بزنگاه گازوئیل
سه‌نرخی شدن گازوئیل؛ اصلاح اقتصادی یا آغاز بحران در گفت‌وگو با حسین سلاح‌ورزی
اعتصاب اخیر کامیون‌داران، علاوه بر چالش‌های فوری حمل‌ونقل، بازتابی از مشکلات ساختاری اقتصاد ایران نیز هست. در این میان این پرسش مطرح می‌شود که سیاست سه‌نرخی شدن گازوئیل چه دستاورد و تبعات اقتصادی داشته است؟ محدود کردن سهمیه سوخت به ۵۰۰ لیتر برای کامیون‌داران واقعی بود یا صرفاً به تعطیلی موقت فعالیت‌ها منجر شد؟ در گفت‌وگو با حسین سلاح‌ورزی ابعاد اقتصادی این اعتصاب و مقایسه تجربیات بین‌المللی را واکاوی می‌کنیم.
♦♦♦
اجرای طرح سه‌نرخی شدن گازوئیل در ایران چه تبعات اقتصادی کوتاه‌مدت و بلندمدتی دارد؟ آیا این طرح به صرفه‌جویی واقعی در مصرف سوخت منجر می‌شود؟
بحث مربوط به یارانه‌های سنگین حوزه سوخت -اعم از گازوئیل و بنزین- و بار مالی بزرگی که این یارانه‌ها بر اقتصاد کشور تحمیل می‌کنند، موضوعی قدیمی و ریشه‌دار است. اکنون به نظر می‌رسد که دولت تصمیم دارد پس از بررسی‌های گسترده از سوی مشاوران و ستاد تحول، گام اول اصلاحات را از حوزه گازوئیل آغاز کند. بر اساس آنچه تاکنون اعلام شده و به‌صورت بخشنامه منتشر شده است، گازوئیل قرار است با سه نرخ متفاوت در جایگاه‌های سوخت عرضه شود. هرچند تاکنون قیمت‌های رسمی اعلام نشده‌اند، اما بر اساس اطلاعات منتشرشده از سوی جامعه حمل‌ونقل و تشکل‌های صنفی مرتبط، ظاهراً این سه نرخ شامل: نرخ یارانه‌ای (حدود ۳۰۰ تومان)، نرخ نیمه‌یارانه‌ای (احتمالاً بین ۱۲ تا ۱۵ هزار تومان) و نرخ آزاد (حدود ۲۰ تا ۳۰ هزار تومان) است. بدیهی است اجرای این طرح، مجموعه‌ای از تبعات اقتصادی در دو بازه زمانی کوتاه‌مدت و بلندمدت خواهد داشت. از مهم‌ترین آثار محسوس و فوری آن می‌توان به افزایش هزینه‌های حمل‌ونقل اشاره کرد که مستقیماً ناشی از افزایش هزینه سوخت خواهد بود. تقریباً بیش از ۹۰ درصد حمل بار در کشور از طریق جاده‌ها و به وسیله ناوگان کامیونی انجام می‌شود، که وابستگی شدیدی به گازوئیل دارد. در صورتی که رانندگان مجبور به استفاده از سهمیه‌های نیمه‌یارانه‌ای یا آزاد شوند، هزینه عملیاتی آنها به شکل محسوسی افزایش خواهد یافت. این امر به‌ویژه بر کامیون‌های فرسوده و مستهلک که مصرف سوخت بیشتری دارند، فشاری مضاعف وارد خواهد کرد. از سوی دیگر، با توجه به اینکه حمل‌ونقل جاده‌ای سهمی ۱۰ تا ۱۵درصدی در قیمت تمام‌شده کالاهای اساسی دارد، افزایش هزینه سوخت و حمل‌ونقل، مستقیماً به رشد قیمت کالاهای اساسی، مواد غذایی، کالاهای مصرفی و حتی خدمات منجر خواهد شد. با توجه به اینکه کشور در حال حاضر درگیر تورمی مزمن و مستمر است، این افزایش هزینه می‌تواند تاثیر شدیدی بر خانوارهای کم‌درآمد بگذارد و قدرت خرید آنها را کاهش دهد. نکته مهم دیگر، پیامدهای اجتماعی این سیاست است؛ از جمله اعتصابات اخیر کامیون‌داران. همان‌طور که در روزهای گذشته مشاهده شد، طرح سه‌نرخی شدن گازوئیل با واکنش منفی این قشر مواجه شد و در واقع آغاز اعتراضات و اعتصابات اخیر نیز در پاسخ به همین طرح بوده است. بسیاری از رانندگان کامیون معتقدند که سهمیه سوخت یارانه‌ای پاسخگوی نیاز واقعی آنها نیست. با توجه به فرسودگی ناوگان، شرایط نامناسب جاده‌ها، وجود گردنه‌ها، کمربندی‌ها، ترافیک‌های سنگین و پایین بودن راندمان خودروها، آنها ناگزیرند بخشی از سوخت مورد نیاز خود را از محل نرخ آزاد تهیه کنند، که هزینه‌های قابل‌توجهی را به آنها تحمیل می‌کند. در نتیجه، شاهد اعتصابات زنجیره‌ای در نقاط مختلف کشور بوده‌ایم که تاکنون بیش از ۱۰ روز ادامه داشته است. این اعتصابات باعث اختلال در زنجیره تامین کالا و ایجاد کمبود موقت برخی اقلام در تعدادی از شهرها شده است. این امر نشان‌دهنده نارضایتی شدید فعالان حوزه حمل‌ونقل از وضعیت افزایش هزینه‌های سوخت است. افزون بر آن، افزایش قیمت قطعات یدکی، استهلاک بالای خودروها و مشکلات خدمات پس از فروش نیز فشار مضاعفی را بر رانندگان وارد کرده و می‌تواند در کنار افزایش قیمت سوخت، محرکی برای ادامه اعتراضات باشد.
چگونه می‌توان ضمن کنترل قاچاق سوخت و اصلاح قیمت‌ها، فشار اقتصادی بر کامیون‌داران خرد و رانندگان فرسوده را کاهش داد تا اعتراضات و اختلال‌های در زنجیره تامین به حداقل برسد؟
اعتصابات در کوتاه‌مدت خود می‌تواند به اختلال در عرضه کالاها منجر شود. این اختلال در زنجیره تامین، کاهش عرضه در بازار را به دنبال خواهد داشت که طبیعتاً می‌تواند دوباره تاثیر افزایشی بر سطح قیمت‌ها بگذارد و به بی‌ثباتی اقتصادی دامن بزند. تاثیر دیگر این طرح، در صورت نبود زیرساخت‌های کافی و عدم اجرای دقیق و شفاف سهمیه‌بندی سوخت، آن است که ممکن است تقاضا برای خرید سوخت آزاد به‌شدت افزایش یابد. با توجه به این نکته که حتی نرخ آزاد گازوئیل در ایران همچنان تفاوت قابل‌توجهی با قیمت این سوخت در کشورهای همسایه نظیر پاکستان دارد، احتمال دارد که هدف اصلی این طرح که همان کاهش قاچاق گازوئیل است، محقق نشود. در چنین شرایطی، به‌‌رغم اصلاح ظاهری قیمت‌ها، همچنان انگیزه برای قاچاق سوخت پابرجا خواهد ماند. نکته دیگری که در زمره آثار کوتاه‌مدت قابل اشاره است، وضعیت خاص بخش بزرگی از رانندگان کامیون در کشور است؛ افرادی که در اصطلاح «کامیون‌داران خرد» نامیده می‌شوند و اغلب از ناوگان فرسوده، کهنه و قدیمی استفاده می‌کنند. بسیاری از این رانندگان نیز به سامانه‌های دیجیتال، بارنامه‌های آنلاین و سیستم‌های برخط دسترسی ندارند. بنابراین، افزایش هزینه سوخت، ممکن است درآمد آنان را کاهش داده و در نتیجه، بر نابرابری اقتصادی و نارضایتی اجتماعی در کشور بیفزاید. اما اگر بخواهیم نگاهی به تبعات بلندمدت این سیاست بیندازیم، می‌توان گفت که این موضوع تا حد زیادی بستگی به نحوه اجرای سیاست‌های مکملی دارد که دولت در نظر خواهد گرفت و همچنین واکنش فعالان حوزه حمل‌ونقل. به عبارت دیگر، آینده این طرح وابسته به آن است که آیا دولت می‌تواند یک سیاست جامع، هوشمندانه و هم‌افزا را اجرا کند و آیا جامعه هدف، یعنی رانندگان و شرکت‌های حمل‌ونقل، همکاری و پذیرش لازم را خواهند داشت یا خیر.
در صورتی که این طرح به‌درستی اجرا شود -که امیدواریم چنین باشد- و تخصیص سوخت یارانه‌ای واقعاً بر اساس پیمایش واقعی و داده‌های مبتنی بر بارنامه‌های برخط انجام شود، قاعدتاً باید به کاهش مصرف غیرضروری و محدودسازی قاچاق بینجامد. قاچاق گازوئیل، که برآورد می‌شود سالانه حدود دو میلیارد دلار به اقتصاد ایران زیان وارد می‌کند، اگر هدف‌گذاری این سیاست‌ها دقیق و همراه با زیرساخت‌ها و نظارت موثر باشد، احتمالاً کاهش خواهد یافت. در چنین شرایطی، منابع مالی آزادشده از محل کاهش قاچاق می‌تواند به دولت کمک کند تا سرمایه‌گذاری بیشتری در حوزه‌های کلیدی انجام دهد. به عبارت دیگر، اگر این سیاست‌ها به‌درستی هدایت شوند، می‌توانند موجب بهینه‌سازی مصرف سوخت در کشور شوند. از سوی دیگر، اجرای صحیح این طرح می‌تواند فعالان حوزه حمل‌ونقل را به سوی استفاده از کامیون‌های بهینه‌تر و کم‌مصرف‌تر سوق دهد. در حال حاضر، متوسط عمر ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای کشور بیش از ۲۰ سال است و مصرف سوخت آن حدوداً ۵۰ درصد بیش از استانداردهای جهانی است. اگر حمایت‌های دولت هدفمند باشد و صرفه‌جویی ناشی از اصلاح یارانه‌ها به‌درستی هدایت شود، می‌توان امیدوار بود که رانندگان برای خرید کامیون‌های نو و کم‌مصرف‌تر اقدام کنند، که در نتیجه هزینه‌های عملیاتی آنان نیز کاهش خواهد یافت. در سطح کلان نیز، اجرای موفق این سیاست می‌تواند بر دولت اثرات مثبت بلندمدتی بگذارد. در صورت شفاف‌سازی یارانه‌های سوخت و هدایت صحیح منابع حاصل از آن به سمت حوزه‌های تولیدی، زیرساختی و اجتماعی، دولت می‌تواند بخشی از این منابع را صرف توسعه حمل‌ونقل عمومی، بهبود جاده‌ها و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر کند. در نهایت، یکی دیگر از چالش‌های اصلی که کشور با آن مواجه است، تورم مزمن و ساختاری است که به‌طور مستقیم بر معیشت عموم مردم تاثیر می‌گذارد. در صورت نبود سیاست‌های جبرانی کافی و اجرای دقیق و عادلانه این طرح، افزایش هزینه‌های حمل‌ونقل می‌تواند به تشدید تورم دامن بزند و در بلندمدت، موجب کاهش رشد اقتصاد و افزایش نابرابری شود.
در نهایت می‌تواند به کاهش قاچاق سوخت منجر شود یا نه؟
باید گفت این موضوع به عوامل مختلفی بستگی دارد. از جنبه مثبت، این طرح در صورتی که دقیق و بر اساس پیمایش واقعی و اطلاعات ثبت‌شده در بارنامه‌های برخط اجرا شود، می‌تواند به کنترل مصرف مازاد سوخت کمک کند. به این معنا که رانندگانی که تا پیش از این، از سهمیه یارانه‌ای سوخت برای مصارف غیرمرتبط با حمل‌ونقل -از جمله استفاده شخصی، فروش در بازار آزاد یا حتی قاچاق- استفاده می‌کردند، در نتیجه اجرای صحیح این طرح، ناچار خواهند شد برای مصرف اضافی خود، از سوخت نیمه‌یارانه‌ای یا آزاد استفاده کنند. همین تفاوت قیمت می‌تواند به‌صورت طبیعی (خودکار) مصرف غیرضروری را کاهش دهد و هدایت مصرف سوخت به سمت فعالیت‌های مولد را به همراه داشته باشد. علاوه بر این، با اجرای دقیق طرح و ایجاد شفافیت در تخصیص سوخت، انگیزه‌ای برای ارتقای ناوگان حمل‌ونقل نیز ایجاد می‌شود. رانندگانی که ناوگان فرسوده با مصرف بالا دارند، به دلیل افزایش هزینه‌های عملیاتی، احتمالاً به سمت جایگزینی با کامیون‌های کم‌مصرف‌تر سوق داده خواهند شد؛ به‌ویژه اگر دولت در این مسیر، سیاست‌های حمایتی مناسب نظیر تسهیلات نوسازی ناوگان، معافیت‌های گمرکی برای واردات قطعات یا کامیون و برنامه‌های حمایتی هدفمند تدوین کند. در کنار همه اینها، باید به نقش حیاتی زیرساخت‌های دیجیتال و نظارتی اشاره کرد. اگر داده‌های مربوط به پیمایش، بارنامه‌ها و تخصیص سوخت به‌صورت دقیق، شفاف و غیرقابل جعل ثبت و پردازش شوند، آنگاه می‌توان اطمینان داشت که سوخت یارانه‌ای به مقصد واقعی خود خواهد رسید و بهره‌برداری ناعادلانه یا سوءاستفاده کاهش خواهد یافت. در مجموع، اگرچه اجرای طرح سه‌نرخی شدن گازوئیل می‌تواند زمینه‌ساز صرفه‌جویی، کاهش قاچاق و افزایش بهره‌وری در مصرف انرژی باشد، اما همه این دستاوردها منوط به وجود زیرساخت‌های فنی، سامانه‌های شفاف مدیریتی، و اجرای دقیق همراه با سیاست‌های جبرانی هدفمند است.
به نظر می‌رسد این طرح باز هم آثاری در ادامه به دنبال خواهد داشت؟
در ادامه بحث درباره آثار احتمالی طرح سه‌نرخی شدن گازوئیل و سهمیه‌بندی هوشمند سوخت، باید گفت یکی از جنبه‌های مثبت این سیاست، افزایش بهره‌وری در بخش حمل‌ونقل جاده‌ای است. با افزایش قیمت سوخت در بخش آزاد، رانندگان ناگزیر می‌شوند رفتار مصرفی خود را بهینه کنند؛ از جمله نگهداری بهتر خودروها، انتخاب مسیرهای کوتاه‌تر یا کم‌هزینه‌تر، و استفاده از تجهیزات یا قطعاتی که به کاهش مصرف سوخت منجر می‌شود. در مطالعات و تجربیات بین‌المللی نیز اثبات شده که نوسازی ناوگان می‌تواند تا ۵۰ درصد در مصرف سوخت صرفه‌جویی ایجاد کند. با این حال، چالش‌های جدی نیز پیش‌روی اثربخشی این سیاست‌ها قرار دارد. مهم‌ترین آنها، احتمال ناکافی بودن سهمیه سوخت تخصیصی نسبت به نیاز واقعی رانندگان است؛ به‌ویژه برای رانندگانی که با ناوگان فرسوده و غیربهینه فعالیت می‌کنند. در چنین شرایطی، به‌جای آنکه صرفه‌جویی در مصرف حاصل شود، فشار اقتصادی مضاعف به این قشر وارد می‌شود، بدون آنکه عملاً کاهش قاچاق یا مصرف مازاد محقق شود.
نکته مهم دیگر، ضعف تاریخی سامانه‌های اجرایی در کشور است. اگر سامانه هوشمند تخصیص سوخت نیز مانند بسیاری از سامانه‌های دیگر (از جمله سامانه‌های ثبت سفارش یا توزیع کالا) با کندی، قطعی یا اختلالات فنی مواجه شود، ممکن است رانندگان تمایلی به استفاده از سهمیه یارانه‌ای نداشته باشند و مستقیماً به سراغ سوخت آزاد بروند. در این صورت نه‌تنها صرفه‌جویی حاصل نمی‌شود، بلکه هزینه‌ها نیز افزایش پیدا می‌کند. تجربه اجرای سیاست مشابه در آبان ۱۳۹۸ نیز موید این واقعیت است که در صورت نبود اطلاع‌رسانی، هماهنگی و زیرساخت مناسب، سیاست‌های هدفمندی به نتایج مطلوب نمی‌رسند.
با توجه به نقش شبکه‌های دلالی و واسطه‌گری در حمل‌ونقل، اصلاح سیاست‌های یارانه‌ای چگونه می‌تواند از فساد و رانت در این بخش جلوگیری کند؟
در کنار این موارد، نقش شبکه‌های دلالی و واسطه‌گری نیز نباید نادیده گرفته شود. این شبکه‌ها -که بعضاً به یک مافیای اقتصادی قدرتمند در حوزه سوخت تبدیل شده‌اند- در بسیاری از موارد با صدور بارنامه‌های جعلی، فروش سهمیه سوخت، یا سازمان‌دهی قاچاق سوخت، از یارانه‌های دولتی سوءاستفاده می‌کنند. در چنین شرایطی، اصلاح قیمت سوخت اگر با تقویت سامانه‌های هوشمند، نظارت دقیق بر جایگاه‌های عرضه، و شفاف‌سازی فرآیند صدور بارنامه همراه نباشد، صرفاً موجب خلق رانت‌های جدید و تعمیق فساد خواهد شد.
در شرایط تحریم و تورم بالا، دولت چگونه می‌تواند با تلفیق سیاست‌های قیمت‌گذاری سوخت و حمایت از نوسازی ناوگان، پایداری و کارایی حمل‌ونقل جاده‌ای را تضمین کند؟
در پاسخ به این پرسش باید به واقعیت‌های اقتصادی کشور نیز توجه کرد. در شرایطی که کشور با تحریم، تورم مزمن و محدودیت‌های شدید ارزی مواجه است، انتظار برای نوسازی گسترده ناوگان بدون حمایت مالی دولت و تسهیلات هدفمند، واقع‌بینانه نیست. با این حال، ما پیشتر نیز بستر قانونی آن را در ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید در اختیار داشته‌ایم. این ماده اجازه می‌دهد از محل صرفه‌جویی ناشی از کاهش مصرف سوخت، تسهیلات نوسازی ناوگان به فعالان بخش حمل‌ونقل اعطا شود. اگر دولت بتواند منابع حاصل از کاهش قاچاق و مصرف سوخت را هدفمند و شفاف به بخش نوسازی هدایت کند، آنگاه می‌توان به‌تدریج به ارتقای بهره‌وری، کاهش هزینه‌های عملیاتی، و کاهش آلایندگی ناوگان امید داشت. در مجموع، تحقق اهداف طرح سه‌نرخی شدن سوخت، به‌ویژه صرفه‌جویی، کاهش قاچاق و بهبود کارایی اقتصادی، نیازمند یک بسته جامع از اقدامات مکمل، سامانه‌های هوشمند و قابل اعتماد، و اراده سیاسی قوی برای مقابله با رانت و فساد سازمان‌یافته است. در حال حاضر، یکی از مهم‌ترین موانع بهره‌وری در اقتصاد ایران، ناوگان فرسوده و پرمصرف حمل‌ونقل است که بار سنگینی بر دوش اقتصاد کشور می‌گذارد. اگر دولت بتواند زمینه نوسازی ناوگان را فراهم کند -چه از طریق نوسازی سنتی، چه با بهره‌گیری از سوخت‌های جایگزین- مصرف سوخت تا ۵۰ درصد کاهش خواهد یافت. همچنین، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های جاده‌ای، کاهش عوارض و بهینه‌سازی مسیرها می‌تواند به کاهش هزینه‌های عملیاتی رانندگان و افزایش بهره‌وری بینجامد. در کنار این اقدامات، ضروری است سیاست‌های جبرانی برای حمایت از قشر رانندگان و کامیون‌داران، به‌ویژه در شرایط تورمی کنونی، تدوین و اجرا شود تا فشار اقتصادی ناشی از اصلاح قیمت‌ها به حداقل برسد.
