بحران پهنای باند
بررسی ریشه‌های مشکلات اینترنت در ایران در گفت‌وگو با علی توسلی
در شرایطی که اینترنت به یکی از حیاتی‌ترین زیرساخت‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی تبدیل شده، بحث درباره قیمت‌گذاری، کیفیت خدمات و آینده سرمایه‌گذاری در این حوزه بیش از هر زمان دیگری اهمیت یافته است. با وجود رشد روزافزون تقاضا برای خدمات اینترنت، اما توسعه زیرساخت‌ها، به‌ویژه در بخش اینترنت ثابت، با چالش‌های متعددی مواجه شده است. در این گفت‌وگو با علی توسلی، دبیر کمیسیون اینترنت و انتقال داده‌ها در سازمان نظام صنفی رایانه‌ای استان تهران، به بررسی ریشه‌های مشکلات کنونی، آثار سیاست‌های قیمت‌گذاری دستوری، نقش دولت و بخش خصوصی در توسعه زیرساخت‌ها و آینده سرمایه‌گذاری در حوزه اینترنت پرداخته‌ایم. توسلی با نگاهی دقیق و مبتنی بر تجربه، از آنچه «نگاه سیاسی به اینترنت» می‌نامد، انتقاد می‌کند و راه‌حل‌هایی برای خروج از بن‌بست فعلی ارائه می‌دهد که در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
سرکوب دستوری قیمت اینترنت چه تبعاتی برای شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات اینترنت در ایران داشته یا خواهد داشت؟
در پاسخ به این سوال باید گفت، اصولاً یکی از اشکالات اساسی این است که از دوره وزارت آقای واعظی تاکنون، به مقوله اینترنت به‌عنوان یک «کالا» نگریسته نشده است. به نظر می‌رسد که اینترنت بیشتر به‌عنوان یک ابزار سیاسی در نظر گرفته شده؛ ابزاری که دولت و وزارتخانه بتوانند از آن بهره‌برداری سیاسی کنند. اینترنت نیز مانند هر کالای دیگری، هزینه تمام‌شده دارد و باید حاشیه سود معقولی برای آن در نظر گرفته شود. طبیعی است وقتی قیمت اینترنت متناسب با این پارامترها افزایش پیدا نمی‌کند، سرمایه‌گذاری به سمت آن نرفته و توسعه اینترنت و شرکت‌های مرتبط با آن غیرممکن یا بسیار دشوار می‌شود. شرکت‌ها به‌طور کلی مشکلی با مدل‌هایی مثل قیمت‌گذاری پلکانی یا شناور ندارند. مسئله اصلی این است که قیمت اینترنت باید متناسب با هزینه تمام‌شده افزایش پیدا کند و نظارت نیز از جانب صنف مرتبط انجام شود، مانند سایر اصناف. از طرفی، حتی با کیفیت فعلی اینترنت، هزینه تمام‌شده‌ای برای آن وجود دارد که قیمت‌های فعلی هیچ تناسبی با آن ندارند. تا جایی که من اطلاع دارم، پایین‌ترین قیمت اینترنت در منطقه و شاید حتی در جهان متعلق به ایران است. من نمونه‌ای نمی‌شناسم که اینترنت با قیمت کمتر از پنج دلار ارائه شود. بنابراین، صرف‌نظر از کیفیت، قیمت باید متناسب با هزینه تمام‌شده باشد که در حال حاضر نیست. در مورد تجربه بین‌المللی هم باید بگویم که اطلاعات دقیقی ندارم که کشوری اقدام به تعرفه‌گذاری برای اینترنت کند. اصولاً در بسیاری از کشورها اینترنت نیز مانند سایر کالاها در بازار تعیین قیمت می‌شود. البته اگر هم تعرفه‌گذاری صورت گیرد، باید متناسب با هزینه تمام‌شده و حاشیه سود لازم برای توسعه باشد. در غیر این صورت، امکان توسعه واقعی در بخش خصوصی وجود نخواهد داشت، چراکه سازوکار بخش دولتی اصولاً متفاوت است. ممکن است در برخی کشورها دولت به‌طور مستقیم خدمات ارائه دهد و در آن صورت می‌تواند قیمت را در هر سطحی که بخواهد نگه دارد. اما در ایران، حوزه اینترنت دارای دو نوع سرمایه‌گذاری است: یکی سرمایه‌گذاری‌های دولتی یا شبه‌دولتی که عمدتاً شامل همراه اول، ایرانسل، شرکت مخابرات و شرکت‌های تابعه آنهاست؛ این شرکت‌ها معمولاً به دلیل انحصار در برخی زمینه‌ها، حتی اگر حاشیه سود مطلوب نداشته باشند، به دلیل گستردگی و تنوع خدماتشان می‌توانند به فعالیت خود ادامه دهند. اما شرکت‌های خصوصی که تعداد فعال آنها حدود 10 شرکت است، توسعه‌شان کاملاً وابسته به میزان حاشیه سود است. زمانی که حاشیه سود کاهش یابد، سرمایه‌گذاری انجام نمی‌شود و کیفیت خدمات نیز بهبود نخواهد یافت. نکته‌ای که پیشتر هم به آن اشاره کردم و مایلم مجدد تاکید کنم این است که اینترنت، مانند سایر کالاها و خدمات، یک کالاست و قیمت تمام‌شده دارد. ادامه فعالیت شرکت‌های خصوصی نیز منوط به وجود قیمت متناسب با هزینه تمام‌شده است.
آیا اینترنت به ابزاری سیاسی تبدیل شده و این ابزاری شدن چه پیامدهایی در زمینه توسعه به‌دنبال دارد؟
سیاسی شدن موضوع اینترنت و استفاده تبلیغاتی از آن، که در دوره‌های مختلف و به‌ویژه در زمان انتخابات تکرار شده، رویکردی نادرست است و مانعی برای توسعه محسوب می‌شود. علاوه بر این، سیاست کلان دولت و حاکمیت در مورد چگونگی توسعه آینده اینترنت نیز باید شفاف و روشن اعلام شود، چراکه در حال حاضر، این سیاست‌ها در ابهام قرار دارند. اگر دولتی تصمیم بگیرد قیمت اینترنت را برای بخشی از جامعه پایین نگه دارد، طبیعتاً باید هزینه این یارانه را خود دولت پرداخت کند. طبق قوانین کشور نیز قاعده همین است؛ هر زمان که سرویسی از سوی شرکت‌ها ارائه می‌شود و دولت قصد دارد آن را ارزان‌تر به مردم بفروشد، باید مابه‌التفاوت آن را جبران کند. این موضوع جزو وظایف عمومی دولت در ارائه خدمات محسوب می‌شود. شرکت‌های خصوصی نمی‌توانند نقش سازمان خیریه را ایفا کنند و خدمات رایگان ارائه دهند. اگر بناست سرویسی رایگان یا با قیمت یارانه‌ای ارائه شود، این وظیفه دولت است که آن را برای اقشار هدف تامین کند؛ نه وظیفه شرکت‌های خصوصی. چنین تصریحی نیز در قوانین وجود ندارد.
با توجه به نقش انحصاری شرکت‌های زیرساخت در تامین پهنای باند و انتقال داده، آیا انتقاد از کیفیت خدمات اینترنتی ارائه‌شده از سوی پرووایدرها را می‌توان منصفانه دانست؟
کیفیت اینترنت تنها در اختیار ارائه‌دهندگان خدمات (پرووایدرها) نیست، چراکه شبکه انتقال اینترنت، پهنای باند ورودی و بسیاری از خدمات زیرساختی در اختیار شرکت مخابرات و شرکت ارتباطات زیرساخت است. پرووایدرها اجازه واردات مستقیم پهنای باند را ندارند، بنابراین بخشی از گلایه‌ها درباره کیفیت اینترنت که متوجه این شرکت‌ها می‌شود، چندان منصفانه نیست. بخشی از مسئولیت کیفیت به آنان بازمی‌گردد، اما سهم عمده مربوط به انحصار زیرساخت و قیمت پهنای باند است. سال‌هاست که درباره این انحصار بحث می‌شود، اما هنوز تغییری صورت نگرفته است.
بنابراین نمی‌توان کیفیت اینترنت را به‌طور کامل به گردن پرووایدرها انداخت. بخش مهمی از عوامل موثر بر کیفیت خارج از اختیار آنهاست. همچنین باید توجه داشت که حتی با همین کیفیت موجود، اینترنت دارای قیمت تمام‌شده‌ای است که متاثر از پارامترهای متعددی از جمله هزینه برق، اجاره مکان، تجهیزات و سایر هزینه‌های عملیاتی است که با تورم در حال افزایش‌اند. در چنین شرایطی، تثبیت قیمت بدون افزایش متناسب با هزینه‌ها، به‌ویژه در حوزه اینترنت ثابت، باعث شده که این بخش نتواند در سال‌های گذشته به درستی توسعه یابد. به همین دلیل است که پروژه‌هایی مانند انتقال از ADSL به VDSL و فیبر نوری، سال‌ها به تاخیر افتاده یا متوقف شده‌اند.
نکته مهم اینجاست که در ایران دو بخش اینترنت وجود دارد: اینترنت ثابت و اینترنت موبایل. تصمیم‌گیری در مورد اینکه کدام بخش باید توسعه یابد، یک موضوع کلان و حاکمیتی است. در حال حاضر، برخلاف بسیاری از کشورهای دنیا، قیمت اینترنت موبایل در ایران گاه حتی ارزان‌تر از اینترنت ثابت است، در حالی که در سایر کشورها اینترنت موبایل معمولاً پنج تا ۱۰ برابر گران‌تر از اینترنت ثابت است. این مسئله باعث شده توسعه اینترنت ثابت با مشکل مواجه شود.
در شرایطی که هزینه‌های عملیاتی شرکت‌ها (دستمزد، تجهیزات، پهنای باند و...) در حال افزایش است، چگونه می‌توان انتظار تداوم فعالیت پایدار این کسب‌وکارها را داشت؟
در این مورد، بهترین نمونه‌ای که می‌توانید بررسی کنید، نامه‌ای است که شرکت «های‌وب» خطاب به یکی از بزرگ‌ترین شرکت‌های بورسی این حوزه نوشته و در آن درخواست خروج از این بازار را مطرح کرده است. این موضوع نشان می‌دهد زمانی که قیمت اینترنت با پارامترهای اقتصادی هزینه تمام‌شده همخوانی نداشته باشد، ادامه فعالیت و پایداری اقتصادی آن دشوار خواهد شد. شرکت‌ها که اغلب از جمله شرکت‌های بزرگ هستند، ناچار به ادامه فعالیت‌اند، اما در چنین شرایطی امکان توسعه مطلوب و ارتقای کیفیت خدمات برایشان فراهم نخواهد بود. این کاملاً طبیعی است که با افزایش هزینه‌های عملیاتی، قیمت اینترنت نمی‌تواند ثابت باقی بماند. در غیر این صورت، پایداری خدمات شرکت‌های خصوصی با مشکل جدی مواجه خواهد شد. باید تاکید کنم زمانی که هزینه‌های عملیاتی شرکت‌ها، به‌ویژه هزینه‌هایی که از سوی دولت و شرکت‌های دولتی همچون شرکت زیرساخت، برق، فضا و مکان به شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات تحمیل می‌شود، افزایش می‌یابد ولی قیمت اینترنت متناسب با این افزایش، اصلاح نمی‌شود، نمی‌توان انتظار داشت که فعالیت شرکت‌های خصوصی پایدار و در مسیر توسعه باشد. چنان‌که در عمل نیز این اتفاق نیفتاده است. برای نمونه، خدمات ADSL باید حداقل پنج سال پیش به فناوری‌های نوینی چون VDSL و فیبر نوری منتقل می‌شد. اما متاسفانه این فرآیند تنها در دو تا سه سال اخیر آغاز شد و اکنون نیز عملاً متوقف شده است. توسعه و پایداری کسب‌وکار اینترنت منوط به وجود یک حاشیه سود معین، مبتنی بر برنامه‌ریزی بلندمدت سرمایه‌گذار است. بنابراین در شرایط فعلی، به نظر من منطقی‌ترین راهکار، آزادسازی تعرفه‌هاست. نظارت بر تعرفه‌ها و قیمت‌گذاری باید از طریق اتحادیه‌ها و سازمان‌های صنفی مرتبط مانند سازمان نظام صنفی رایانه‌ای کشور یا اتحادیه‌های موجود و در تعامل با سازمان تنظیم مقررات رادیویی انجام شود. در این صورت، تعرفه‌ها به شکلی متعادل و متناسب با هزینه‌های واقعی تعیین می‌شود. در نتیجه، تعیین تعرفه‌های دستوری، نه‌تنها تاکنون نتیجه‌بخش نبوده، بلکه در آینده نیز به نظر نمی‌رسد موفقیتی حاصل کند. ما نیاز جدی به توسعه شبکه اینترنت ثابت داریم؛ توسعه‌ای که مستلزم سرمایه‌گذاری بلندمدت و بازار آزاد است. بازاری که بتواند بازگشت سرمایه را برای سرمایه‌گذاران تضمین کند تا در نهایت، هم کیفیت خدمات ارتقا یابد و هم قیمت‌گذاری واقعی و منطقی صورت گیرد.
آیا این وضعیت نوعی «دور باطل» ایجاد نکرده؟ یعنی چون قیمت پایین نگه داشته می‌شود، کیفیت بهبود نمی‌یابد و چون کیفیت پایین است، مردم با افزایش قیمت مخالفت می‌کنند؟
شخصاً چندان اعتقادی به وجود مخالفت جدی از سوی مردم ندارم. آنچه تاکنون شاهد آن بوده‌ایم بیشتر به تلاش سیاست‌گذاران و برخی مسئولان در دولت‌ها بازمی‌گردد که با سرکوب قیمت و پایین نگه داشتن آن تلاش کرده‌اند نشان دهند در حال ارائه خدمات ارزان به مردم هستند. واقعیت این است که در سال‌های اخیر قیمت تمام کالاها و خدمات از جمله گوشت، لبنیات، حمل‌ونقل، انرژی و سایر اقلام، به‌طور چشمگیری افزایش یافته است. برای نمونه، در حال حاضر هزینه یک سفر ساده درون‌شهری با تاکسی‌های اینترنتی مانند اسنپ در تهران به‌طور متوسط به حدود ۱۰۰ تا ۲۰۰ هزار تومان رسیده است. در این شرایط، اگر هزینه اینترنت به‌طور معقول و متناسب با هزینه تمام‌شده افزایش یابد، سهم آن در سبد خانوار هنوز آنچنان سنگین نخواهد بود. بنابراین این‌گونه تبلیغات که مردم مخالف افزایش قیمت اینترنت هستند، از نظر من چندان واقع‌بینانه نیست. آن دسته از اقشار جامعه که نیاز به دریافت خدمات با نرخ ارزان‌تر دارند، دولت می‌تواند با خرید این خدمات از شرکت‌های خصوصی و ارائه یارانه، نیاز آنها را تامین کند؛ همان‌گونه که در مورد سایر کالاها و خدمات یارانه‌ای نیز چنین می‌شود. در نتیجه، اگر قیمت اینترنت متناسب با هزینه تمام‌شده و همراه با حاشیه سود معقول تعیین شود، مخالفت جدی از سوی مردم قابل‌انتظار نیست. همان‌طور که پیشتر نیز عرض کردم، بنده اعتقادی به نظارت مستقیم دولت بر قیمت‌گذاری ندارم. همان‌طور که در سایر حوزه‌ها اتحادیه‌ها و نهادهای صنفی غیردولتی نظارت دارند، در این حوزه نیز می‌توان از همان الگو استفاده کرد.
با توجه به توضیحات مطرح‌شده، چرا واگذاری قیمت‌گذاری اینترنت ثابت به نهادهای صنفی و تخصصی به‌عنوان راهکار منطقی برای تضمین کیفیت و توسعه پایدار این حوزه مطرح شده است؟
در نهایت باید گفت که شرکت‌های موبایل و مخابرات، به دلیل ماهیت و ساختار خود، کمتر تحت تاثیر قیمت‌گذاری دستوری هستند و می‌توانند هزینه‌های خود را از طریق سایر خدمات جبران کنند. اما شرکت‌های خصوصی فعال در اینترنت ثابت، با هزینه‌های سنگین سرمایه‌گذاری و بدون حاشیه سود کافی، امکان توسعه و ارتقا ندارند. بنابراین، نگاه به اینترنت به‌عنوان یک کالا با قیمت تمام‌شده مشخص و واگذاری قیمت‌گذاری به نهادهای صنفی و تخصصی، تنها راهکار منطقی برای تضمین کیفیت و تداوم توسعه در این حوزه است. باید از آزمون‌های شکست‌خورده گذشته عبور کنیم و روشی اتخاذ شود که امکان سرمایه‌گذاری پایدار را فراهم کند.
به نظر شما بهترین راه‌حل برای برون‌رفت از این وضعیت چیست؟ دولت و حاکمیت چه برنامه‌ای باید داشته باشند؟
در این مورد، موضوع مهم این است که دولت و حاکمیت باید برنامه و نقشه راه روشنی برای توسعه اینترنت کشور ارائه دهند. در دوره قبل تصمیم گرفته شد توسعه اینترنت ثابت از طریق شبکه فیبر نوری صورت گیرد و شرکت‌های خصوصی نیز در دو تا سه سال گذشته سرمایه‌گذاری قابل توجهی در این زمینه انجام دادند. اگر این روند ادامه می‌یافت، در آینده‌ای نزدیک، بخش عمده نیاز ارتباطی کشور می‌توانست از طریق فیبر نوری تامین شود و اتکا به اینترنت موبایل و حتی اینترنت ماهواره‌ای کاهش یابد. متاسفانه در حال حاضر برخلاف بسیاری از کشورهای دیگر، تعداد کاربران اینترنت موبایل در کشور ما چندین برابر کاربران اینترنت ثابت است و طی پنج سال گذشته، ریزش جدی در بخش اینترنت ثابت داشته‌ایم، در حالی که استفاده از اینترنت موبایل رشد یافته است. اکنون در مرحله‌ای هستیم که می‌توان گفت پیش از بروز بحران قرار داریم. موضوع نسل پنجم تلفن همراه (5G) بحثی جداگانه است، اما در زمینه اینترنت ثابت، اگر دولت و حاکمیت قصد کمک به توسعه این بخش را دارند، باید از توسعه شبکه فیبر نوری از سوی بخش خصوصی حمایت کنند. بخش خصوصی آمادگی لازم را برای سرمایه‌گذاری دارد و مشوق‌هایی نیز برای این منظور تصویب شده که هم مصوبه مجلس را دارد و هم دولت‌های پیشین و فعلی آن را تایید کرده‌اند. با عملیاتی شدن این مشوق‌ها، شبکه اینترنت می‌تواند توسعه یافته و خدمات باکیفیت‌تری به مصرف‌کنندگان ارائه شود. بدون تردید، ارتقای کیفیت خدمات، بزرگ‌ترین حمایت از حقوق مصرف‌کننده خواهد بود. یک شبکه امن و باکیفیت، امکان ارائه خدمات مطلوب را فراهم می‌کند. متاسفانه از آغاز به کار دولت فعلی تاکنون، پروژه توسعه شبکه فیبر نوری کشور تقریباً متوقف شده و توسعه چشمگیری نداشته است.
