دعوای ترامپ و پاول
چرا دولت و فدرال‌رزرو اختلاف پیدا کردند؟
در ماه‌های گذشته، تنش‌های فزاینده‌ای میان رئیس‌جمهور پیشین ایالات‌متحده (دونالد ترامپ) و رئیس فدرال‌رزرو (جروم پاول)، درباره سیاست‌های نرخ بهره و استقلال بانک مرکزی به وجود آمده است. ترامپ که در سال ۲۰۱۷ پاول را به ریاست فدرال‌رزرو منصوب کرده بود، اکنون به دلیل عدم کاهش سریع نرخ بهره، او را به‌شدت مورد انتقاد قرار داده و در پست‌های عمومی خود گفته است، «برکناری پاول هرچه سریع‌تر انجام شود». اظهارات ترامپ در حالی بیان می‌شود که پاول بر استقلال بانک مرکزی تاکید و اعلام کرده است طبق قانون، رئیس‌جمهور نمی‌تواند او را تنها به دلیل اختلاف نظر در سیاست‌گذاری اقتصادی برکنار کند. بر اساس قانون فدرال‌رزرو، رئیس‌جمهور تنها در صورت «سوءرفتار» یا «ناتوانی» می‌تواند رئیس فدرال‌رزرو را برکنار کند، نه به دلیل اختلاف نظر در سیاست‌های پولی. با این حال، دولت ترامپ قصد دارد پیش‌فرض (حکم) قانونی «Humphrey’s Executor» را که براساس آن رئیس‌جمهور نمی‌تواند مقام‌های ارشد نهادهای مستقل را بدون دلیل موجه برکنار کند، به چالش بکشد. این پیش‌فرض در تصمیم دیوان عالی ایالات‌متحده در سال ۱۹۳۵ در پرونده‌ای به همین نام قرار داده شد. دولت ترامپ در تلاش است این پیش‌فرض را لغو کند و اختیارات بیشتری برای برکناری مقام‌های ارشد نهادهای مستقل به‌دست آورد. در صورت تغییر این پیش‌فرض، ممکن است رئیس‌جمهور بتواند رئیس فدرال‌رزرو را بدون نیاز به دلیلی موجه برکنار کند. این امر می‌تواند استقلال بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار دهد و نگرانی‌هایی را در مورد تاثیرات منفی بر بازارها و اقتصاد ایالات‌متحده ایجاد کند. منتقدان بر این باورند که دخالت سیاسی در تصمیم‌گیری‌های پولی می‌تواند باعث بی‌ثباتی اقتصادی و کاهش اعتماد عمومی به نهادهای مالی شود. این موضوع نه‌تنها به اختلاف شخصی میان ترامپ و پاول محدود نمی‌شود، بلکه به مسئله اساسی درباره استقلال بانک مرکزی و حدود اختیارات رئیس‌جمهور در تغییر مقام‌های ارشد نهادهای مستقل تبدیل شده است. نتیجه این مناقشه می‌تواند تاثیر عمیقی بر ساختار حکومتی و سیاست‌های اقتصادی ایالات‌متحده در آینده داشته باشد. در گزارش پیش‌‍‌‌رو می‌خواهیم به این پرسش بپردازیم که خاستگاه اختلاف به‌وجود‌آمده میان دولت آمریکا و فدرال‌رزرو کجاست؟
تلاش‌های ترامپ برای اعمال زور
در دوره دوم ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ، تنش‌ها میان او و جروم پاول، به اوج خود رسیده است. ترامپ که در دوره اول خود بارها از پاول به دلیل عدم کاهش نرخ بهره انتقاد کرده بود، اکنون علنی تهدید به برکناری او کرده است. این تهدیدها نگرانی‌هایی را درباره استقلال فدرال‌رزرو و احتمال دخالت‌های سیاسی در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی ایجاد کرده است. پاول در پاسخ به این تهدیدها اعلام کرده است حتی اگر ترامپ از او بخواهد استعفا کند، این کار را نخواهد کرد، زیرا برکناری رئیس فدرال‌رزرو بدون دلیل قانونی مجاز نیست. او تاکید کرده است که استقلال بانک مرکزی برای حفظ ثبات اقتصادی ضروری است و نباید تحت تاثیر فشارهای سیاسی قرار گیرد. ترامپ در اظهارنظرهایی متناقض، گفته قصد برکناری پاول را ندارد، اما او را به همکاری نکردن و اتخاذ تصمیم‌های نادرست متهم کرده است. از نظر قانونی، برکناری رئیس فدرال‌رزرو تنها در صورت وجود دلایل موجه همانند سوءرفتار یا ناتوانی در انجام وظایف امکان‌پذیر است. اختلاف‌نظرهای سیاسی یا نارضایتی از سیاست‌های پولی، دلایل کافی برای برکناری محسوب نمی‌شود. با این حال، ترامپ و تعدادی از مشاورانش تلاش کرده‌اند با تفسیرهای جدید از قانون، امکان برکناری پاول را فراهم کنند. این تلاش‌ها در حالی صورت می‌گیرد که پرونده‌ای در دیوان عالی آمریکا در حال بررسی است که می‌تواند تاثیر گسترده‌ای بر استقلال نهادهای فدرال، از جمله فدرال‌رزرو، داشته باشد. اگر دیوان عالی به نفع افزایش اختیارات رئیس‌جمهور رای دهد، ممکن است راه برای برکناری پاول هموار شود. در این میان، بازارهای مالی نیز به‌شدت تحت تاثیر این تنش‌ها قرار گرفته‌اند. سرمایه‌گذاران نگران هستند دخالت‌های سیاسی در سیاست‌های پولی باعث بی‌ثباتی اقتصادی شود. افزایش نرخ بهره، تورم و کاهش رشد اقتصاد پیامدهای احتمالی وضع کنونی هستند. تلاش‌های ترامپ برای اعمال فشار بر فدرال‌رزرو و تهدید به برکناری پاول، چالش جدی برای استقلال بانک مرکزی آمریکا به شمار می‌آید. نتیجه این کشمکش‌ها می‌تواند تاثیر عمیق بر اقتصاد آمریکا و اعتماد عمومی به نهادهای اقتصادی داشته باشد.
چالش‌های اقتصادی و فشار بر فدرال‌رزرو
جروم پاول، رئیس وقت فدرال‌رزرو (بانک مرکزی ایالات‌متحده) درباره پیامدهای اقتصادی سیاست‌های تعرفه‌ای دونالد ترامپ، صحبت‌هایی کرده است. این صحبت‌ها در باشگاه اقتصادی شیکاگو بیان شد و به روشنی نشان می‌دهد فدرال‌رزرو با شرایطی مواجه است که از لحاظ تاریخی، شباهت زیادی با پدیده رکود تورمی (stagflation) دهه ۱۹۷۰ دارد؛ وضعیتی که شامل همزمانی افزایش بیکاری، کاهش رشد اقتصاد و رشد نرخ تورم است- سه عامل که معمولاً به‌طور مستقل کنترل‌پذیرند، اما در صورت وقوع همزمان، سیاست‌گذاری پولی را با دشواری‌های جدی مواجه می‌کنند. پاول تاکید می‌کند سیاست‌های تعرفه‌ای ترامپ از لحاظ شدت، وسعت و بی‌سابقه بودن در تاریخ معاصر آمریکا بی‌نظیر بوده‌اند. برخلاف ادعای ترامپ که می‌گفت هزینه تعرفه‌ها را کشورهای صادرکننده می‌پردازند، پاول به‌صراحت می‌گوید بخش قابل توجهی از بار مالی این تعرفه‌ها بر دوش مصرف‌کنندگان آمریکایی خواهد بود.
در شرایطی که یکی از ماموریت‌های اصلی فدرال‌رزرو، حفظ اشتغال کامل و تثبیت قیمت‌هاست، ترکیب تورم بالا و بیکاری فزاینده عملاً این دو هدف را در تضاد با یکدیگر قرار می‌دهد. پاول هشدار می‌دهد اگر مسیر فعلی ادامه یابد، فدرال‌رزرو مجبور خواهد بود میان مهار تورم و حفظ اشتغال، یکی را در اولویت قرار دهد؛ انتخاب دشواری که در دهه ۷۰ میلادی، با ریاست پل ولکر (با فدا کردن اشتغال به نفع کنترل تورم) انجام شد. آن زمان بانک مرکزی با افزایش شدید نرخ بهره توانست تورم را مهار کند، اما به بهای رکود اقتصادی جدی. در حال حاضر، پاول و دیگر مقام‌های فدرال‌رزرو معتقدند سیاست‌گذاری پولی باید در وضع فعلی در حالت «انتظار و مشاهده» باقی بماند که اطلاعات بیشتری درباره تاثیر دقیق تعرفه‌ها بر رشد اقتصاد و نرخ بیکاری به‌دست آید. به بیان دیگر، آنها هنوز برنامه مشخصی برای افزایش یا کاهش نرخ بهره ندارند و ترجیح می‌دهند واکنش اقتصاد به شوک‌های سیاستی را از طریق داده‌ها بررسی کنند. با توجه به اینکه سیاست‌های تعرفه‌ای ترامپ مستقیماً بر اهداف و ابزارهای فدرال‌رزرو تاثیر گذاشته‌اند، اهمیت استقلال این نهاد بیش از پیش برجسته شده است. پاول با خودداری از کاهش نرخ بهره، عملاً موضع مستقل و حرفه‌ای اتخاذ کرده و برخلاف فشارهای سیاسی، اجازه نداده فدرال‌رزرو ابزاری برای پوشاندن ناکارآمدی سیاست‌های اقتصادی کاخ سفید باشد. در صورتی که چنین سیاست‌هایی ادامه یابد و پیامدهای منفی آن افزایش یابد، ممکن است پرونده‌های حقوقی جدید شکل بگیرد که در آنها، رئیس‌جمهور تلاش کند با برکناری مقام‌هایی همانند پاول، سیاست‌های پولی بانک مرکزی را تحت کنترل خود درآورد- وضعی که اگرچه فعلاً فرضی است، اما با توجه به سابقه فشار بر روسای مستقل نهادها (در بستر تاریخی ایالات‌متحده) دور از ذهن نیست. در چنین سناریویی، بار دیگر حکم قانونی Humphrey’s Executor به‌عنوان سپری برای حفظ استقلال نهادهایی همچون فدرال‌رزرو وارد صحنه حقوقی خواهد شد.
پیش‌فرض قانونی «Humphrey’s Executor»
تصمیــم دیــوان عــالـی ایــالات‌متحـده در پــرونـده «Humphrey’s Executor v. United States» در سال ۱۹۳۵ یکی از مهم‌ترین احکام در تاریخ حقوق اداری آمریکاست که به‌طور مستقیم به محدودیت اختیارات رئیس‌جمهور در برکناری مقام‌های نهادهای مستقل فدرال می‌پردازد. این پرونده زمانی تشکیل شد که رئیس‌جمهور (فرانکلین روزولت)، ویلیام همفری، یکی از اعضای کمیسیون تجارت فدرال (FTC) را به دلیل اختلاف‌نظر سیاسی برکنار کرد، در حالی که قانون فدرال تصریح کرده بود اعضای این کمیسیون تنها در صورت «بی‌کفایتی، قصور در انجام وظایف یا سوءرفتار» می‌توانند برکنار شوند. همفری از پذیرش این تصمیم خودداری کرد و به کار خود ادامه داد، اما پیش از صدور رای دادگاه درگذشت. پس از مرگ او، وکلای خانواده‌اش پرونده را ادامه دادند و دیوان عالی در نهایت یک‌صدا حکم داد که رئیس‌جمهور نمی‌تواند اعضای نهادهای مستقل را بدون دلیل قانونی مشخصی برکنار کند.
پرونده«Humphrey’s Executor» نقطه عطف تعیین مرزهای اختیارات اجرایی رئیس‌جمهور شناخته می‌شود. در این حکم، دیوان عالی تفاوت میان مقام‌های اجرایی صرف و مقام‌های نهادهای مستقل را مشخص و اعلام کرد، مقام‌های نهادهای مستقل تنها در صورت وجود دلایل قانونی مشخص، می‌توانند برکنار شوند. این تصمیم به‌عنوان پایه‌ای برای حفظ استقلال نهادهای فدرال از جمله فدرال‌رزرو، کمیسیون تجارت فدرال و هیات ملی روابط کار مورد استناد قرار گرفته است. البته تعدادی از حقوقدانان و سیاستمداران محافظه‌کار تلاش کرده‌اند این سابقه حقوقی را به چالش بکشند. آنها بر این باورند که رئیس‌جمهور باید اختیار کامل در برکناری مقام‌های اجرایی داشته باشد تا بتواند سیاست‌های خود را به‌طور موثر اجرا کند. در پرونده «Trump v. Wilcox» (2025)، رئیس‌جمهور ترامپ دو عضو دموکرات کمیسیون تجارت فدرال را برکنار کرد و این اقدام به نبرد حقوقی منجر شد که به دیوان عالی کشیده شده است. این پرونده می‌تواند زمینه‌ساز بازنگری در سابقه حقوقی «Humphrey’s Executor» باشد و در صورت تغییر در این سابقه، استقلال نهادهای فدرال به‌طور جدی تحت تاثیر قرار خواهد گرفت.
ضرورت استقلال بانک مرکزی
نبود استقلال بانک مرکزی می‌تواند آثار زیان‌باری بر اقتصاد یک کشور داشته باشد، چرا که تصمیم‌گیری‌های پولی از مسیر علمی و مبتنی بر داده خارج شده، ابزاری در خدمت سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت‌ها بوده است. وقتی بانک مرکزی زیر فشار سیاسی قرار می‌گیرد، ممکن است در مواجهه با تورم از ابزارهای ضدتورمی استفاده نکند یا نرخ بهره را به‌گونه‌ای تنظیم کند که در خدمت اهداف انتخاباتی دولت باشد، نه منافع بلندمدت اقتصادی. چنین رویکردی باعث از بین رفتن اعتماد عمومی به بانک مرکزی، کاهش اعتبار سیاست‌های پولی و بی‌ثباتی در بازارهای مالی می‌شود.
در ایالات‌متحده، هرچند ساختار فدرال‌رزرو از ابتدا به‌گونه‌ای طراحی شده که استقلال نسبی آن را حفظ کند، اما دوره‌هایی از فشار سیاسی شدید بر این نهاد وجود داشته است. یکی از معروف‌ترین نمونه‌ها مربوط به دوره ریاست‌جمهوری لیندون جانسون در دهه ۱۹۶۰ است؛ زمانی که او از آرتور برنز (رئیس وقت فدرال‌رزرو) خواست نرخ بهره را پایین نگه دارد تا رشد اقتصادی برای تامین مالی جنگ ویتنام و اجرای برنامه‌های رفاهی افزایش یابد. این فشارها باعث شد فدرال‌رزرو در مهار تورم دچار تعلل شود و نتیجه آن، بروز بحران تورمی دهه ۱۹۷۰ و نیاز به سیاست‌های انقباضی شدید و دردناک در زمان پل ولکر (رئیس وقت فدرال‌رزرو) در دهه ۱۹۸۰ بود. ولکر به‌شدت به استقلال فدرال‌رزرو معتقد بود. او با وجود فشارهای سیاسی، نرخ بهره را به سطوحی بی‌سابقه رساند تا تورم را مهار کند که در نهایت به بازیابی اعتبار بانک مرکزی آمریکا انجامید. در سال‌های گذشته نیز تنش میان دونالد ترامپ و جروم پاول نشان داد حتی در اقتصاد پیشرفته‌ای همانند آمریکا، تهدید استقلال بانک مرکزی همچنان ممکن است. ترامپ بارها پاول را به عدم همکاری در پایین آوردن نرخ بهره متهم و حتی تهدید به برکناری او کرد، در حالی که طبق قانون، رئیس فدرال‌رزرو تنها در صورت سوءرفتار یا ناتوانی قانونی می‌تواند برکنار شود. چنین فشارهایی، حتی اگر به نتیجه نرسند، پیام منفی به بازارها و نهادهای بین‌المللی می‌فرستند و ممکن است به افزایش ریسک سرمایه‌گذاری در کشور منجر شود. در سطح بین‌المللی نیز، نمونه‌های آشکارتری از عدم استقلال بانک مرکزی وجود دارد. در ترکیه، رجب طیب اردوغان (رئیس‌جمهور) بارها بر روسای بانک مرکزی فشار آورده تا نرخ بهره را کاهش دهند، حتی زمانی که تورم دورقمی در حال افزایش بود. مداخله‌های سیاسی مستقیم باعث شد سرمایه‌گذاران خارجی از بازار ترکیه خارج شوند، نرخ ارز سقوط کند و اقتصاد وارد دوره‌ای از بی‌ثباتی عمیق شود. در آرژانتین نیز دولت‌های مختلف با دخالت در سیاست‌های پولی و تلاش برای تامین کسری بودجه از طریق چاپ پول، باعث بی‌اعتمادی گسترده و تورم افسارگسیخته شده‌اند که به سقوط پزو (یکای پول آرژانتین) و بحران بدهی انجامیده است.
بنابراین، استقلال بانک مرکزی نه‌تنها اصل نظری در علم اقتصاد، بلکه ضرورت عملی برای ثبات پایدار اقتصاد است. زمانی که سیاست‌گذاری پولی به ابزار دست دولت‌ها برای رسیدن به اهداف کوتاه‌مدت، به‌ویژه اهداف انتخاباتی، تبدیل شود، نتیجه آن چیزی جز بی‌ثباتی، تورم، کاهش سرمایه‌گذاری و فرار سرمایه نخواهد بود. حتی در کشورهایی با نهادهای قوی و ساختارهای دموکراتیک، این اصل همواره در معرض تهدید قرار دارد. مثال بارز آن در سال‌های گذشته، جدال آشکار و پرسروصدا میان دونالد ترامپ (رئیس‌جمهور وقت آمریکا) و جروم پاول (رئیس فدرال‌رزرو) بود. ترامپ که خواستار کاهش نرخ بهره برای تحریک رشد اقتصاد و تقویت بازار سهام در آستانه انتخابات ۲۰۲۰ بود، بارها پاول را در توئیتر و سخنرانی‌های عمومی به ناتوانی در تصمیم‌گیری مناسب متهم کرد. او حتی تا آنجا پیش رفت که تهدید به برکناری پاول کرد؛ اقدامی که با واکنش تند اقتصاددانان، سیاست‌گذاران و نهادهای بین‌المللی مواجه شد. در حالی که قانون به‌صراحت استقلال رئیس فدرال‌رزرو را تضمین کرده و امکان برکناری او تنها در صورت سوءرفتار یا ناتوانی قانونی وجود دارد، این فشارها نشان داد استقلال نهادهای پولی -حتی در کشوری مانند آمریکا- می‌تواند هدف حملات سیاسی قرار گیرد. هرچند پاول و هیات‌مدیره فدرال‌رزرو در نهایت تحت تاثیر مستقیم این فشارها قرار نگرفتند و مسیر خود را بر مبنای تحلیل داده‌ها ادامه دادند، اما این رویارویی به‌خوبی ضعف‌های بالقوه ساختارهای نهادی را به نمایش گذاشت. مسئله این است که حتی اگر فشارهای سیاسی به تغییر مستقیم سیاست منجر نشود، صرف وجود چنین فشارهایی اعتماد بازار به ثبات سیاست‌های پولی را کاهش می‌دهد، ریسک‌ها را افزایش می‌دهد و اثرات منفی بر انتظارات تورمی و نرخ بهره بلندمدت بر جای می‌گذارد. از این منظر، رویارویی ترامپ و پاول نه فقط اختلاف شخصی یا رسانه‌ای، بلکه نشانه‌ای از شکنندگی مرز اقتصاد و سیاست در ساختاریافته‌ترین نظام‌های اقتصادی جهان بود؛ مرزی که اگر فرو بریزد، هزینه‌اش را در نهایت شهروندان با کاهش ارزش پول، بی‌ثباتی اقتصادی و دشواری معیشت خواهند پرداخت.
