عصر جدید مداخله

در دهه‌های اخیر، سیاست صنعتی بار دیگر به یکی از مهم‌ترین موضوعات مورد بحث در اقتصاد جهان تبدیل شده است. اگرچه پس از دهه ۱۹۸۰ و گسترش سیاست‌های بازار آزاد، بسیاری از اقتصاددانان بر این باور بودند که دولت‌ها باید نقش خود را در هدایت فعالیت‌های اقتصادی کاهش دهند و اجازه دهند بازار مسیر توسعه صنایع را تعیین کند، اما تحولات چند سال اخیر این دیدگاه را تا حد زیادی تغییر داده است. همه‌گیری کووید ۱۹، اختلال در زنجیره‌های تامین جهانی، افزایش تنش‌های ژئوپلیتیک، رقابت فناوری میان قدرت‌های بزرگ، بحران انرژی و همچنین تلاش کشورها برای دستیابی به اهداف زیست‌محیطی و توسعه فناوری‌های نوین، موجب شده است دولت‌ها بار دیگر با قدرت بیشتری به عرصه سیاست‌گذاری صنعتی بازگردند. امروزه بسیاری از کشورها از ابزارهایی مانند یارانه، معافیت‌های مالیاتی، حمایت از صنایع داخلی، محدودیت‌های تجاری، سرمایه‌گذاری مستقیم و مشوق‌های صادراتی برای تقویت بخش‌های راهبردی اقتصاد خود استفاده می‌کنند. این تحول باعث شده است که سیاست صنعتی از یک موضوع صرفاً نظری در ادبیات اقتصاد، به یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاست‌گذاری در جهان تبدیل شود. در واقع، بسیاری از تصمیم‌های اقتصادی امروز دیگر تنها با هدف افزایش رشد اقتصادی اتخاذ نمی‌شوند، بلکه اهدافی همچون امنیت ملی، کاهش وابستگی به سایر کشورها، افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های تامین، توسعه فناوری‌های پیشرفته و رقابت ژئوپلیتیک نیز در طراحی این سیاست‌ها نقش پررنگی دارند. از همین‌رو، این پرسش اساسی بیش از گذشته مطرح شده است که آیا سیاست صنعتی واقعاً می‌تواند موجب افزایش بهره‌وری، رشد اقتصادی و ارتقای رقابت‌پذیری کشورها شود یا آنکه فقط به افزایش هزینه‌های دولت، ایجاد رانت و کاهش کارایی اقتصادی منجر خواهد شد.

مقاله «عصر جدید سیاست صنعتی: شواهد و دلالت‌ها» که به‌وسیله آدام یاکوبیک، میشل روتا و ساموئل پینکناگورا از پژوهشگران صندوق بین‌المللی پول (IMF) نوشته شده است، تلاش می‌کند با اتکا به شواهد تجربی، تصویری روشن از وضعیت کنونی سیاست صنعتی در جهان ارائه دهد. نویسندگان این مقاله به‌جای آنکه فقط به مباحث نظری درباره مزایا و معایب سیاست صنعتی بپردازند، روند بازگشت این سیاست‌ها را بر پایه داده‌های واقعی بررسی کرده و آثار آنها را بر عملکرد اقتصادی کشورها تحلیل می‌کنند. هدف اصلی مقاله آن است که نشان دهد سیاست صنعتی جدید چه ویژگی‌هایی دارد، چرا کشورها بار دیگر به استفاده گسترده از آن رو آورده‌اند و مهم‌تر از همه، شواهد موجود درباره میزان موفقیت این سیاست‌ها چه می‌گویند.

یکی از مهم‌ترین نقاط قوت این مقاله، استفاده از داده‌های (NIPO) است؛ پایگاه داده‌ای که با همکاری صندوق بین‌المللی پول و پروژهGlobal Trade Alert (GTA)  ایجاد شده و اطلاعات مربوط به سیاست‌های صنعتی در ۷۵ کشور جهان را گردآوری می‌کند. این پایگاه داده تاکنون بیش از ۳۶ هزار مداخله سیاست صنعتی را که از سال ۲۰۰۹ به بعد از سوی دولت‌های مختلف اجرا شده‌اند، ثبت کرده است. وجود چنین مجموعه داده گسترده‌ای این امکان را فراهم می‌کند که برای نخستین‌بار بتوان روندهای جهانی سیاست صنعتی، ابزارهای مورد استفاده، اهداف دولت‌ها و آثار احتمالی این سیاست‌ها را به شکلی منظم و مبتنی‌بر شواهد بررسی کند.

نویسندگان مقاله نشان می‌دهند که از سال ۲۰۲۰ به بعد، تعداد مداخله‌های سیاست صنعتی در سراسر جهان با سرعت زیادی افزایش یافته است و برخلاف گذشته، انگیزه اصلی بسیاری از این سیاست‌ها دیگر فقط رشد اقتصادی نیست، بلکه ملاحظات ژئوپلیتیک، امنیت ملی، رقابت فناوری و کاهش وابستگی به سایر کشورها نقش تعیین‌کننده‌ای در طراحی آنها ایفا می‌کنند. از سوی دیگر، مقاله با بررسی شواهد تجربی به این نتیجه می‌رسد که اگرچه سیاست‌های صنعتی در برخی موارد می‌توانند رقابت‌پذیری محصولات و صنایع را بهبود بخشند، اما این آثار معمولاً پایدار نیستند و شواهد کافی برای شکل‌گیری چرخه‌های خودتقویت‌کننده و رشد بلندمدت ناشی از این حمایت‌ها وجود ندارد. ازاین‌رو، نویسندگان تاکید می‌کنند که موفقیت سیاست صنعتی بیش از آنکه به حجم حمایت‌های دولت وابسته باشد، به کیفیت طراحی سیاست، وجود نهادهای کارآمد، سازوکارهای نظارتی مناسب و همکاری بین‌المللی برای مدیریت آثار جانبی این سیاست‌ها بستگی دارد. با توجه به اهمیت روزافزون سیاست صنعتی در اقتصاد جهانی، بررسی این مقاله می‌تواند درک دقیق‌تری از روندهای جدید سیاست‌گذاری اقتصادی و چالش‌های پیش‌روی دولت‌ها فراهم کند.

روند گسترش سیاست‌های صنعتی

یکی از مهم‌ترین بخش‌های این مقاله به بررسی روند گسترش سیاست‌های صنعتی در سال‌های اخیر و تغییر ماهیت این سیاست‌ها در اقتصاد جهانی اختصاص دارد. نویسندگان در ابتدا به این نکته اشاره می‌کنند که اگرچه امروزه گفته می‌شود «سیاست صنعتی دوباره بازگشته است»، اما تا پیش از انجام این پژوهش، داده‌های جامع و منسجمی برای اندازه‌گیری و تحلیل این روند وجود نداشت. به همین دلیل، صندوق بین‌المللی پول (IMF) پایگاه داده‌ای با عنوان رصدخانه سیاست‌های صنعتی نوین (NIPO) ایجاد کرده است. هدف از ایجاد این پایگاه، ثبت و پایش سیاست‌های صنعتی کشورهای مختلف و فراهم کردن بستری برای تحلیل دقیق روندهای جهانی در این حوزه است. در این پایگاه، سیاست صنعتی به هرگونه مداخله هدفمند دولت گفته می‌شود که با هدف حمایت از یک صنعت، بنگاه یا بخش اقتصادی خاص و برای دستیابی به اهداف اقتصادی یا اهدافی مانند امنیت ملی، سلامت عمومی و حفاظت از محیط زیست اجرا شود. بر اساس اطلاعات این پایگاه داده، فقط در سال‌های ۲۰۲۳ و ۲۰۲۴ به ترتیب بیش از چهار هزار و حدود سه هزار و 800 سیاست صنعتی جدید در جهان اجرا شده و در شش ماه نخست سال ۲۰۲۵ نیز بیش از هزار و 600 مداخله جدید به ثبت رسیده است. این آمار نشان می‌دهد که استفاده از سیاست‌های صنعتی در کشورهای مختلف نه‌تنها متوقف نشده، بلکه همچنان با سرعت بالایی ادامه دارد. بااین‌حال، نویسندگان معتقدند که برای شناخت دقیق‌تر این روند، باید دوره‌ای طولانی‌تر مورد بررسی قرار گیرد.

به همین منظور، پژوهشگران از فناوری هوش مصنوعی و به‌طور مشخص الگو‌های زبانی بزرگ استفاده کرده‌اند. در این فرآیند، علاوه بر سیاست‌های سنتی، سیاست‌هایی که با اهداف جدید مانند افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های تامین، کاهش وابستگی به سایر کشورها، امنیت ملی، رقابت ژئوپلیتیک، مقابله با تغییرات اقلیمی و حمایت از صنایع راهبردی طراحی شده بودند نیز به‌عنوان سیاست صنعتی شناسایی شدند. نتیجه این بررسی بسیار قابل تامل است. نویسندگان نشان می‌دهند که طی سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۳ بیش از ۳۴ هزار مداخله سیاست صنعتی در جهان اجرا شده است و با اضافه شدن اطلاعات جدید تا سال ۲۰۲۵، تعداد کل این مداخله‌ها به حدود ۳۶ هزار مورد رسیده است. از این میان، حدود ۵۲ درصد مربوط به اقتصادهای پیشرفته و ۴۸ درصد مربوط به اقتصادهای نوظهور و در حال توسعه است. همچنین چین، اتحادیه اروپا و ایالات‌متحده به‌تنهایی بیش از نیمی از کل مداخله‌های ثبت‌شده را به خود اختصاص داده‌اند که نشان‌دهنده نقش پررنگ این بازیگران در شکل‌دهی به سیاست صنعتی جهان است. یکی از مهم‌ترین یافته‌های مقاله این است که سال ۲۰۲۰ نقطه عطفی در تاریخ سیاست صنعتی محسوب می‌شود. بررسی داده‌ها نشان می‌دهد که همه‌گیری کووید ۱۹ آغازگر موج جدیدی از دخالت دولت‌ها بوده است. هرچند انتظار می‌رفت با پایان بحران کرونا این روند کاهش یابد، اما داده‌ها نشان می‌دهد که حتی پس از عبور کشورها از شرایط بحرانی نیز حجم سیاست‌های صنعتی در سطحی بسیار بالاتر از گذشته باقی مانده است. این موضوع نشان می‌دهد که سیاست صنعتی دیگر یک واکنش موقت به بحران نیست، بلکه به بخشی دائمی از سیاست‌گذاری اقتصادی کشورها تبدیل شده است.

مقاله همچنین تغییر انگیزه‌های دولت‌ها برای اجرای سیاست صنعتی را بررسی می‌کند. در سال‌های پس از بحران مالی جهانی ۲۰۰۸، مهم‌ترین اهداف این سیاست‌ها افزایش رقابت‌پذیری اقتصادی و مقابله با تغییرات اقلیمی بود، اما از سال ۲۰۲۰ به بعد انگیزه‌های جدیدی مانند افزایش امنیت زنجیره‌های تامین، کاهش وابستگی به کشورهای رقیب، امنیت ملی و ملاحظات ژئوپلیتیک اهمیت بیشتری پیدا کرده‌اند. به بیان دیگر، سیاست صنعتی امروز بیش از گذشته تحت تاثیر تحولات سیاسی و امنیتی جهان قرار گرفته و دیگر فقط ابزاری برای رشد اقتصادی محسوب نمی‌شود. نتایج تحلیل‌های اقتصادسنجی مقاله نیز این تغییرات را تایید می‌کند. نویسندگان نشان می‌دهند که پیش از سال ۲۰۲۰ کشورها معمولاً از محصولاتی حمایت می‌کردند که در آنها مزیت نسبی و جایگاه قوی در بازارهای جهانی داشتند، اما در سال‌های اخیر تمرکز سیاست‌های صنعتی به سمت صنایع جدید و راهبردی تغییر کرده است؛ صنایعی که شاید هنوز مزیت رقابتی درخود توجهی نداشته باشند، اما از نظر فناوری، امنیت اقتصادی یا ارزش افزوده آینده اهمیت زیادی دارند. علاوه بر این، اگر کشوری مشاهده کند که سایر کشورها از یک محصول یا صنعت خاص حمایت می‌کنند، احتمال بیشتری وجود دارد که خود نیز سیاست مشابهی را اجرا کند. نویسندگان این رفتار را نوعی رقابت متقابل میان دولت‌ها می‌دانند که می‌تواند به افزایش دخالت‌ها و تشدید رقابت‌های اقتصادی در سطح بین‌المللی منجر شود.

ارزیابی اثربخشی سیاست‌های صنعتی

نویسندگان در بخش بعدی مقاله به مهم‌ترین پرسش این حوزه می‌پردازند؛ اینکه آیا سیاست‌های صنعتی واقعاً به بهبود عملکرد اقتصادی منجر می‌شوند یا خیر. برای پاسخ به این پرسش، پژوهشگران از دو رویکرد مکمل استفاده کرده‌اند. رویکرد نخست، اثر سیاست‌های صنعتی را در سطح محصولات و تجارت بین‌الملل بررسی می‌کند و رویکرد دوم، پیامدهای این سیاست‌ها را در سطح بنگاه‌های اقتصادی ارزیابی می‌کند. ترکیب این دو روش، تصویری جامع از آثار سیاست‌های صنعتی بر رقابت‌پذیری، بهره‌وری و عملکرد اقتصادی ترسیم می‌کند.

در بررسی نخست، پژوهشگران با استفاده از داده‌های گمرکی ۱۵۶ کشور و بیش از پنج هزار گروه کالایی در فاصله سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۲، تاثیر سیاست‌های صنعتی را بر شاخص «مزیت نسبی آشکارشده» اندازه‌گیری کرده‌اند. این شاخص نشان می‌دهد که یک کشور تا چه اندازه در تولید و صادرات یک محصول نسبت به سایر کشورها مزیت رقابتی دارد. نتایج این مطالعه بیانگر آن است که سیاست‌های صنعتی به‌طور متوسط می‌توانند رقابت‌پذیری محصولات هدف را افزایش دهند، اما این اثر معمولاً موقت است و پس از گذشت چند سال کاهش می‌یابد. همچنین شدت این تاثیر در میان محصولات مختلف و انواع ابزارهای سیاستی یکسان نیست و بسته به شرایط هر صنعت تفاوت زیادی دارد. نکته مهم دیگر این است که افزایش رقابت‌پذیری بیشتر در محصولاتی مشاهده می‌شود که پیش از اجرای سیاست‌های حمایتی نیز از جایگاه مناسبی در بازارهای جهانی برخوردار بوده‌اند. به عبارت دیگر، سیاست صنعتی بیشتر به تقویت مزیت‌های موجود کمک می‌کند تا اینکه بتواند برای صنایع ضعیف و بدون مزیت رقابتی، مزیت جدیدی ایجاد کند. این یافته نشان می‌دهد که موفقیت سیاست صنعتی تا حد زیادی به ظرفیت‌ها و توانمندی‌های اولیه صنایع بستگی دارد. علاوه‌بر این، مقاله نشان می‌دهد که سیاست‌های مرتبط با محصولات سبز و فناوری‌های سازگار با محیط زیست، نسبت به سایر بخش‌ها آثار مطلوب‌تری بر افزایش رقابت‌پذیری دارند. همچنین حمایت از بخش‌های بالادستی زنجیره ارزش، مانند تولید مواد اولیه یا فناوری‌های پایه، در مقایسه با حمایت از بخش‌های پایین‌دستی، نتایج بهتری به همراه دارد؛ زیرا این نوع حمایت می‌تواند از طریق کاهش هزینه نهاده‌ها و رفع محدودیت‌های تولید، سایر بخش‌های زنجیره را نیز تحت تاثیر قرار دهد. در ادامه، نویسندگان به نتایج پژوهش دیگری درباره یارانه‌های دولتی اشاره می‌کنند. این مطالعه نشان می‌دهد که یارانه‌ها اگرچه موجب افزایش صادرات و واردات محصولات مورد حمایت می‌شوند، اما در اغلب کشورها به بهبود پایدار مزیت رقابتی منجر نمی‌شوند. فقط در برخی اقتصادهای نوظهور عضو گروه بیست، این حمایت‌ها توانسته‌اند در بلندمدت رشد صادرات را تقویت کنند. بنابراین، تاثیر یارانه‌ها نیز به شرایط اقتصادی و ساختار هر کشور وابسته است و نمی‌توان انتظار داشت که در همه کشورها نتایج یکسانی ایجاد کنند.

در بخش دوم این تحلیل، عملکرد بنگاه‌های اقتصادی بررسی شده است. پژوهشگران با استفاده از اطلاعات حدود دو میلیون شرکت در ۳۸ کشور، اثر دو ابزار مهم سیاست صنعتی یعنی یارانه‌های داخلی و مشوق‌های صادراتی را بر شاخص‌هایی مانند ارزش افزوده، بهره‌وری کل عوامل تولید، سرمایه و میزان اشتغال ارزیابی کرده‌اند. نتایج نشان می‌دهد که دریافت یارانه داخلی به‌طور متوسط موجب افزایش سرمایه‌گذاری شرکت‌ها می‌شود و موجودی سرمایه آنها را در بلندمدت افزایش می‌دهد. اما آثار مثبت این سیاست بر بهره‌وری، ارزش افزوده و اشتغال چندان پایدار نیست و حتی در میان‌مدت می‌تواند کاهش یابد. این یافته بیانگر آن است که افزایش سرمایه‌گذاری به‌تنهایی تضمین‌کننده رشد بهره‌وری و بهبود عملکرد اقتصادی نیست. درباره مشوق‌های صادراتی نیز نتایجی مشابه مشاهده شده است. این مشوق‌ها در بلندمدت می‌توانند تا حدودی بهره‌وری بنگاه‌ها را افزایش دهند، اما در سال‌های ابتدایی اجرای سیاست، هزینه‌های تعدیل و تغییر ساختار موجب کاهش موقت بهره‌وری می‌شود. به‌طور کلی، نویسندگان نتیجه می‌گیرند که ارتباط میان مشوق‌های صادراتی و عملکرد بنگاه‌ها نسبتاً ضعیف است و نمی‌توان آن را عاملی تعیین‌کننده برای بهبود عملکرد اقتصادی دانست.

درنهایت، مقاله بر اهمیت شرایط اولیه اقتصاد تاکید می‌کند. نتایج نشان می‌دهد که سیاست‌های صنعتی در صنایعی که با شکست بازار، محدودیت‌های مالی یا انحصار مواجه هستند، اثربخشی بیشتری دارند. به بیان دیگر، زمانی که بازار به‌تنهایی قادر به تخصیص بهینه منابع نیست، دخالت هدفمند دولت می‌تواند نتایج بهینه‌تری به همراه داشته باشد. بنابراین، یافته‌های این بخش نشان می‌دهد که سیاست صنعتی نه یک ابزار کاملاً موفق و نه یک سیاست ناکارآمد مطلق است، بلکه میزان موفقیت آن به نحوه طراحی، ویژگی‌های صنعت هدف و شرایط اقتصادی کشور بستگی دارد.