سایه آشفتگی

تورم مزمن و بی‌ثباتی اقتصادی، تنها قدرت خرید خانوارهای ایرانی را کاهش نمی‌دهد، بلکه امکان برنامه‌ریزی برای آینده و خروج پایدار از فقر را نیز محدود می‌کند. در چنین شرایطی، افزایش یارانه‌های نقدی و پرداخت کالابرگ، اگرچه می‌تواند در کوتاه‌مدت بخشی از فشار معیشتی را کاهش دهد، اما به‌تنهایی راهگشای حل مسئله فقر نیست. دکتر شهریار زروکی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه مازندران، با تاکید بر ضرورت مهار تورم، پیش‌بینی‌پذیر شدن سیاست‌های اقتصادی و گسترش فرصت‌های شغلی، بر این باور است که حمایت اجتماعی زمانی اثربخش است که با اصلاحات اقتصادی، ایجاد زمینه‌های پایدار و درآمدزایی برای خانوارها همراه شود.

  ♦♦♦

وقتی تورم ارزش کمک‌های نقدی را می‌کاهد و نوسان‌های اقتصادی فرصت اشتغال و سرمایه‌گذاری را محدود می‌کند، افزایش یارانه تا چه اندازه می‌تواند زندگی فقرا را بهبود بخشد؟

میان کاهش فقر از مجرای توزیع پول، یارانه نقدی و کالابرگ و کاهش پایدار فقر از مجرای افزایش قدرت خرید و توان درآمدزایی خانوارها تمایز وجود دارد. در شرایط فعلی اقتصاد ایران، اگرچه نمی‌توان افزایش یارانه نقدی را رد کرد، ولی یارانه نقدی و افزایش‌ها، راه‌حل اساسی در رفع یا کاهش فقر نیست. نکته مهم این است که یارانه نقدی می‌تواند در کوتاه‌مدت نقش حمایتی داشته باشد، ولی به‌تنهایی نمی‌تواند جایگزین رشد اقتصاد، ثبات قیمت‌ها و ایجاد فرصت‌های شغلی شود.

افزایش یارانه نقدی در کوتاه‌مدت می‌تواند باعث بهبود وضع معیشتی فقرا شود، ولی میزان اثربخشی این سیاست به سه عامل میزان افزایش یارانه، نحوه تامین مالی این سیاست و نحوه توزیع منابع میان گروه‌های درآمدی بستگی دارد. مسئله فقط این نیست که دولت چقدر یارانه پرداخت می‌کند، بلکه مهم این است که پرداخت‌های نقدی چقدر و به چه اندازه می‌تواند قدرت خرید حقیقی برای خانوارها ایجاد کند و مهم‌تر اینکه، آیا این افزایش در قدرت خرید خانوارها، می‌تواند در برابر تورم دوام بیاورد یا نه؟ در اقتصادی مانند اقتصاد ایران که با تورم مزمن مواجه است، افزایش اسمی چنین پرداخت‌هایی از طرف دولت، الزاماً به‌معنای افزایش رفاه نیست. اگر پرداخت‌های نقدی متناسب نباشد، این سیاست، به‌تدریج کارکرد حمایتی خودش را از دست می‌دهد که البته به‌دلیل مواجهه اقتصاد ایران با تورم، فرسایش ارزش حقیقی چنین پرداخت‌هایی قابل درک است. موضوع دوم، نحوه تامین مالی افزایش یارانه‌هاست. اگر دولت منابع لازم را از محل درآمدهای پایدار، کاهش هزینه‌های غیرضرور یا اصلاح هزینه‌های ناکارآمد تامین کند، این سیاست می‌تواند به بهبود توزیع درآمد کمک کند. اگر افزایش یارانه به تشدید کسری بودجه و تامین مالی تورم‌زا بینجامد، ممکن است بخشی از منفعت اولیه از مجرای افزایش قیمت‌ها از بین برود. سیاستی که با هدف حمایت از فقرا آغاز شود، درنهایت، قدرت خرید همان گروه را دوباره کاهش می‌دهد. موضوع سوم،‌ هدفمند بودن پرداخت‌هاست. وقتی منابع مالی دولت محدود است، توزیع این وجوه (کالابرگ‌های یک میلیون‌تومانی) که اندک هم هست، میان بخشی از جمعیت، کارآمدترین روش مبارزه با فقر نیست. اگر حمایت‌های دولتی به خانوارهای کم‌درآمد، خانوارهای با سرپرست خانم، خانوارهای سالمندِ فاقد درآمد کافی یا خانوارهایی که فاقد توان کار و اشتغال هستند، اختصاص یابد، دولت با بودجه‌ای مشابه می‌تواند در کاهش فقر اثرگذار باشد. البته شناسایی گروه‌های هدف باید دقیق و مستمر باشد تا خانوارهای نیازمند از حمایت محروم نشوند.

ورای این سه مورد، مهم‌ترین نکته این است که مسئله فقر صرفاً مسئله کمبود درآمد نقدی نیست، بلکه مسئله محدود بودن فرصت‌های درآمدزایی هم هست. خانواری که شغل پایدار ندارد یا درآمدش با تورم کاهش پیدا می‌کند، حتی با دریافت یارانه بیشتر، همچنان در معرض فقر قرار دارد. پرداخت‌های نقدی می‌تواند بخشی از هزینه‌های زندگی را پوشش بدهد، ولی نمی‌تواند به‌تنهایی فرصت شغلی ایجاد کند، بهره‌وری را افزایش دهد یا نااطمینانی اقتصادی را کاهش دهد. به‌عبارتی، دولت باید همگام با پرداخت‌های نقدی، بر ثبات اقتصاد کلان، مهار تورم، ایجاد اشتغال مولد و بهبود فضای کسب‌وکار تمرکز کافی داشته باشد. درمجموع، اگرچه افزایش پرداخت‌های نقدی برای حمایت از فقرا ضروری است، ولی کافی نیست.

خانواده‌ای که نمی‌داند ماه آینده اجاره‌خانه، خوراک و دارو چقدر گران می‌شود، چگونه می‌تواند برای بهبود زندگی خود برنامه‌ریزی کند؟

تورم فقط قدرت خرید خانوارها را کاهش نمی‌دهد، بلکه توان برنامه‌ریزی برای آینده را هم از آنها می‌گیرد. وقتی خانواده‌ای نمی‌داند ماه بعدی چه سهمی از درآمدش صرف اجاره مسکن، خوراک، درمان و سایر نیازهای ضروری می‌شود، نمی‌توان با اطمینان درباره پس‌انداز، آموزش، خرید دارایی‌ها (منقول و غیرمنقول)، کالاهای مصرفی (بادوام و بی‌دوام) یا حتی تغییر شغل تصمیم گرفت. از منظر اقتصادی، این وضع را باید با مفهوم نااطمینانی اقتصادی توضیح بدهیم. تفاوت میان تورم و نااطمینانی تورمی وجود دارد. حتی اگر عاملان اقتصادی با نرخ تورم نسبتاً بالایی مواجه باشند، درصورتی‌که بتوانند روند قیمت‌ها و درآمد آینده را با دقتی قابل قبول پیش‌بینی کنند، امکان برنامه‌ریزی تا حدی وجود دارد. ولی وقتی علاوه‌بر افزایش قیمت‌ها، میزان و سرعت افزایش قیمت‌ها نیز غیرقابل پیش‌بینی باشد، تصمیم‌گیری اقتصادی دشوار می‌شود. نااطمینانی معمولاً به زیان خانوارهای کم‌درآمد مربوط می‌شود، چون خانوارها سهمی بیشتر از درآمدشان را صرف نیازهای ضروری می‌کنند، پس‌انداز و دارایی‌های نقدشونده کمتری دارند و در مقابل شوک‌های قیمتی آسیب‌پذیرترند. در سوی مقابل، خانوار برخوردار ممکن است بتواند با تبدیل دارایی‌ها یا تغییر ترکیب سرمایه‌گذاری، بخشی از زیان تورمی را جبران کند، ولی خانواری که تقریباً تمام درآمدش را صرف مخارج روزمره می‌کند، چنین امکانی را ندارد.

پیامد نااطمینانی اقتصادی و بی‌ثباتی اقتصاد کلان فقط کاهش مصرف نیست. خانوارها و به‌ویژه خانوارهای کم‌درآمد و فقیر، ممکن است از هزینه‌هایی مانند آموزش‌های تکمیلی، پیشگیری‌های درمانی یا سرمایه‌گذاری در مهارت‌های شغلی، صرف‌نظر کنند. نااطمینانی‌های امروز می‌تواند فرصت‌های درآمدزایی فردا را محدود کند و به تداوم فقر دامن بزند. از طرف دیگر، از منظر عاملان تولید، یعنی تولیدکنندگان، نااطمینانی اقتصادی و بی‌ثباتی مهم است. نااطمینانی اقتصادی تصمیم بنگاه‌ها را متاثر می‌کند. وقتی هزینه‌های آتی، نرخ ارز، تقاضای مصرف‌کنندگان و شرایط تامین مالی قابل پیش‌بینی نباشد، بنگاه‌ها ممکن است استخدام نیروی کاری جدید یا اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری بلندمدت را به تعویق بیندازند و از این طریق، خانوارها متضرر شوند. پس، نااطمینانی اقتصادی و بی‌ثباتی می‌تواند همزمان از دو مجرا به خانوارها فشار وارد کند. نخست، افزایش هزینه‌های زندگی و دوم، محدود شدن فرصت‌های شغلی،­ آن‌هم به‌خاطر متاثر شدن تصمیم‌های سرمایه‌گذاری بنگاه‌های اقتصادی. در چنین شرایطی، سیاست حمایتی دولت نباید به افزایش در مبلغ و میزان پرداخت‌های نقدی محدود شود. حمایت موثر، علاوه‌بر حفظ قدرت خرید گروه‌های کم‌درآمد، به کاهش نااطمینانی نیز نیاز دارد؛ حمایت موثر از کانال مهار پایدار تورم، ایجاد ثبات در سیاست‌های اقتصادی، قابل پیش‌بینی کردن قواعد مالی و ارزی و طراحی سازوکارهای حمایتی که خانوارها بتوانند روی تداوم آن حساب کنند. تورم، قدرت خرید خانوارها، به‌ویژه خانوارهای فقیر و کم‌درآمد را از آنها می‌گیرد، ولی نااطمینانی تورمی، امکان برنامه‌ریزی برای آینده را از آنها سلب می‌کند. فقرا، فقط آنهایی نیستند که امروز درآمد کافی ندارند، آنهایی هم هستند که نمی‌توانند با اطمینان برای فردا تصمیم‌سازی کنند.

سهم مهار تورم، پیش‌بینی‌پذیر شدن سیاست‌ها و کاهش نااطمینانی در مبارزه با فقر چیست؟

مهار تورم، پیش‌بینی‌پذیر شدن سیاست‌های اقتصادی دولت و حاکمیت و کاهش نااطمینانی و بی‌ثباتی اقتصادی، پاشنه‌های آشیل در مبارزه پایدار با فقر هستند. چرا که فقر فقط از کم بودن درآمد اسمی خانوارها ناشی نمی‌شود، بلکه به قدرت خرید حقیقی، ثبات درآمد و امکان برنامه‌ریزی اقتصادی نیز وابسته است. نخستین مورد، مهار تورم است که به‌معنای حفظ قدرت خرید خانوارهای کم‌درآمد است. خانوارهای کم‌درآمد، بخشی بزرگ‌تر از درآمدشان را برای خرید خوراکی‌ها، مسکن، حمل‌ونقل و درمان اختصاص می‌دهند و فرصتی محدود برای جبران افزایش قیمت‌ها دارند. درنتیجه، تورم می‌تواند بدون کاهش درآمد اسمی، سطح رفاه آنها را پایین بیاورد. از این مجرا، کنترل پایدار تورم می‌تواند نوعی سیاست حمایتی باشد. چون مانع فرسایش دائمیِ دستمزدها، مستمری‌ها و یارانه‌های نقدی خانوارها، به‌ویژه خانوارهای کم‌درآمد می‌شود. البته کاهش نرخ تورم به‌معنای کاهش سطح عمومی قیمت‌ها نیست، بلکه به‌معنای کند شدن سرعت افزایش قیمت‌هاست. دومین مورد، یعنی پیش‌بینی‌پذیری سیاست‌های اقتصادی دولت و حاکمیت، امکان تصمیم‌گیری بلندمدت را فراهم می‌کند. خانوارها باید تصمیم‌سازی کنند. آنها برای تصمیم‌سازی‌ها، تا حد معقولی نیازمند اطمینان به آینده هستند. بنگاه‌ها هم به همین شکل‌ هستند. عاملان تولید در استخدام نیروی کار و اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری باید بتوانند هزینه‌ها، تقاضا و شرایط تامین مالی را تا اندازه‌ای پیش‌بینی کنند. اینکه اقتصاد ایران دائم تغییرات مکرر و غیرقابل پیش‌بینی در مقررات، سیاست‌های ارزی، مالیاتی و تجاری داشته باشد، به‌معنای این است که هزینه تصمیم‌سازی بنگاها و عاملانِ اقتصادیِ تولید افزایش می‌یابد و به‌تبع آن، انگیزه فعالیت‌های مولد تضعیف می‌شود. این پدیده نامیمون بر خانوارهای کم‌درآمد اثرگذارتر است، چون توان مالی خانوارهای کم‌درآمد برای جبران اشتباه‌های سیاستی دولت و حاکمیت و تحمل شوک‌های اقتصادی، محدودتر از بنگاه‌هاست.

کاهش نااطمینانی هم می‌تواند از انتقال فقر به آینده جلوگیری کند. وقتی خانواده‌ها، به‌ویژه خانوارهای کم‌درآمد، دائم نگران تامین هزینه‌های ضروری‌شان هستند، ممکن است از آموزش، سلامت یا ارتقای مهارت‌های اعضای خود صرف‌نظر کنند. صرف‌نظر کردن شاید در کوتاه‌مدت به کمک مخارج خانوار بیاید، ولی در بلندمدت می‌تواند فرصت‌های شغلی و درآمدی خانواده را محدود کند و اثر منفی بگذارد. پس ثبات اقتصادی فقط مسئله امروز خانوارها، به‌ویژه خانوارهای فقیر و کم‌درآمد نیست، بلکه روی توان نسل بعدی برای خروج از فقر هم اثر می‌گذارد. البته ثبات اقتصاد کلان به‌تنهایی برای ریشه‌کن کردن فقر کافی نیست، زیرا در اقتصادی با تورم پایین، اگر رشد اقتصاد اشتغال‌زا نباشد،‌ دسترسی به آموزش و سلامت نابرابر باشد و گروه‌هایی از جامعه از فرصت‌های اقتصادی محروم بمانند، فقر می‌تواند تداوم یابد. بنابراین مهار تورم و کاهش نااطمینانی باید همسو با سیاست‌های اشتغال‌زا، حمایت اجتماعی هدفمند و گسترش فرصت‌های برابر باشد تا نتیجه مطلوب حاصل شود.

در اقتصاد ایران، این مسئله اهمیتی دوچندان دارد. سیاست‌های حمایتی (مانند اعطای کالابرگ و یارانه نقدی)، زمانی اثربخشی است که در اقتصادی با تورم مهارشده و قواعد اقتصادی نسبتاً باثبات اعمال و اجرا شود. در غیر این صورت، دولت و حاکمیت ممکن است از یک ‌طرف، منابعی برای حمایت از فقرا اختصاص بدهد و از طرف دیگر، بخشی از اثر واقعی سیاست‌های حمایتی به‌دلیل تداوم تورم و بی‌ثباتی از بین برود. مهار تورم از قدرت خرید محافظت می‌کند و پیش‌بینی‌پذیری اقتصادی به تصمیم‌سازی کمک می‌کند و کاهش نااطمینانی اقتصادی، امکان تصمیم‌سازیِ خانوارها و بنگاه‌ها را برای سرمایه‌گذاری در آینده افزایش می‌دهد. به‌عبارتی، این سه عامل، زیرساخت اقتصادیِ یک سیاست رفاهی پایدار هستند.

سیاست حمایتی چگونه باید با این اصلاحات همراه شود؟

سیاست‌های حمایتی و اصلاحات اقتصادی نه‌تنها نباید مقابل یکدیگر قرار بگیرند، بلکه باید مکمل هم باشند. یعنی از یک ‌طرف، اصلاحات اقتصادی سیاست‌گذاران بدون حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر و کم‌برخوردار می‌تواند در کوتاه‌مدت هزینه‌های سنگین روی دوش خانوارهای کم‌درآمد بگذارد. از طرف دیگر، سیاست پرداخت‌های نقدی بدون اصلاحات اقتصادی هم ممکن است به سیاستی پرهزینه و کم‌دوام تبدیل شود. پس سیاست‌های حمایتی دولت باید طوری طراحی شود که هم توان خرید مردم حفظ شده و هم امکان اصلاحات پایدار اقتصادی فراهم شود. برای برخورداری از این رابطه مکمل، میان سیاست‌های حمایتی و اصلاحات اقتصادی، چهار محور اهمیت دارد. محور نخست این است که حمایت از خانوارهای کم‌درآمد و فقرا باید هدفمند و متناسب با نیاز واقعی باشد. در شرایطی که محدودیت در منابع عمومی داریم، پرداخت یکسان به همه افراد، الزاماً بهترین روش توزیع منابع محدود نیست. دولت و نهادهای حاکمیتی باید بتوانند خانوارهای کم‌درآمد و آسیب‌پذیر را با دقت شناسایی کنند و حمایت‌های بیشتری را در اختیار دیگران قرار دهند. البته هدفمندی نباید سبب حذف اشتباه خانوارهای نیازمند شود. نظام شناسایی، بازبینی و بازآرایی مستمر وضع اقتصادی خانوارها در اثربخشی سیاست‌های حمایتی اهمیت دارد. مورد دوم این است که دولت در سیاست‌های حمایتی باید قدرت خرید حقیقی را در نظر بگیرد (نه صرفاً مبلغ اسمی). یعنی اگر تورم بالا رود و مبلغ پرداخت‌های نقدی ثابت بماند، ارزش حقیقی حمایت کاهش می‌یابد. پس طراحی سازوکار شفاف برای بازبینی دوره‌ای حمایت‌ها با توجه به تغییر سبد هزینه، به‌ویژه برای گروه‌های کم‌درآمد، ضروری است.

مورد سوم این است که سیاست‌های حمایتی همچنین باید با اصلاحات اقتصادی همزمان باشد، نه اینکه به پس از اجرای اصلاحات اقتصادی موکول شود. برای نمونه، اگر در اقتصاد ایران، اصلاح قیمت انرژی یا اصلاح سایر قیمت‌های نسبی ضروری باشد، باید پیش از اجرا، آثار آن بر گروه‌های درآمدی مختلف ارزیابی شود و حمایت‌های جبرانیِ مناسب (به‌ویژه برای خانوارهای کم‌درآمد) به‌موقع در اختیار آنها قرار گیرد. در غیر این صورت، هزینه‌های اصلاحات اقتصادی، به طرزی نامتناسب بر دوش کسانی قرار می‌گیرد که کمترین توان تحمل آن را دارند. حمایت نقدی باید با سیاست‌های توانمندساز پیوند یابد. پرداخت یارانه برای تامین نیازهای فوری ضروری است، ولی خروج پایدار از فقر به فرصت‌های شغلی، آموزش باکیفیت، خدمات سلامت و امکان ارتقای مهارت، نیاز دارد. سیاست‌های حمایتی باید به‌گونه‌ای طراحی شود که خانوارهایی که در مسیر ورود به اشتغال و افزایش درآمد هستند، به‌طور ناگهانی حمایت ضروری خودشان را از دست ندهند. در غیر این صورت، ممکن است وابستگی به کمک‌های دولتی تداوم یا انگیزه کار کاهش یابد.

همچنین منابع تامین مالیِ سیاست‌های حمایتی باید تا حد امکان پایدار و شفاف باشد. تامین مالی سیاست‌های حمایتی از محل درآمدهای قابل اتکا و اصلاح هزینه‌های ناکارآمد، از تامین مالی تورم‌زا مناسب‌تر و بهتر است، زیرا هدف سیاست‌های حمایتی باید افزایش رفاه حقیقی خانوارها باشد، نه صرفاً افزایش رقم پرداختی دولت به آنها. اصلاحات اقتصادی باید از نظر اجتماعی قابل تحمل باشند و سیاست‌های حمایتی دولت از نظر مالی، قابل دوام. سیاست‌های حمایتی دولت قرار نیست مانع اصلاحات شود، بلکه باید هزینه‌های نامتوازن اصلاحات را کاهش دهد و از آسیب دیدن فقرا جلوگیری کند. این سیاست‌ها همچنین باید امکان مشارکت شهروندان را در فرصت‌های اقتصادی جدید فراهم کند. اصلاحات اقتصادی بدون سیاست‌های حمایتی می‌تواند فقر را تشدید کند و سیاست‌های حمایتی بدون اصلاحات اقتصادی ممکن است به چرخه‌ای پرهزینه و بی‌پایان تبدیل شود. راه‌حل این مسئله، پیوند میان سیاست‌های حمایتی هدفمند، ثبات اقتصاد کلان و ایجاد فرصت‌های پایدار درآمدزایی است.

چرا مبارزه با فقر بدون ثبات اقتصادی به نتیجه نمی‌رسد؟

فقر پدیده‌ای نیست که صرفاً با تزریق منابع مالی به خانوارها برطرف یا ریشه‌کن شود. فقر تا حد زیادی به نحوه عملکرد اقتصاد، ثبات درآمدها، قدرت خرید و امکان دسترسی آحاد جامعه به فرصت‌های شغلی وابسته است. اقتصاد ایران که به‌طور مستمر با تورم بالا، نوسان شدید و نااطمینانی مواجه است، با سیاست‌های حمایتی گسترده دولت و حاکمیت نمی‌تواند به بهبود پایدار رفاه منتهی شود. البته امیدوار هستم بشود، ولی این شاید آرزویی محقق‌نشونده باشد. در یک اقتصاد بی‌ثبات، دولت اگرچه ممکن است از یک‌سو به فقرا و خانوارهای کم‌درآمد یارانه بدهد، ولی از سوی دیگر، از مجرای تورم و کاهش فرصت‌های شغلی، قدرت خرید و امکان درآمدزایی آنها را تضعیف می‌کند. مبارزه پایدار با فقر زمانی آغاز می‌شود که سیاست‌های حمایتی و ثبات اقتصادی در یک مسیر حرکت کنند.