of Economic Policy Reform منتشر شد.

عوامل تعیین‌کننده

یافته‌های جدید نشان می‌دهد بار مالیاتی، بیکاری، تورم، حجم دولت، کسری بودجه و درآمد سرانه با اندازه اقتصاد سایه ارتباطی تنگاتنگ دارد. افزایش فشار مالیاتی، به‌ویژه برای بنگاه‌های کوچک و کم‌درآمد، می‌تواند انگیزه ثبت نکردن بخشی از فعالیت‌ها را افزایش دهد. بیکاری نیز افراد را به سمت مشاغلی سوق می‌دهد که ورود به آنها آسان‌تر است، اما ممکن است از قرارداد رسمی، بیمه و حمایت قانونی برخوردار نباشند. تورم از مسیری دیگر عمل می‌کند. بی‌ثباتی قیمت‌ها، پیش‌بینی‌پذیری کسب‌وکارها را کاهش می‌دهد و هزینه‌های جاری بنگاه‌ها را افزایش می‌دهد. در چنین فضایی، برخی فعالان اقتصادی ممکن است برای کاهش هزینه‌ها یا حفظ درآمد خود، از چهارچوب‌های رسمی فاصله بگیرند. ارتباط مثبت حجم دولت با اقتصاد سایه نیز لزوماً به‌معنای آن نیست که هرگونه افزایش مخارج عمومی زیان‌بار است. گسترش بوروکراسی، پیچیدگی مجوزها، هزینه‌های مقرراتی و ضعف نظارت می‌تواند فعالیت رسمی را دشوار کند. درعین‌حال، کاهش بی‌هدف مخارج دولت نیز ممکن است خدمات نظارتی، قضایی و زیرساختی را تضعیف کند. بنابراین مسئله اصلی، کیفیت عملکرد دولت و نحوه تخصیص منابع است. کسری بودجه نیز می‌تواند بازتابی از بی‌ثباتی مالی و ضعف نهادی باشد. شرایطی که اعتماد فعالان اقتصادی را کاهش می‌دهد و زمینه فرار مالیاتی و فعالیت‌های پنهان را تقویت می‌کند. همچنین بهبود سطح رفاه اقتصادی می‌تواند وابستگی خانوارها به فعالیت‌های غیررسمی را کاهش دهد. به بیان دیگر، سیاست مقابله با اقتصاد سایه، بدون توجه به درآمد و اشتغال، ناقص است.

توسعه ناپایدار

اقتصاد سایه با مخارج خانوار، رشد تولید ناخالص داخلی و ضریب جینی هم ارتباط دارد؛ به‌طوری‌که بخشی از فعالیت‌های غیررسمی واقعاً کالا و خدمات تولید می‌کنند، درآمد ایجاد می‌کنند و قدرت خرید خانوار را افزایش می‌دهند. کارگاه‌های کوچک، مشاغل خانوادگی و فعالیت‌های ثبت‌نشده ممکن است در تولید و اشتغال سهم داشته باشند. اما این مشارکت به‌معنای آن نیست که گسترش اقتصاد سایه الزاماً به توسعه پایدار می‌انجامد. بنگاهی که خارج از چهارچوب رسمی فعالیت می‌کند، ممکن است از پرداخت مالیات و بیمه اجتناب کند و درنتیجه، در مقایسه با رقیب قانون‌مدار خود، مزیت هزینه‌ای به‌دست آورد. در بلندمدت، چنین وضعی می‌تواند رقابت سالم را تضعیف کند، پوشش تامین اجتماعی را کاهش دهد و منابع لازم برای توسعه زیرساخت‌ها را محدود کند. همچنین دسترسی به فرصت‌های غیررسمی یکسان نیست و منافع آن ممکن است میان گروه‌های مختلف به‌شدت نامتوازن توزیع شود. افزون بر این، کاهش درآمدهای مالیاتی هم می‌تواند توان بازتوزیعی دولت را محدود کند. بنابراین پیام مهم آن است که رشد فعالیت اقتصادی، اگر با ثبت رسمی، حمایت اجتماعی و قواعد رقابت همراه نباشد، لزوماً سبب بهبود پایدار رفاه نمی‌شود.

تفاوت‌های استانی

البته تفاوت قابل ‌توجه اقتصاد سایه میان استان‌های ایران برجسته است. براساس میانگین نسبت برآوردشده اقتصاد سایه به تولید ناخالص داخلی، طی سال‌های 1379 تا 1401، گلستان، آذربایجان غربی و ایلام در میان استان‌های دارای مقادیر بالاتر قرار دارند. در مقابل، سمنان، فارس و قزوین در گروه استان‌های دارای مقادیر پایین‌تر قرار گرفته‌اند. تفاوت‌ها نشان می‌دهد اقتصاد سایه در سطح کشور توزیعی یکنواخت ندارد. حضور چند استان مرزی در میان مقادیر بالاتر، با این فرضیه سازگار است که موقعیت جغرافیایی، محدودیت فرصت‌های رسمی و ویژگی‌های بازارهای محلی در شکل‌گیری اقتصاد غیررسمی نقش دارند. بااین‌حال، به‌تنهایی نمی‌توان نتیجه گرفت که مرزی بودن، علت قطعی اندازه بزرگ‌تر اقتصاد سایه است، زیرا شرایط اشتغال، ترکیب تولید، درآمد سرانه، کیفیت زیرساخت‌ها و ویژگی‌های نهادی نیز باید در تفسیر تفاوت‌ها لحاظ شوند. براساس برآوردهای جدید، اقتصاد سایه در استان‌های ایران طی سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۴۰۱، با وجود نوسان‌ها و تفاوت‌های منطقه‌ای، روندی عمدتاً صعودی داشته است. افزایش آن در سال‌های پایانی دوره را می‌توان با تشدید تحریم‌ها از سال ۱۳۹۷ به بعد، دشواری تامین نهاده‌های تولید، کاهش درآمدهای نفتی و محدود شدن فعالیت‌های رسمی نیز مرتبط دانست.

اقتصاد مرزنشینان

برای درک فعالیت‌های غیررسمی در مناطق مرزی نیز فهم ارتباط موقعیت جغرافیایی اهمیت اساسی دارد. در این مناطق، اقتصاد غیررسمی را نمی‌توان بدون توجه به ساختار اشتغال، دسترسی به بازار، محدودیت سرمایه‌گذاری و فرصت‌های معیشتی تحلیل کرد. محدودیت زمین‌های کشاورزی، فقدان صنایع و سرمایه‌گذاری صنعتی، فقر و کمبود مهارت‌های شغلی از عواملی‌ هستند که جوانان را به سمت فعالیت‌های غیررسمی سوق می‌دهند. وقتی فرصت‌های اشتغال رسمی محدود است و زیرساخت‌های تولیدی و صنعتی توسعه کافی ندارند، فعالیت‌های غیررسمی ممکن است به یکی از معدود راه‌های تامین درآمد خانوار تبدیل شود. در چنین شرایطی، برخورد صرفاً انتظامی یا محدود کردن مبادلات، بدون ایجاد فرصت‌های جایگزین، لزوماً مسئله را حل نمی‌کند و ممکن است فشار معیشتی را افزایش دهد. اما باید میان فعالیت معیشتی مرزنشینان، کسب‌وکارهای ثبت‌نشده و شبکه‌های سازمان‌یافته قاچاق تمایز قائل شد. این فعالیت‌ها از نظر انگیزه، مقیاس، سازمان‌دهی و آثار اقتصادی یکسان نیستند. سیاست موثر باید بتواند میان خانواری که برای تامین درآمد به فعالیت غیررسمی روی آورده‌ است و شبکه‌ای که از قاچاق سازمان‌یافته سود می‌برد، تمایز بگذارد.

سیاست‌گذاری و رسمی‌سازی

به‌نظر می‌رسد کاهش اقتصاد سایه در مرزها تنها با تشدید نظارت و برخورد قانونی حاصل نمی‌شود. اگر هزینه ورود به اقتصاد رسمی بالا باشد، فرصت‌های اشتغال محدود بماند و بنگاه‌های کوچک با مقررات پیچیده روبه‌رو شوند، فعالیت‌های غیررسمی همچنان می‌توانند برای بخشی از جامعه جذاب باشند. نخستین اقدام، کاهش هزینه رسمی شدن فعالیت‌های اقتصادی است. ساده‌سازی ثبت کسب‌وکار، کاهش مقررات دست‌وپاگیر و طراحی نظام مالیاتی متناسب با توان بنگاه‌های کوچک می‌تواند انگیزه ورود به اقتصاد رسمی را افزایش دهد. این سیاست نباید به معافیت‌های بی‌ضابطه یا کاهش فراگیر مالیات تبدیل شود، زیرا هدف، کاهش هزینه‌های نامتناسب و افزایش تمکین مالیاتی است. دومین اقدام، توسعه فرصت‌های اشتغال و مهارت‌آموزی در استان‌هایی است که با بیکاری و محدودیت سرمایه‌گذاری روبه‌رو هستند. در مناطق مرزی، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل، انبارداری، خدمات تجاری و صنایع متناسب با ظرفیت‌های محلی می‌تواند فرصت‌های جایگزین برای فعالیت‌های معیشتی غیررسمی ایجاد کند. این رویکرد باید با تسهیل مبادلات قانونی و حمایت از کسب‌وکارهای محلی همراه باشد. سومین اقدام، تقویت مدیریت منطقه‌ای و شفافیت در مرزهاست. واگذاری مسئولیت‌های مشخص به نهادهای محلی، همراه با پاسخگویی مالی و نظارت موثر، می‌تواند به طراحی سیاست‌هایی متناسب با شرایط هر استان مرزنشین کمک کند. بااین‌حال، تمرکززدایی به‌خودی‌خود تضمین‌کننده کاهش اقتصاد سایه نیست. اگر نظارت و پاسخگویی ضعیف باشد، احتمال فساد و تخصیص رانتی منابع نیز وجود دارد. چهارمین اقدام، تفکیک فعالیت‌های معیشتی مرزنشینان از شبکه‌های سازمان‌یافته قاچاق است. سیاست‌گذاری در این حوزه باید همزمان دو هدف مقابله موثر با فعالیت‌های مجرمانه و فراهم کردن مسیر قانونی و کم‌هزینه برای کسب‌وکارها را دنبال کند. درنهایت، دولت الکترونیک، شفافیت مالی و دسترسی بهتر به خدمات بیمه‌ای و حمایتی می‌توانند مزایای فعالیت رسمی را افزایش دهند. رسمی‌سازی زمانی پایدار است که افراد نه‌فقط به دلیل ترس از جریمه، بلکه به‌دلیل دسترسی به فرصت‌های اقتصادی، حمایت قانونی و امنیت شغلی، فعالیت رسمی را انتخاب کنند.

فراتر از قانون‌گریزی

اقتصاد سایه را باید هم نشانه‌ای از ضعف نظام رسمی اقتصاد و هم مسئله‌ای مرتبط با معیشت و فرصت‌های توسعه دانست. سیاستی که هزینه فعالیت رسمی را کاهش دهد، درآمد و اشتغال را تقویت کند و درعین‌حال با قاچاق سازمان‌یافته و فساد مقابله کند، شانسی بیشتر برای محدود کردن اقتصاد پنهان دارد. در مناطق مرزی، اگر کمبود سرمایه‌گذاری، محدودیت اشتغال و ضعف زیرساخت‌ها تداوم داشته باشد، فعالیت غیررسمی می‌تواند به راهی برای تامین معیشت تبدیل شود. بنابراین گسترش اقتصاد غیررسمی در استان‌های مرزی، حاصل ترکیب محرومیت اقتصادی، کمبود فرصت‌های شغلی، تمرکزگرایی و دشواری‌های فعالیت رسمی است. در برخی از این مناطق، محدودیت زمین‌های کشاورزی، ضعف صنایع و کمبود سرمایه‌گذاری، فرصت‌های اشتغال رسمی را کاهش می‌دهد. برای فهم اشتغال غیررسمی هم در مناطق مرزی باید به زمینه‌های اقتصادی و محرومیت محلی توجه کرد. عامل دیگر، موقعیت جغرافیایی و امکان مبادلات فرامرزی است. اختلاف قیمت کالاها در دو سوی مرز و پیچیدگی یا هزینه بالای تشریفات گمرکی می‌تواند انگیزه مبادلات خارج از چهارچوب رسمی را افزایش دهد. همچنین، تمرکز سرمایه‌گذاری و امکانات اقتصادی در مراکز اصلی کشور ممکن است مناطق پیرامونی را از فرصت‌های کافی برای توسعه کسب‌وکارهای رسمی محروم کند. در مجموع، توسعه صنایع محلی، ایجاد اشتغال، تسهیل تجارت قانونی، شفاف‌سازی مقررات گمرکی و کاهش هزینه رسمی شدن کسب‌وکارها می‌تواند به گسترش فعالیت‌های رسمی کمک کند. همچنین باید میان فعالیت‌های معیشتی ثبت‌نشده و تجارت غیرقانونی تمایز گذاشت، زیرا همه فعالیت‌های غیررسمی مرزنشینان ماهیت مجرمانه ندارند. 

* این گزارش با کمک و تکیه بر داده‌های مقاله سیده ندا رحیمی، مجید مداح و محبوبه فراهتی (1405) با عنوان «تحلیل تجربی علل و روند اقتصاد سایه در استان‌های ایران» (سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۴۰۱) منتشرشده در فصلنامه مدل‌سازی اقتصادسنجی تهیه و تدوین شده است.