بودجه نامیزان

رضا طهماسبی: لایحه بودجه 1403 از سوی دولت به مجلس تقدیم شد؛ لایحه‌ای که رشد آن نسبت به قانون بودجه سال جاری 2 /18 درصد یعنی کمتر از نصف تورم رسمی است و با وجود این باید این بودجه را انقباضی در نظر گرفت. از طرفی رشد درآمدهای دولت از محل مالیات‌گیری 8 /49 درصد افزایش یافته که افزایش بسیار قابل توجهی است و به نظر می‌رسد دولت تلاش دارد نه‌تنها کمبود درآمدهای نفتی که بخشی از کسری بودجه‌اش را هم از محل مالیات تامین کند، آن هم در دوره‌ای که شرایط اقتصادی کشور در تنگنای تحریم و تورم قرار گرفته است. علی چشمی و نوید رئیسی در میزگرد بررسی اقتصاد سیاسی بودجه با اشاره به ضربه این جهش میزان مالیات به رشد تولید و رفاه اجتماعی، شکل بازتوزیع منابع را نیز مورد نقد دانستند و عنوان کردند تخصیص منابع به یک گروه خاص در بلندمدت موجب تشدید نارضایتی عمومی و ناکارآمدی نظام حکمرانی اقتصادی و سیاسی خواهد شد چرا که نمی‌تواند به قدر نیاز کالای عمومی تولید کند و در تخصیص آن نیز عادلانه و منصفانه عمل نخواهد کرد.

♦♦♦

‌لایحه بودجه 1403 از طرف دولت به مجلس تقدیم شده و فعلاً انتشار برخی کلیات آن مانند جهش مالیات‌ستانی مورد توجه افکار عمومی قرار گرفته است. با توجه به اینکه اصل بنای بودجه‌ریزی روی مفهوم بازتوزیع استوار است، بهتر است ابتدا به این مساله بپردازیم که منظور بازتوزیع و نقشی که برای دولت قائل هستیم چیست.

نوید رئیسی: اتفاقاً این روزها در شبکه‌های اجتماعی با این نوع بازخورد از سوی برخی کاربران مواجه شدم که می‌گفتند مالیات‌ستانی در کشور شکل کاپیتالیستی و سرمایه‌داری پیدا کرده است؛ چون تصورشان این است که اقتصاددانان سال‌هاست به دولت توصیه می‌کنند باید نظام تامین مالی‌اش متکی بر مالیات باشد نه بر درآمد نفت و حالا هم دولت همان کار را در پیش گرفته است. در حالی که رویکرد دولت و توصیه اقتصاددانان از اساس و بنیان متفاوت است. به همین دلیل به نظر می‌آید که بسیار مهم و لازم است که تبیین کنیم بازتوزیع یا هدف از مالیات‌ستانی چیست و دولت باید چگونه عمل کند وگرنه با این خطر مواجهیم که چیزی به مردم بفروشند که بسیار با واقعیت متفاوت است.

در اقتصاد سیاسی، سرفصلی تحت عنوان «سرمنشأ دولت» (Origins of State) داریم که به این مساله می‌پردازد که چرا جوامع طی تاریخ دولت تشکیل دادند. یعنی نهاد دولت کارکردهای خاصی دارد که طی تاریخ شکل گرفته و تکامل یافته و تا به امروز دوام داشته است. در اقتصاد سیاسی دو نقش برای دولت در نظر گرفته می‌شود. نقش اول به لحاظ اقتصادی شناخته‌شده‌تر است و تحت عنوان شکست بازار از آن اسم برده می‌شود، مثل عرضه کالای عمومی. برابر آنچه در اقتصاد خُرد تحت عنوان قضیه اول رفاه می‌شناسیم اگر یک بازار رقابتی با عدم تقارن اطلاعاتی وجود داشته باشد باید تولید و عرضه را به نظام بازار و تصمیم‌گیری فردی سپرد تا به کارآمدی رسید که در واقع همان استعاره دست نامرئی آدام اسمیت است. در مورد کالای عمومی این اتفاق رخ نمی‌دهد و نمی‌توان به سازوکار تصمیم‌گیری جمعی رسید، در نتیجه علم اقتصاد می‌گوید این حیطه را نمی‌توان به دست بازار سپرد. در نتیجه سازوکار شکل‌دهی دولت و رای‌گیری رخ می‌دهد و دولتی انتخاب می‌شود که نقش اولش بر عهده گرفتن عرضه در جایی است که شکست بازار وجود دارد. نقش دوم دولت که تحت عنوان بازتوزیع می‌شناسیم حول مساله کارآمدی تعریف می‌شود. یعنی اگر شروط قضیه اول رفاه برقرار باشد، پس تخصیص بازار یک تخصیص کارآمد است و از امکاناتی مانند نیروی کار و سرمایه و فناوری، حداکثر خروجی ممکن را درمی‌آورد اما تخصیص آن میان گروه‌های مختلف چگونه است؟ ممکن است یک بخش بیشتر از آن کسب منفعت کند و یک بخش کمتر، یعنی تخصیص یا توزیع، منصفانه و عادلانه نباشد. اینجاست که نقش بازتوزیعی دولت وارد می‌شود و از بخش‌های برخوردارتر مقداری می‌گیرد و به بخش‌های کمتربرخوردار می‌دهد تا توزیع به یک میزانی منصفانه‌تر انجام شود. از این به بعد نیز مساله اجتماعی رفاه مطرح است که آیا خود بازتوزیع درست انجام می‌شود و توانسته است به ضعیف‌ترین حلقه‌ها هم منفعت برساند یا خیر. پس دولت در دو نقش کلیدی خود مالیات می‌گیرد تا عرضه کالای عمومی و کالاهایی را که نمی‌تواند به دست بازار بسپارد، انجام دهد و همچنین منافع را به گونه‌ای بازتوزیع کند که از دید جامعه منصفانه محسوب می‌شود. هر دوی این مسائل یعنی کالای عمومی بودن یا بازتوزیع مواردی است که دیدگاه‌های متفاوتی در موردشان وجود دارد. نکته آخر اینکه حتی در مورد کالای عمومی هم مساله بازتوزیع صادق است یعنی اگر قرار باشد دولت بزرگراهی در تهران بسازد، افراد دید متفاوتی نسبت به آن دارند؛ کسی که خانه‌اش نزدیک به آن بزرگراه است از آلودگی صوتی آن ناراحت می‌شود، یک نفر دیگر ممکن است اصلاً طی سال یک‌بار هم از این بزرگراه عبور نکند، در حالی که با پرداخت عوارض شهرداری در تامین مالی آن مشارکت داشته است، و ممکن است فرد دیگری که در تهران زندگی نمی‌کند و هیچ هزینه‌ای در ساخت بزرگراه متقبل نشده، هر روز از همان بزرگراه استفاده کند. یعنی حتی در حوزه کالای عمومی هم به نوعی برنده و بازنده وجود دارد و ممکن است افرادی بیشتر از آن منتفع شوند. به همین دلیل دولت در اقتصاد سیاسی، نهادی است که باید تعارضات بازتوزیع را به صورت مسالمت‌جویانه‌ای حل‌وفصل کند.

علی چشمی: ابتدا می‌خواهم در همان چهارچوب اقتصاد سیاسی که بحث آغاز شد به این نکته اشاره کنم که دست نامرئی آدام اسمیتی که در بازار وجود دارد، در قالب سیاست وجود ندارد؛ یعنی در سیاست با سازوکار‌های بازار نمی‌توان به تعادل رسید چون ماهیت تصمیم‌گیری‌ها متفاوت است. اینجا تصمیم‌گیری جمعی است نه فردی و اصل فایده دیگر کار نمی‌کند؛ بنابراین نقش نهادها بسیار برجسته است. سیاستمدارها اگر در چهارچوب نهادی مناسبی عمل نکنند، نتایجی به دست می‌آورند که نه‌تنها رفاه اجتماعی را حداکثر نمی‌کند بلکه به آن آسیب می‌زند. یعنی شکست دولت پیش می‌آید. به صورت ساده و خلاصه اگر یک تومانی را که دست بخش خصوصی است به دولت بدهیم و دولت ارزشی کمتر از یک تومان با آن ایجاد کند، به مفهوم شکست دولت است. بودجه تابلوی بسیار خوبی است که می‌توان در آن مصادیق شکست دولت را مرور کرد. برای مثال اگر وضع مالیات بیشتر به تولید، درآمدزایی، اشتغال و سرمایه‌گذاری آسیب بیشتری بزند (چون هر مالیاتی مقداری آسیب به این منشأهای رفاه وارد می‌کند)، یعنی دولت ارزشی که با خدمات خودش تولید خواهد کرد، کمتر از مقدار مالیاتی است که می‌گیرد. ریکاردو می‌گوید که دولت آنقدر خدماتش غیرتولیدی است که حتی مباحثی مثل امنیت هم در راستای تولید قرار نمی‌گیرند و در نهایت می‌توانند از زیان اجتماعی جلوگیری کنند نه اینکه رفاه اجتماعی ایجاد کنند. در رفتار نهاد دولت در کشور ما هم مصادیق مختلفی در خرج‌کرد درآمدها وجود دارد که نه‌تنها رفاه ایجاد نمی‌کند بلکه به رفاه آسیب می‌زند. منابع عمومی صرف نهادها و اقداماتی می‌شود که هم رفاه مردم را کاهش داده و هم نهادهای مرسوم را تخریب می‌کند؛ برای مثال نهاد مجلس را در نظر بگیرید که از منابع عمومی استفاده کرده و روزبه‌روز تخریب بیشتری در آن صورت گرفته است. قوانین بی‌کیفیت بیشتری از داخل آن درمی‌آید اما خود بودجه هم باید همانجا تصویب شود. در بحث بازتوزیع مفهومی به نام «سطل سوراخ» وجود دارد که نشان می‌دهد دولت به دلایل مختلف مانند حامی‌پروری یا ناکارایی ممکن است انتخاب‌های نادرستی در زمان بازتوزیع داشته باشد. ضمن اینکه این اشکال محدود به پرداخت‌های انتقالی یا بازتوزیع‌ها نیست و از مرحله استخدام افراد تا نهایتاً بازنشستگی و خدمات درمانی دولت این مساله وجود دارد. دولت در ایران شکست‌های مختلفی دارد که قابل ردیابی است و مصادیق آن چه در مرحله جمع‌آوری درآمدهای مالیاتی و چه در مرحله خرج کردن آن وجود دارد.

 رئیسی: در کشورهایی با ساختار دموکراتیک، سیاستمدار همواره می‌خواهد آرای خودش را بیشینه کند، در نتیجه ممکن است بازتوزیع را به سمت بخش‌هایی از جامعه ببرد که بتواند از آنها رای بگیرد. اما همزمان میزان رای او در بخش‌های دیگر که از آنها مالیات می‌گیرد کاهش می‌یابد. این شرایط یک سازوکار متعادل‌کننده برای سیاستمدار ایجاد می‌کند که نتواند هیچ‌وقت بیش از اندازه به یک سمت متمایل شود. در واقع رویکرد میانه‌ای دارد که هم افراد از آن برخوردار می‌شوند و هم راضی هستند و اختلاف‌نظرها معمولاً روی این است که کل جامعه چه اندازه از بازتوزیع حمایت می‌کند. در یک ساختار دموکراتیک می‌توان تا حدودی از آنچه آقای دکتر چشمی با عنوان شکست دولت یا شکست سیاست مطرح کردند جلوگیری کرد. در این ساختار، نمایندگی سیاسی وجود دارد یعنی افرادی که ترجیحات متفاوتی دارند و در سیاست بازتوزیع برنده یا بازنده هستند، می‌توانند در فضای سیاسی حضور داشته و نماینده‌های خودشان را داشته باشند. ضمن اینکه پاسخگویی سیاسی (Political Responsiveness) وجود دارد و نشان می‌دهد چقدر خروجی سیاست با کلیت خواسته جامعه همراه است. قطعاً هر سیاستی که اجرا شود برنده و بازنده دارد و در آن نمی‌توان تردید کرد. اما لازمه پایداری سیاسی این است که کلیت جامعه احساس باخت شدید نکند. حالا اگر سازوکاری وجود داشته باشد که همگرایی را به سمت میانه ببرد، چنین احساسی شکل نمی‌گیرد چون همه به‌طور نسبی خودشان را بازنده صرف نمی‌دانند.

‌به نظر شما در بودجه سال آتی و شاید رویکرد بودجه در دو، سه سال اخیر، چه ویژگی‌های مشخص و برجسته‌ای وجود دارد که می‌توان از طریق آن وارد تحلیل اقتصاد سیاسی بودجه و آثار و تبعات اقتصادی و سیاسی و اجتماعی این نوع بودجه‌ریزی شد؟

 رئیسی: مساله اصلی که ما در ایران طی دهه‌های گذشته در نظام بودجه‌ریزی با آن مواجه بودیم، وابستگی منابع دولت به درآمدهای نفتی و ضرورت حرکت به سمت درآمدهای پایدارتر از مالیات بود. برای مثال در نیمه دوم دهه 70 و نیمه اول دهه 80 تنظیم رابطه مالی دولت با درآمدهای نفت بحث مهم روز بود. چرا که نفت می‌تواند حتی ساختار نهادی بسیار خوب را نیز به هم بریزد. مثلاً زمانی که دولت به عنوان نهاد حل‌وفصل‌کننده تضاد آرا درباره بازتوزیع ملزم است همه طرفین را ببیند و به همه جوانب نظر کند، ساختار متعادل‌کننده و همگراکننده‌ای به میانه وجود دارد اما زمانی که درآمد نفت به عنوان بودجه‌ای مستقل به سیاستمدار داده می‌شود او تمام تصمیم‌هایش را می‌تواند خارج از این ساختار و سازوکار بگیرد و نیازی به ارتباط با جامعه ندارد. مفاهیمی مانند دولت رانتیر و دولت نفتی از اینجا سرچشمه می‌گیرد. در سازوکار طبیعی و دموکراتیک، دولت برای اینکه بتواند مالیات بگیرد ابتدا باید شرایط تولید و افزایش تولید را در اقتصاد فراهم کند تا مالیات بگیرد و آن را بازتوزیع کند. رانت نفت برای دولت حاشیه سود بسیار بالا از یک سرمایه‌گذاری بسیار اندک ایجاد می‌کند و به‌طور طبیعی بیشترین انگیزه را دارد که از این منابع برای تثبیت جایگاه خودش در قدرت استفاده کند. حتی اگر ساختار دموکراتیک باشد هم رفتار سیاستمدار متعادل نمی‌شود چون تامین مالی‌اش نیازمند رای نیست. وعده بازتوزیع بالا می‌دهد و به سمت پوپولیسم می‌رود چون مجبور نیست از مسیر مالیات درآمد کسب کند. در دهه‌های گذشته این مساله در فضای عمومی مطرح و مورد بحث بود که رابطه دولت و درآمدهای نفتی تنظیم شود و به همین دلیل نهادهایی مانند حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی شکل گرفتند تا در گام نخست از انتقال نوسان قیمت نفت به جامعه جلوگیری کنند و در گام دوم با این استدلال که جنس درآمدی که از محل نفت حاصل می‌شود، درآمد نیست و نوعی فروش سرمایه است و باید عدالت بین‌نسلی رعایت شود، تلاش شد به لحاظ سیاسی این اجازه به سیاستمدار داده نشود که هر کاری خواست با پول نفت انجام دهد. به‌طور کل مبنای ایده اصلاحات بودجه در ایران با این هدف بوده که دست‌کم بتوان دولت را پاسخگو کرد چون دولتی که برای تامین مالی به شهروند وابسته نباشد به او پاسخگو هم نیست. در سال‌های اخیر سهم مالیات در درآمدهای دولت از سهم نفت پیشی گرفته اما دلیل آن دنبال کردن ایده پاسخگو کردن دولت و رفتن به سمت سازوکارهای بازتوزیعی منصفانه نیست؛ دلیل اصلی به بن‌بست خوردن و کاهش شدید درآمدهای نفتی است. دولت پول ندارد و ناچار است برای تامین مالی به سمت مالیات برود. نکته مهمِ این رویکرد هم این است که دولت فقط دارد مالیات را افزایش می‌دهد اما از شهروند سوال نمی‌کند که بهتر است این درآمد کجا هزینه شود. اگر فرد درآمدش به هر دلیلی کاهش یابد تلاش می‌کند از هزینه‌های غیرضروری یا کمترضروری خودش بزند تا بودجه‌اش را به تعادل برساند اما آیا دولت در قبال این رویکرد تهاجمی در دریافت مالیات برنامه‌ای برای هزینه‌کرد بهینه آن دارد؟ سال گذشته بحث اخذ مالیات از خانه‌های خالی مطرح شد و فارغ از درست بودن یا غلط بودن این نوع مالیات، در نهایت عدد بسیار کوچکی به عنوان درآمد مالیاتی از این محل محقق شد. یعنی دولت حتی همین فقره را که عمده مشمولان آن گروه‌های ثروتمند هستند که بخشی از انباشت ثروتشان در ملک است، نتوانست انجام دهد. برای همین می‌بینید در بودجه سالانه هم بیش از اینکه سعی کند پایه مالیاتی را به شکل منصفانه‌ای گسترده کند، ضرایب مالیاتی را افزایش داده است. یعنی قشر حقوق‌بگیر با افزایش شدید مالیات مواجه شده اما همچنان بخش‌های قابل توجهی مالیات نمی‌پردازند یا معاف از مالیات هستند. در بودجه سال 1402 یک حساب سرانگشتی به ما نشان می‌داد که افزایش متوسط بودجه بیش از افزایش متوسط حقوق، مستمری و دستمزد است. یعنی بخش‌هایی در بودجه وجود دارد که دولت آنها را بیشتر افزایش داده است، یعنی به‌رغم اینکه حقوق‌بگیران به عنوان متضرران عمده تورم محسوب می‌شوند، بازتوزیع به سمت گروه‌های دیگری رفته که هدف سیاستمدار بوده است. در مورد افزایش قابل توجه مالیات هم حتی اگر با دید کینزی به اقتصاد نگاه کنیم که تا حدودی از دخالت دولت دفاع می‌کند، می‌گوید رفتارِ سیاست مالی باید تا حدودی خلاف چرخه‌های رونق و رکود باشد؛ یعنی در زمان رکود باید مالیات را کاهش داد تا بتوان تقاضا را تحریک کرد نه اینکه برعکس مدام فشار وارد کرد. پس نخست اینکه بودجه با هدف اصلاحات به سمت اتکای بیشتر بر درآمدهای مالیاتی رفته، قابل پذیرش و قابل دفاع نیست و دوم اینکه بازتوزیعی ذیل آن شکل گرفته که با هدف عدالت اجتماعی و هدف کالای عمومی نمی‌خواند. پس قاعدتاً باید هدف سومی پشت آن باشد که مبانی‌اش به قدرت سیاسی و تثبیت قدرت بازمی‌گردد.

 چشمی: اساساً مبنای بودجه‌ریزی «حاکمیت قانون» است حتی برخی دموکراسی را زاییده بودجه‌ریزی می‌دانند. مثلاً در انگلستان در حدود سال 1200 میلادی به این وسیله پادشاه را محدود کردند. یعنی ابتدا حد و مرزی گذاشتند که پادشاه مالیات زیادی نگیرد و بعد به‌تدریج به سمت نحوه خرج کردن آن رفتند و پادشاه را محدود کردند که مثلاً هر زمان دلش می‌خواهد جنگ راه نیندازد. یعنی بودجه‌ریزی مبنای این شد که حکومت نتواند هر کاری که دوست داشت انجام دهد چون برای تامین مالی آن دستش بسته بود. همین دیدگاه‌ها به تدریج به شکل‌گیری بحث‌های قانونگذاری مرتبط با نحوه دخل و خرج دولت منجر شد که ما در ایران آن را به شکل قانون محاسبات عمومی و قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت می‌بینیم. در هر حال منشأ قانونگذاری همین بودجه‌ریزی بوده و خودش باید حاکمیت قانون را استحکام ببخشد اما در دنیای سیاست کشور ما حاکمیت قانون در بودجه‌ریزی وجود ندارد. متاسفانه حساسیت‌های رسانه‌ای هم روی لایحه بودجه بیشتر از قانون بودجه مصوب است و روی اجرای آن هم اصلاً حساسیتی وجود ندارد. در حالی که حاکمیت قانون در بودجه‌ریزی به هم خورده است و مبنای بودجه‌ریزی که باید قانون باشد، رعایت نمی‌شود. دریافت مالیات‌ها و هزینه‌کردها باید به موجب قانون باشد؛ هیچ دستگاهی نباید بودجه بگیرد مگر قانون مصوب مجلس داشته باشد اما سال‌هاست به این مبانی آسیب می‌خورد و نهادهای زیادی که قانون تاسیس آنها مصوب مجلس نیست مثل شورای عالی انقلاب فرهنگی و چندین و چند شورای دیگر که به وسیله دستگاه اجرایی تاسیس شده‌اند، بودجه می‌گیرند. گاهی نهادهایی بودجه می‌گیرند که اصلاً قانون تاسیس ندارند. ضمن اینکه به تدریج تمرکز روی بخش درآمدهای بودجه قرار گرفته و حساسیت کمتری نسبت به بخش هزینه‌ها وجود دارد. نتیجه عدم رعایت حاکمیت قانون در بودجه‌ریزی این است که از میانه دهه 1380 گروه خاصی با یک اندیشه خاص که به مشارکت داخلی اهمیت چندانی نمی‌دهد و در سیاست خارجی خلاف جریان‌های اصلی جهانی حرکت می‌کند نهادها و ارگان‌های ذی‌نفوذ و قدرتمند حاکمیت و برخی دستگاه‌های اجرایی را در دست گرفت و موجب شد بخش‌های دموکراتیک ساختار سیاسی بسیار لاغر شود. این گروه خاص تا سال 97 به پشتوانه منابع مالی نفت حکومت می‌کرد و از آن سال با شدت گرفتن تحریم‌ها و کاهش رشد قیمت نفت منابع مالی خاص از دسترس‌شان خارج شد. اکنون آنها و اندیشه‌شان عوض نشده اما مساله تامین مالی عوض شده است. آن گروه هنوز همان اندیشه‌های مخرب را در سیاست داخلی و خارجی پیگیری می‌کند که نه‌تنها به تولید، درآمدزایی، اشتغال و سرمایه‌گذاری کمک نمی‌کند بلکه باعث فرار سرمایه‌های مالی و انسانی می‌شود. در نتیجه روزبه‌روز سرمایه‌های اجتماعی آسیب می‌بیند و تولید و درآمد جامعه کمتر می‌شود و قدرت خرید همه شهروندان آسیب می‌بیند. حالا این اندیشه مخرب می‌خواهد از منابع مالی عام مثل مالیات تامین مالی شود. این قسمتِ بسیار مهم شکست در دنیای بودجه‌ریزی و سیاست‌ورزی ایران است. نه فقط بودجه 1403 بلکه چند بودجه قبلی هم به همین صورت نماد تخریب بوده است. بیایید دو رقم را در بودجه 1403 کنار هم بگذاریم و روی همین دو رقم صحبت کنیم. برابر بودجه حقوق کارمندان دولت 20 درصد اما درآمدهای مالیاتی 50 درصد افزایش یافته است. حقوق کارمندان نه براساس بهره‌وری ولی حداقل براساس تورم باید افزایش پیدا کند. منشأ مالیات هم تورم است و هم درآمدزایی؛ وقتی چند سال است که افزایش درآمدهای مالیاتی از نرخ رشد اقتصادی و نرخ تورم بیشتر است و در مقابل افزایش نرخ حقوق و دستمزد از تورم کمتر، یعنی همه آسیب‌ها متوجه منشأ تولید یعنی کارگران و کارمندان است. دولت به معیشت و رفاه آنها ضربه می‌زند اما خودش به عنوان مالیات سهم بیشتر برمی‌دارد. این آش در بودجه 1403 دیگر آنقدر شور شده که قابل کتمان نیست. طی کردن این مسیر در سال‌های گذشته به حاکمیت قانون، پاسخگویی، شفافیت و... آسیب وارد کرده، قدرت خرید مردم را مدام کاهش داده، فشار بیشتری روی تولید گذاشته، سرمایه‌گذاری را محدودتر کرده و در مقابل بازتوزیعی که دولت انجام می‌دهد، نمی‌تواند این تخریب را جبران کند. اگر هم جبرانی در کار است برای همان گروه‌های خاص است.

‌با در نظر گرفتن ویژگی‌هایی که ذکر شد، این بودجه و این شکل بودجه‌ریزی چه پیامدهای اقتصادی و سیاسی و اجتماعی می‌تواند به دنبال داشته باشد؟

 رئیسی: آقای دکتر چشمی اشاره درستی به گروه‌های خاص با منافع خاص و نگاهِ خاصِ ایدئولوژیک داشتند؛ نگاهی که با دانش اقتصاد همراهی نداشته و ایدئولوژیک است اما به پشتوانه برخورداری از درآمدهای نفتی با دادن یارانه و برخی دخالت‌های قیمتی تلاش دارد جامعه را راضی نگه دارد. این رویکرد تا مدت‌ها توانسته بود به دلیل این درآمد نسبتاً سرشار برون‌زا هم منافع خاص خود را پیگیری کند و هم اجازه گسترش نارضایتی در جامعه را ندهد اما حالا به بن‌بست رسیده است. اگر از ابتدا پول نفت در کار نبود و قرار بر سرمایه‌گذاری روی تولید و جمع‌آوری مالیات بود، این ایده بسیار زودتر به بن‌بست می‌رسید. با این حال سال 1400 یک نقطه عطف در تغییر پارادایم حاکم بر اقتصاد سیاسی کشور رخ می‌دهد که ردپای آن را در همین ارقام بودجه‌های سالانه می‌توان پیدا کرد. مصادیق این تغییر نگرش را که خود را به کل از رای گرفتن از جامعه بی‌نیاز می‌داند و به دنبال حفظ و تثبیت قدرت خودش است، می‌توان در برخی مصوبات دید. بسیار عجیب است در سالی که قرار است انتخابات مجلس برگزار شود و قاعدتاً نمایندگان باید به دنبال جمع کردن رای باشند به‌طور ناگهانی پنج سال به سن بازنشستگی اضافه می‌کنند. اصلاً در کشور ما چنین رفتاری بی‌سابقه است.

یک سیاستمدار در یک ساختار دموکراتیک، لزوماً خیرخواه اجتماعی نیست اما حتماً می‌خواهد آرای خود را بیشینه کند اما سازوکار‌های عملکردی باعث می‌شود که او نتواند بازتوزیع بالایی به یک بخش بدهد. ضمن اینکه تابع هدفش که رای آوردن است هم او را ملزم به نگاه جامع و همه‌جانبه می‌کند. حتی در یک ساختار غیردموکراتیک هم حاکمیت با برخی قیود محدودکننده مواجه است چون قدرت دارد و فعال مایشاء است اما او هم باید بتواند بقای سیاسی‌اش را تضمین کند و حتی اگر رای نمی‌خواهد، به دنبال این است که قدرتش را حفظ کند. برای مثال در چین که حزب کمونیست حاکم است یا در کشورهای حوزه خلیج‌فارس که یک خاندان پادشاهی می‌کند و نظام سیاسی کاملاً بسته است، باز هم تلاش می‌کنند در بخش اقتصادی به جامعه منفعت برسانند. یعنی قدرت سیاسی را برای خودشان حفظ می‌کنند اما مابه‌ازایش به شهروندان رفاه اقتصادی می‌دهند و تلاش دارند در حوزه اقتصاد کاملاً کارآمد جلوه کنند. اما کشور ما به نظر می‌رسد در دامی گرفتار شده که همان چرخه ناکارآمد اقتصادی را ادامه می‌دهد. اقتصاد ما تولید بالایی ندارد و نفت هم به دلیل سیاست خارجی از منابع دولت خارج شده است. یعنی ساختار سیاسی نمی‌تواند آن رفاه اجتماعی را که مدنظرش بوده است برای جامعه فراهم کند و تمام کاری که برای تضمین بقای سیاسی خود انجام می‌دهد تکیه روی بخش خاصی از جامعه است که ما این رویکرد را تحت عنوان «حامی‌گرایی» می‌شناسیم. یعنی دولت می‌داند که با این سیاست‌ها کلیت جامعه زیان می‌کند، بخش حقوق‌بگیر به نسبت تورم ضرر می‌کند و اکثریت جامعه هم بازنده است؛ اما تلاش می‌کند یک گروهِ خاصِ حامی خود را راضی نگه دارد. سازوکار سیاسی‌اش این است که این گروه همچنان حامی من باقی بمانند. اما این رویکرد یک چرخه ناکارآمد خودویرانگر است که نمی‌تواند پایدار بماند. همه منابع بیش از حد استخراج شده و محیط زیست، آب، هوا، جنگل‌ها و خاک و... در وضع بحرانی قرار گرفته است. استهلاک سرمایه فیزیکی که طی دهه‌های گذشته ایجاد شده بیش از سرمایه‌گذاری جدید است و سرمایه انسانی که ایجاد شده در حال از دست رفتن است. در چنین شرایطی می‌بینیم که بودجه سالانه طوری کار می‌کند که به‌جای بقای رفاه و بهره‌مندی کلیت جامعه، اوضاع رفاهی یک بخش خاص را تامین می‌کند. در دهه‌های نخست پس از انقلاب هم شرایط اگرچه بهتر بود اما سیاستگذار کاری انجام نمی‌داد و صرفاً توهم انجام کار داشت، در حالی که در واقع فقط داشت نفت توزیع می‌کرد. متاسفانه به نظر نمی‌آید سیاستگذار متوجه شده باشد که روش اعطای منافع به یک گروه خاص می‌دهید، ممکن است بتواند در کوتاه‌مدت قدرت را حفظ کند اما در بلندمدت چرخه عجیبی از نارضایتی سیاسی و اجتماعی به وجود می‌آورد که خطرناک است. ساختار سیاسی در کشور ما یک بال دموکراتیک و یک بال غیردموکراتیک داشت که حداقل آن بال دموکراتیک تلاش داشت مقداری از رفاه اجتماعی را حتی از مسیر بد فراهم کند چون به عنوان سیاستمدار ناچار بود پاسخگو باشد و رای بگیرد. مثلاً نماینده مجلس برای اینکه بتواند رای بیاورد، مجبور بود کارهایی به نفع جامعه انجام دهد. حالا این بال بسیار تضعیف شده و در آستانه حذف شدن قرار گرفته است. دیگر دغدغه سیاستمدار رای گرفتن و انتخاب شدن نیست. این تغییر پارادایم و حذف یک بال از دو بال به نظر می‌آید در بلندمدت اثرات نگران‌کننده‌ای برای جامعه داشته باشد.

 چشمی: به نظرم پیامدهای این نوع بودجه‌ریزی را می‌توان در سه سرفصل تورم، رشد اقتصادی و نابرابری درآمد بررسی کرد. بودجه به‌طور معمول از کانال کسری بودجه آثار تورمی خودش را نشان می‌دهد. این بودجه از سه جهت می‌تواند دارای کسری باشد. اول، کسری بودجه عمومی است. وقتی میزان مالیات‌ها بسیار افزایش می‌یابد ریسک اینکه محقق نشود هم بالا می‌رود. به‌خصوص در بودجه سال 1403 که رقم مالیات‌ها واقعاً بالاست. دولت سیزدهم در کنترل کسری بودجه عمومی در دو سال گذشته چندان بد عمل نکرد اما به نظر نمی‌رسد افزایش پیش‌بینی‌شده در درآمدهای مالیاتی و منابعی مثل سود سهام شرکت‌های دولتی به‌طور کامل محقق شود و کسری بودجه عمومی می‌تواند از سال 1402 بیشتر باشد. کسری دوم می‌تواند در بودجه هدفمندی رخ دهد که خودش به بودجه خاصی در کنار بودجه عمومی دولت تبدیل شده است. سقف بودجه هدفمندی در سال 1402 برابر 660 هزار میلیارد تومان بوده که در سال آینده با 100 همت افزایش به 760 هزار میلیارد تومان رسیده است؛ برابر گزارش‌ها بودجه هدفمندی در چهار ماه اول امسال 75 هزار میلیارد تومان کسری داشت و برای جبرانش از تنخواه استفاده کرده بودند. البته شفاف نشد که منبع این تنخواه‌ها دقیقاً کجا بوده اما کسری بودجه هدفمندی به احتمال زیادی یکی از عوامل رشد 40درصدی پایه پولی باشد. اگر در مساله قیمت بنزین همچنان محافظه‌کارانه عمل شود که احتمالش بالاست، کسری بودجه هدفمندی بزرگ‌تر و فشارش روی شرکت‌های تولیدکننده حامل‌های انرژی بیشتر می‌شود، در نتیجه شاهد ناترازی بیشتر در حوزه انرژی خواهیم بود. در صحبت‌های آقای رئیسی اثر تضعیف بال دموکراتیک ساختار سیاسی به خوبی توضیح داده شد. در اغلب کشورهای دموکراتیک مصوبه‌ای برای افزایش فقط یک سال به سن بازنشستگی با محافظه‌کاری و احتیاط زیاد انجام می‌شود و بسیار هم باعث سروصدا می‌شود. اما در کشور ما راحت پنج سال اضافه می‌کنند یا بودجه را کاملاً منحرف می‌کنند و دغدغه‌ای در این مورد ندارند. جرج بوش پدر در انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا در سال 1992 به بیل کلینتون باخت، چون به دلیل پیش آمدن جنگ عراق مجبور شد مالیات‌ها را بالا ببرد اما در کشور ما بسیار راحت مالیات‌ها را چند سال متوالی با درصدهای بالا افزایش می‌دهند. این رفتار یعنی عملاً مبحث دموکراسی اهمیت خودش را از دست داده است.

اما شکل سوم کسری بودجه مربوط به شبه‌بودجه‌هاست که خودش را در پایه پولی نشان می‌دهد و در سال‌های اخیر عمدتاً به شکل بدهی دولت به نظام بانکی یا بانک‌های دولتی به بانک مرکزی نمود پیدا کرده است. عملیات بازار باز در همه دنیا به عنوان سازوکار‌ی برای کنترل تورم شناخته می‌شود ولی در کشور ما سازوکاری برای گسترش پایه پولی و افزایش تورم شده است. با توجه به اینکه همه سازوکارهای کسری بودجه همچنان فعال است، به نظر می‌رسد دورنمای تورمی سال آینده هم اگر بدتر نباشد لااقل شبیه به شرایط سال کنونی باشد. در سرفصل رشد تولید هم برداشت من این است که جنبه‌های تولیدی برجسته‌ای در شکل بودجه‌ریزی نمی‌بینیم. بخش‌های مولدتر مثل حمل‌ونقل و زیربناهای مرتبط آن، زیرساخت‌های آب و برق و... در این سال‌ها به اندازه کافی بودجه نمی‌گیرند اما بخش‌هایی بودجه می‌گیرند که در برابر آنچه تحویل می‌گیرند، خروجی تحویل نمی‌دهند. در سرفصل نابرابری درآمد هم چون بهبودی در سازوکار‌های بازتوزیعی شکل نگرفته، عموم کارمندان و کارگران از بازتوزیع بودجه بهره‌مند و منتفع نمی‌شوند. تورم هم که وجود خواهد داشت و در نتیجه همین مسیر کنونی ادامه پیدا می‌کند و اتفاق خاصی در این حوزه‌ها که موجب بهبود شود رخ نخواهد داد. بسیاری از ما طبق تجربه‌های گذشته خوش‌بین بودیم که در سال‌های انتخابات، دولت‌ها و مجلس بیشتر به فکر رفاه عمومی هستند و تلاش می‌کنند تورم را کنترل کرده و رشد اقتصادی را بهبود بدهند اما تضعیف بال دموکراتیک باعث شده این دغدغه در حاکمیت وجود نداشته باشد.

 رئیسی: چه نهادهای سیاسی و چه نهادهای اقتصادی در کشور ما تبدیل به «نهادهای استخراجی» یا نهادهای استثماری شده‌اند. یعنی قدرت سیاسی در اختیار یک بخش خاص با منافع خاص قرار گرفته و نهادهای اقتصادی هم از این نظر که تا چه اندازه می‌تواند عواید فراگیر تولید کرده و منصفانه توزیع کند، استخراجی شده است؛ یعنی تا حد توان از همه منابع استخراج کنید و همه را در اختیار یک گروه قرار دهید. این یک چرخه خودویرانگر است که عواقب نگران‌کننده‌ای دارد.

 چشمی: به نظر من بودجه‌ریزی فرصت خوبی برای ارزیابی اقدامات دولت است. مثلاً می‌توان ارزیابی کرد که دستگاه‌ها براساس بودجه‌ای که گرفته‌اند چه عملکردی داشته‌اند و اصلاً اگر به یک نهاد بودجه تعلق نگیرد چه اتفاقی می‌افتد. این ارزیابی‌ها در دنیای سیاست و رسانه برای حرکت به سمت بهبود کیفیت دولت صورت می‌گیرد اما در کشور ما هر سال این فرصت از دست می‌رود.