سیستمی که سلمان و ابوذر را هم فاسد می‌کند

سخن رئیس‌جمهور در مراسم دفاع از وزرای پیشنهادی در مجلس، مبنی بر این توصیه که مدیران مهم، سالی یک‌بار تغییر کنند، ولو ابوذر و سلمان باشند، آنقدر عجیب هست که اقتصاددانان و عالمان علم مدیریت را انگشت به دهان کند. در شرایطی که روحانی به وجود امضاهای طلایی و رانت اذعان می‌کند، راهکار تغییر مدیران برای جلوگیری از فساد به مثابه پنهان کردن زباله‌ها و خاکروبه‌ها زیر فرش است. طیبه امیرخانی، استاد مدیریت دانشگاه شهید بهشتی، این رویکرد را بیشتر ناشی از ناتوانی در اصلاح ساختار می‌داند. امیرخانی یک دلیل دیگر را نیز انتفاع بردن شخصی و گروهی از کارکرد سیستم موجود می‌داند و می‌گوید در یک حلقه بسته که مدیری وارد یا خارج نمی‌شود، این راهکار تنها به معنای جابه‌جایی مدیران از این صندلی به آن صندلی است و عملاً نه تنها مشکل را حل نمی‌کند که به تعمیق آن منجر می‌شود.

♦♦♦

هفته گذشته در جریان رای اعتماد به وزیران، با این گفته یا توصیه رئیس‌جمهور به وزیر صنعت، معدن و تجارت آشنا شدیم که مدیران این وزارتخانه، پس از یک‌سال تغییر کنند تا مبادا به ورطه فساد بیفتند. این سخنان نشانه چه دیدگاهی است و نگرش رئیس‌جمهور و دولت، به فساد، امضاهای طلایی و رانت‌ها چگونه است؟ آیا باید این برداشت را داشته باشیم که رئیس‌جمهور توزیع رانت و ساختار فسادزا را فاقد ایراد می‌داند و قائل به این است که مدیران باید سریع تغییر کنند تا فاسد نشوند؟

در علوم اجتماعی دو دیدگاه در مقابل یکدیگر وجود دارد؛ یکی از این دیدگاه‌ها، تسلط ساختار بر فرد را توجیه می‌کند؛ به این معنا که ساختار، رفتار فرد را تعیین می‌کند و در نتیجه زمانی که فرد در یک ساختار قرار می‌گیرد، مطابق با استانداردهای آن ساختار رفتار می‌کند. در مقابل، دیدگاه دیگری نیز وجود دارد که می‌گوید، فرد بر ساختار مسلط است و مدافعان این نگرش بر این باورند که افراد می‌توانند، منشأ تغییر ساختارها باشند. در این میان، غالب کسانی که ما آنها را به عنوان نهادگرایان می‌شناسیم، معتقدند ساختارها بر رفتار افراد مسلط هستند؛ الیور ویلیامسون، نهادها را به چهار سطح تفکیک می‌کند و به باور او، سطح زیرین نهادها را فرهنگ و ارزش‌ها تشکیل می‌دهد؛ در سطح بالاتر قوانین و مقررات، ترتیبات بین سازمانی و سازمان‌ها قرار می‌گیرند و مقوله‌هایی چون توزیع و مصرف نیز در این سطح‌بندی جای دارند. افراد هم در این سیستم‌ها قرار می‌گیرند. من از جنبه علوم اجتماعی با این دیدگاه موافقم که آنچه، مهم و تعیین‌کننده است، فرد نیست بلکه ساختار یا نهادها هستند و از این نظر شاید با رئیس‌جمهور اشتراک نظر داشته باشم اما نحوه مواجهه با مشکلات چیست؟ بدیهی است که تغییر در سطح زیرین، زمان طولانی نیاز دارد اما تغییر در سطوح بالاتر، زمان کمتری می‌طلبد؛ از این‌رو برخی نگاه‌شان به تغییر در بالاترین سطح حتی تغییر مدیران است اما باید به این نکته توجه داشت که تا اصلاحاتی در سطوح پایینی رخ ندهد، اصلاحات در سطوح بالایی به ثمر نخواهد نشست. اینجا معتقدم که در چنین ساختاری هر فردی گرفتار می‌شود چون ساختار ایراد دارد و مفسده ایجاد می‌کند؛ از این بابت که اصلاح را هم دور می‌بینم گاه از سوی همکارانم به نومیدی منتسب می‌شوم.

در بررسی جریان مدیریتی و نظام اداری کشور، واضح است که ما از ابتدا روی بعد انسانی تاکید زیادی داشته و به قول آقای روحانی دنبال ابوذر و سلمان بوده‌ایم و اکنون به این نتیجه رسیده‌ایم که حتی ابوذر و سلمان هم در این ساختار سالم نمی‌مانند. اگر به گذشته برگردید می‌بینید که سال‌ها در کشور، دعوای تخصص و تعهد مطرح بود؛ دعوا بر سر اینکه افراد متخصص کارکرد بهتری دارند یا افراد متعهد؟ اکنون رئیس‌جمهور می‌گوید اگر ابوذر و سلمان هم در این ساختار باشند فاسد می‌شوند؛ دلیل آن این است که در این سال‌ها، نظامی به طور صحیح فعالیت کند، ایجاد نشده است. اگر سیستم اجازه فساد ندهد و اگر نهادهای بنیادین ما به طور صحیح شکل گرفته بودند، هر فردی که وارد می‌شد، ناخودآگاه از قواعد تبعیت می‌کرد و هم فساد و افراد فاسد را پس می‌زد. در کشورهای توسعه‌یافته نیز فساد وجود دارد اما این مفاسد به سرعت افشا شده و فرد فاسد نیز ناگزیر به ترک سیستم می‌شود. قبح فساد در این کشورها چنان بزرگ است که حتی سایر افراد نیز حاضر نیستند، اعتبار حرفه‌ای خود را به خطر بیندازند و از این فاسد دفاع کنند.

می‌خواهم تاکید کنم که در ایران از ابتدا، سیستم‌سازی درستی صورت نگرفته است. ابتدا چنین تصور می‌شد که اگر افراد متعهد برگزیده شوند، به خودی خود، کارها درست انجام می‌شود. اما افرادی که در این سیستم قرار گرفتند، براساس منافع فردی‌شان عمل کردند؛ آن هم نه آن دسته منافع فردی به معنای زیبای آدام‌اسمیتی‌اش بلکه درست شبیه تفسیر بدبینانه‌ای که مخالفان آدام اسمیت به آن نسبت می‌دهند؛ یعنی منافع فردی به بهای قربانی کردن منافع دیگران. در واقع، مدیران به این شیوه عمل کردند و به هیچ‌کس هم پاسخگو نبودند چون اساساً سیستمی برای پاسخگویی طراحی نشده است. یعنی در بلندمدت هیچ ستانده قابل‌توجهی از این سیستم‌ها به ‌دست نیامده است. به این دلیل که این سیستم‌ها قائل به فرد شده و هر فردی که بر سر کار آمده، سیاست‌های خود را پیاده کرده و نفر بعدی کاملاً این سیاست‌ها را تغییر داده است.

به نظر می‌رسد آقای رئیس‌جمهور بهتر از ما می‌داند که فساد در ایران سیستمی یا به قول اقتصاددانان سیاه شده است اما تمایل یا توان تغییر ساختار را در خود نمی‌بیند و باز هم طبق سیاق گذشته، به سراغ صرفاً تغییر افراد رفته است. مهم اینکه سیاست آقای روحانی این بار وحشتناک‌تر و مخرب‌تر شده است چون مدیری که از ابتدا بداند، یک‌سال بیشتر بر سر کار نخواهد بود، انگیزه‌ای برای کار ندارد. ضمن اینکه فرهنگ مدیریتی غالب در کشور ما این است که هر فردی که روی کار می‌آید، کل دستاوردهای اسلاف خود را زیر سوال می‌برد و روی این نکته اصرار می‌ورزد که پیشینیان اشتباه کرده‌اند و اوست که راه درست را می‌رود. حال تصور کنیم که چنین فردی، بداند بیش از یک‌سال، روی کار نخواهد بود. احتمالاً تلاش مضاعفی خواهد کرد تا در این یک‌سال بار خود را ببندد و منافع شخصی خود را به حداکثر برساند.

دقیقاً این پرسش قابل تامل مطرح می‌شود که چه سیاستی یک‌ساله جواب خواهد داد؟ آقای دکتر سریع‌القلم نظریه‌ای دارد که می‌گوید جامعه ایران، فرهنگ اقتدارگرایی دارد و این فرهنگ سبب شده است افراد به منافع فردی کوتاه‌مدت بیندیشند؛ چراکه همواره حیات و بقاشان در خطر بوده است. در عین حال، آقای کاتوزیان نیز جامعه ایران را جامعه‌ای کوتاه‌مدت توصیف می‌کند. حال اجرای توصیه رئیس‌ جمهوری مبنی بر تغییر یک‌ساله مدیران، چه بر سر این جامعه خواهد آورد؟ مدیری که می‌داند پُستش در خطر است و یک‌سال بیشتر در این جایگاه دوام نخواهد داشت، ناگزیر منافع کوتاه‌مدت را بر منافع بلندمدت ترجیح خواهد داد و در نتیجه کوتاه‌مدت‌گرایی که در جامعه وجود و بروز دارد، شدت بیشتری خواهد گرفت. در نتیجه نه‌تنها آن مشکلی که آقای روحانی نگران آن است، حل نمی‌شود بلکه با اجرای این توصیه تشدید هم خواهد شد. یعنی آقای رئیس‌جمهور دقیقاً به راهکاری متوسل شده است که نه‌تنها مشکل را حل نمی‌کند بلکه به آن عمق بیشتری می‌بخشد. من دلیل بیان این توصیه را ناشی از عدم‌تمایل به اصلاح ساختار و سیستم می‌دانم.

  نتیجه اینکه چه از منظر علمی و چه از دید اجرایی، بهبود وضعیت کنونی در حوزه فساد و رانت، در گرو تغییر مدیران نیست.

بله، علاوه بر این، این اصل مهم را نباید از نظر دور داشت که به نتیجه رسیدن یک سیاست نیاز به استمرار مدیران و ثبات مدیریتی دارد. تعویض سریع مدیران به ویژه در امور تخصصی، خسارت‌بار است. اگر در یک ساختار، قوانین سیستمی حاکم باشد و هر مدیری که زمام امور را به دست می‌گیرد، همان قوانین را به اجرا بگذارد، شاید تغییر مدیران چندان مساله‌ساز نباشد. اما حتی در کشورهای توسعه‌یافته که از چنین سیستم‌هایی برخوردار هستند، عدم‌ ثبات مدیریتی نه مشاهده و نه توصیه می‌شود. تعویض‌های مکرر و ثبات لرزان و کوتاه‌مدت، فرهنگ مبتنی بر رانت و ارجحیت منافع شخصی بر جمعی را تقویت می‌کند. چراکه مدیران می‌دانند قادر نخواهند بود، سیاست‌های بلندمدت را اجرایی کنند. در مقابل، هیچ تنبیه و تشویقی هم وجود ندارد و از همین‌رو، آنها تلاش خواهند کرد منافع خود را در این نابسامانی به حداکثر برسانند و بروند. این مولفه‌ها خود باعث می‌شود که فساد تقویت شود نه اینکه از بین برود. در حال حاضر برای بسیاری از صاحب‌نظران این سوال ایجاد شده است که مثلاً اگر آقای شریعتمداری در وزارت صنعت، معدن و تجارت عملکرد خوب و قابل قبولی داشتند همان‌جا نماندند تا امور را در مدت باقی‌مانده از خدمت دولت سامان ببخشند و اگر عملکردشان مشکل داشت چرا به یک وزارت دیگر که شاید فضای رانتی گسترده‌تری هم داشته باشد، گماشته شدند. متاسفانه هیچ مکانیسم شفاف و پاسخگویی وجود ندارد که شهروندان را به پاسخ رهنمون کند. پیش از این هم در گفت‌وگو با «تجارت‌فردا» گفته بودم که در غیاب یک نظام شایسته‌سالار در مدیریت کشور، حلقه بسته‌ای از مدیران تشکیل شده که کاملاً رابطه‌مدار روی کار می‌آیند. روابط مبتنی بر منفعت شخصی و رانت‌دهی در این فضا بازتولید می‌شود و به‌تبع آن شفافیت کمتر و کمتر می‌شود. من معتقدم در الگوی فعلی حکمرانی جایگاه مشخص‌شده‌ای برای مردم و رفاه عمومی در نظر گرفته نشده و بیشتر مهندسی افکار مردم در نظر گرفته شده است، کاری که صدا و سیما برای آن تلاش می‌کند؛ وگرنه جایی برای مطبوعات آزاد و پرسشگری افکار عمومی وجود ندارد. تمام مکانیسم‌هایی که طی آن افکار عمومی می‌تواند بر دولت نظارت کند و از دولت پاسخگویی بخواهد، بسته شده است.

من همیشه می‌گویم شفافیت و پاسخگویی مانند دو بال پرنده است؛ زمانی که شفافیت نباشد، پاسخگویی هم خودبه‌خود از بین می‌رود. در نبود شفافیت و پاسخگویی در قبال عملکرد منفی، مردم از «کل» ناامید می‌شوند و به مرور زمان کل سیستم را زیر سوال می‌برند. اصلاح این سیستم و تغییر آن نیاز به زمان و هزینه زیادی دارد که کمتر کسی زیر بار آن می‌رود.

 سرچشمه‌های فساد زیاد و گرفتن آنها سخت شده است؛ به نوعی که سیاستگذار از اصل غافل شده است و نهایتاً سعی دارد با تغییر مدیران ژست اصلاح‌گر به خود بگیرد.

مدیران ما هم اغلب مربوط به یک حلقه بسته هستند که فقط در پست‌های مدیریتی جابه‌جا می‌شوند و نیروی تازه‌ای وارد سیستم نمی‌شود و این مساله شهامت بیشتری برای رفتارهای خلاف منفعت عمومی به آنها می‌دهد. اگر به توصیه رئیس‌جمهور دوران مدیریت هم یک‌ساله شود، تنها جابه‌جایی بین همان افراد حاضر خواهد بود.

جالب اینکه تمام این سخن‌ها و مثلاً اصلاحات با آگاهی نسبت به اصل اشکالات صورت می‌گیرد. یعنی در حالی که رئیس دولت اذعان دارد که ارز 4200تومانی که اعطا شد، عده‌ای را به سوءاستفاده انداخت در برابر اصلاح آن ساختار مقاومت می‌کنند.

مشکلات ساختار حکمرانی کشور کم نیست، مثلاً همین که مشخص نیست وظایف و اختیارات رئیس دولت چه اندازه است. در حالی که یکی از راه‌های مقابله با فساد این است که وظایف و مسوولیت‌های دولت و مقامات دولتی مشخص باشد و وظایف حاکمیتی دولت از تصدی‌گری جدا شود. شما در حال حاضر می‌دانید حیطه وظایف و مداخلات وزارت صنعت، معدن و تجارت کجاست؟ کدام وظایف حاکمیتی و کدام تصدی‌گری است؟ حوزه‌ای را در کسب‌وکار می‌شناسید که پای این وزارتخانه در میان نباشد؟ این مساله در مورد کل دولت صادق است.

من احتمال می‌دهم که رئیس‌جمهور به این نتیجه رسیده است که اصلاح امکان‌پذیر نیست یعنی این «مقاومت در برابر اصلاح» یا از ناتوانی نشات می‌گیرد یا از به خطر افتادن منافع. کسانی در برابر اصلاح مقاومت می‌کنند که اصلاح ساختار منافع‌شان را به خطر می‌اندازد. پیوستن به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم یا FATF در جهت شفاف‌سازی نظام مالی و بانکی است اما مخالفانی دارد که به خاطر همین مساله شفافیت مخالف تصویب آن هستند. در این رویکردها منافع شخصی و گروهی دخیل است. رئیس قوه مجریه، که از نظر من اصطلاح بهتری نسبت به «رئیس‌جمهور» است، هم به رانت و فساد اذعان می‌کند، اما اینکه اراده‌ای برای اصلاح یا مبارزه با فساد نمی‌بینیم، به دلیل منافع همان حلقه بسته است. همه افرادی که اکنون در دولت پست وزارت دارند قبلاً همین تجربه را داشته‌اند یا در نهادی دیگر مدیری ارشد بوده‌اند. آقای رئیس‌جمهور هم نشان داده است اصولاً در فکر همان بخش‌هایی که معتقد به اشکال است، نبوده؛ چه برسد به بخش‌هایی که اشکالش را مدیران می‌داند نه ساختار. ایشان بارها از بودجه‌های خاص، یارانه‌ها و... گلایه کردند اما من اصلاحی در این مسائل یا حتی قصد اصلاح هم از ایشان ندیدم. در بودجه دولت، نهاد ریاست‌ جمهوری، چند وزارتخانه، مجلس، شورای نگهبان و چند نهاد دیگر یک ردیف بودجه با عنوان «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی» دارند. این کمک به چه کسی می‌رسد و چگونه تخصیص داده می‌شود؟ دولت اگر قصدش اصلاح است ابتدا این ردیف بودجه را برای خودش بردارد و بعد از آن از بودجه دیگر نهادها نیز آن را دربیاورد. چرا قوه مجریه در سطح خودش این کارها را انجام نمی‌دهد؟ من معتقدم چون خودشان هم از این فضای رانتی که به وجود آورده‌اند، منتفع می‌شوند.

نه فقط آقای رئیس‌جمهور که در بقیه مقامات دولت هم‌ چنین تفکری دیده یا حداقل چنین سخنانی شنیده می‌شود که مسائل عمقی و ریشه‌ای را به برخی اشکالات سطحی تقلیل می‌دهند.

بله، برای نمونه اظهارات اخیر معاون اول رئیس‌جمهور، آقای جهانگیری، در مورد مدیریت که برای من بسیار سخت بود. ایشان کل هنر و توان مدیریت را در منابع مالی خلاصه کرد و گفت اگر پول به اندازه کافی وجود داشته باشد ننه‌جان من هم می‌تواند مدیریت کند. گرچه من به جد معتقدم ننه‌جان‌های آنها خانه‌هایشان را به مراتب بهتر مدیریت می‌کردند. مقامات ارشد دولتی باید مشاورانی به مراتب بهتر داشته باشند که به آنها گوشزد کند چه بگویند و چه نگویند. چون با این سخنان خودشان را زیر سوال می‌برند.

در نهایت من معتقدم و شاید بهتر باشد بگویم به این نتیجه، شاید بدبینانه، رسیده‌ام که گویی اتفاقات و رویدادها و گفته‌ها ناخواسته نیست، بلکه کاملاً آگاهانه است. ظاهراً فرآیند به گونه‌ای است که منتفعان زیادی دارد که حاضر به اصلاح آن نیستند، در نتیجه این ساختار همچنان ادامه می‌یابد و خود را بازتولید می‌کند.