سیاست «بودجه مردم»
انگیزه‌های سیاسی چگونه به برش‌های کیک بودجه شکل می‌دهند؟
نگاهی به سهم بخش نفت و گاز از تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد که تحریم‌های اقتصادی در همراهی با سرمایه‌گذاری ناکافی موجب شده است تا اقتصاد ایران طی دهه گذشته تا حدودی از یک اقتصاد وابسته به درآمدهای نفتی فاصله بگیرد. به‌طور خاص، سهم تولید نفت و گاز از تولید ناخالص داخلی از حدود 25 درصد در سال 1390، در روندی نزولی، به حدود 4 درصد در سال 1399 رسیده و در فصل دوم سال 1402 نیز حدود 15 درصد بوده است (نمودار 1). نکته ظریف آن است که این فاصله‌گیری اقتصاد ایران از نفت در آغاز سده جدید خورشیدی، در غیاب هرگونه رشد و متنوع‌سازی اقتصادی و به بیانی دیگر، به شکل ناخواسته انجام گرفته و از همین‌رو، از سویی با کاهش شدید سطح رفاه عمومی همراه بوده و از سوی دیگر دولت را با تنگنای مالی شدید مواجه کرده است. مورد اخیر از نگاه اقتصاد سیاسی حائز اهمیت دوچندان است چرا که بهره‌مندی از درآمدهای نفتی این امکان را برای دولت‌ها در ایران فراهم کرده بود تا به‌طور معمول دو هدف خشنودسازی عمومی از مسیر توزیع منابع ارزان و نیز حامی‌گرایی ذیل دولت رانتیر را پیگیری کنند. این در حالی است که در غیاب درآمدهای نفتی، دولت سیزدهم ناچار شده است تا هم در تامین مالی بودجه و نیز در شیوه هزینه‌کرد آن تغییراتی در جهت سیاستگذاری‌های خود اعمال کند. به‌طور خاص، گزارش‌های عملکرد بودجه نشان می‌دهد که وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1400 نسبت به سال 1399 حدود 59 درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ تورم 47 درصدی در سال 1399، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان می‌دهد. همچنین، نرخ رشد درآمدهای مالیاتی در بودجه‌های 1401 و 1402 حدود 50 درصد در نظر گرفته شده است (نمودار 2). این گرایش به تامین مالی بودجه از محل مالیات‌ستانی در حالی است که اول، در سمت منابع همچنان با معافیت و فرار مالیاتی در سطح گسترده مواجه هستیم، و دوم، افزایش حداقل حقوق طی سال‌های اخیر کمتر از نرخ تورم بوده است (نمودار 3). در نگاهی وسیع‌تر، حقوق کارمندان دولت و بازنشستگان همواره رشدی کمتر از رشد متوسط بودجه داشته است. شواهد فوق نشان می‌دهد که پارادایم سیاسی «بودجه مردم» به تامین مالی از شهروندان عادی و تخصیص منابع به گروه‌های ذی‌نفع و حامیان سیاسی تغییر یافته است.
تصمیم‌گیری در مورد شیوه خرج کردن منابع و چگونگی تامین مالی این مخارج، بخشی رایج از انتخاب‌های افراد و شرکت‌ها تا دولت‌های ملی را شامل می‌شود. از این منظر، بده‌بستان‌های مستتر در بودجه دولت‌ها از آن‌رو اهمیت دارند که بر گروه‌های مختلف شهروندان و منافع متضاد ایشان تاثیر می‌گذارند. به عبارت دیگر، شیوه بودجه‌ریزی دولت‌ها، پیامدهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی فراتر از بحث‌های ایدئولوژیک، ناسزاهای سیاسی یا جابه‌جایی اعداد دارد: بودجه، از سویی، تصویری آینه‌گون از اولویت‌ها و محدودیت‌های (اقتصادی و سیاسی) دولت‌ها را به نمایش گذاشته و از سوی دیگر، بر توزیع قدرت سیاسی در جامعه و زندگی شهروندان عمیقاً تاثیر می‌گذارد. به بیان دیگر، تغییرات در اندازه نسبی برش‌های کیک بودجه، منعکس‌کننده انتخاب‌های استراتژیک از سوی دولت‌هاست. در این یادداشت تلاش می‌شود با معرفی یک مبنای مقایسه‌ای برای چگونگی اثرگذاری رقابت‌های سیاسی بر برش‌های کیک بودجه، چهارچوبی نظری برای فهم چرایی و چگونگی تصمیم‌گیری دولت سیزدهم در مورد بودجه فراهم آورده شود و در ادامه، پیامدهای این رویکرد بودجه‌ریزی از منظر نظریه دولت رانتیر بررسی شود.
رقابت‌های سیاسی و کیک بودجه
بودجه به روابط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در جامعه شکل می‌دهد: شیوه تخصیص منابع در بودجه می‌تواند رفاه و آرامش را برای شهروندان فراهم آورد، دولت‌ها را بر سر کار نگه دارد و ذی‌نفعان را راضی کند. به‌طور خاص، بیشتر بحث‌های سیاسی دنیای واقعی در مورد رفتار بودجه، علاوه بر اندازه آن، حول محور تخصیص منابع یا به عبارت دیگر، تاثیر متقابل اجزای بودجه جریان دارد. اهمیت تخصیص بودجه از آنجا ناشی می‌شود که تصمیم‌های مرتبط با هزینه‌ها، به شرط ثابت فرض کردن هزینه کل، منعکس‌کننده عناصر یک بازی حاصل جمع صفر هستند و از همین‌رو، تخصیص بودجه نقطه کانونی است که در آن نیروهای سیاسی در غالب «برندگان» و «بازندگان» برای دستیابی به برش‌های بزرگ‌تر از «کیک بودجه» رقابت می‌کنند. علاوه بر رقابت بر سر تخصیص بودجه، ابزارهای بودجه‌ای کلان -همانند کل مخارج دولت، درآمدهای دولت، کسری بودجه و نوسانات بودجه- نیز واجد تاثیرات جدی بر رفاه شهروندان هستند. از همین‌رو است که مولفه‌های کلان بودجه نیز به خودی خود واجد اهمیت هستند و توضیح اینکه دولت‌ها چگونه در مورد آنها تصمیم‌گیری می‌کنند، جنبه‌ای کلیدی از درک کامل فرآیندهای بودجه‌ریزی را شامل می‌شود. باید توجه داشت که مولفه‌های مختلف بودجه از یکدیگر مستقل نیستند؛ به عنوان نمونه، چنانچه یک دولت نیاز به پوشش هزینه‌های فزاینده داشته باشد، می‌تواند آن را از مسیر افزایش درآمد یا افزایش کسری تامین مالی کند. بر اساس همین منطق است که به‌رغم آنکه عبارت «مالیات و مخارج» اغلب توسط سیاستمداران، دولت‌ها و رسانه‌ها هنگام بحث در مورد امور مالی دولت مورد استفاده قرار می‌گیرد، اقتصاددانان و پژوهشگران علوم اجتماعی تمایل دارند تا هر یک از این بخش‌ها را به‌طور جداگانه بررسی کنند. در یک تقسیم‌بندی کلی، سیاست‌های بودجه‌ای را می‌توان به سیاست‌ها با منافع عمومی و منافع خاص طبقه‌بندی کرد. سیاست‌های با منافع عمومی به سیاست‌های اقتصادی اشاره دارد که بر رفاه کل جامعه یا دست‌کم بخش بزرگی از جامعه تاثیر می‌گذارد. به عنوان مثال، تامین پولی کسری مالی از جمله سیاست‌های بودجه‌ای است که می‌تواند از کانال افزایش تورم رفاه عمومی را تحت تاثیر قرار دهد. در نقطه مقابل سیاست‌ها با منافع عمومی، سیاست‌ها با منافع خاص به آن دسته از سیاست‌های بودجه‌ای اشاره دارد که به خواست‌ها و ترجیحات بخش‌های خاصی از جامعه پاسخ می‌دهد. یک مورد کلاسیک از سیاست‌های با منافع خاص در اقتصاد سیاسی، یارانه‌های کشاورزی است. اتحادیه‌های کشاورزان اغلب با تاکید بر اهمیت تامین پایدار منابع غذایی، برای افزایش یارانه‌ها (یا خرید تضمینی محصولات) لابی می‌کنند. با این حال، این یارانه‌ها می‌توانند به ناکارآمدی در تخصیص منابع زیست‌محیطی و در نتیجه کاهش رفاه عمومی در بلندمدت منجر شوند. مورد اخیر نمونه‌ای از سیاست‌هایی را به نمایش می‌گذارد که گرچه در ظاهر با هدف افزایش بهروزی عمومی به اجرا درمی‌آیند، اما در عمل منافع خاص را به بهای زیان عمومی برآورده می‌سازند. قوانین «نذری سیاسی» که به یک نهاد قانونگذار و اعضای آن اجازه می‌دهد تا بودجه‌های دولتی را تصاحب کرده و آنها را به‌جای کل شهروندان کشور به حوزه‌های انتخابی تعریف‌شده جغرافیایی هدایت کنند، نمونه‌ای دیگر از سیاست‌ها با منافع خاص است که تجارت فردا در شماره 525 به‌طور مفصل بدان پرداخته است. نذری سیاسی به دلیل سه اثر مخرب خود مورد انتقاد قرار دارد. اول، شواهد تجربی نشان می‌دهد که نذری‌های سیاسی ارتباط نزدیکی با چرخه‌های انتخاباتی دارد: توزیع نذری سیاسی و هدایت بودجه دولتی به رای‌دهندگان به‌طور گسترده برای ایجاد سود سهام در صندوق‌های رای در نظر گرفته می‌شود و نمایندگانی که می‌توانند زیرکانه برای منافع واقعی یا غیرواقعی که برای مناطق محلی خود به ارمغان می‌آورند اعتبار کسب کنند، می‌توانند انتظار داشته باشند که در انتخابات بعدی قدرت را حفظ کنند. دوم، برنامه‌های نذری سیاسی اغلب راه‌های بزرگی را برای فساد، اختلاس، تقلب مالی و رشوه، به ویژه در کشورهای در حال توسعه با ظرفیت ضعیف دولتی، می‌گشایند. شفافیت، پاسخگویی سیاسی و رقابت منصفانه در انتخاب، اجرا و نظارت بر پروژه‌های با بودجه عمومی به‌طور معمول وجود ندارد. با این حال، برنامه‌های نذری سیاسی اغلب توسط قانونگذاران به عنوان یک ضرورت و دارایی کلیدی فعالیت‌های نمایندگی تعبیر می‌شود. در واقع، گرچه شهروندان و رای‌دهندگان ممکن است نگرانی‌های ایدئولوژیک و سیاسی گسترده‌تری داشته باشند، اما از همه مهم‌تر، آنها خواسته‌های ملموسی در مورد جاده‌ها، بیمارستان‌ها، مدارس، کارخانه‌ها و در بیان کلی‌تر، سیاست‌های محلی دارند. سوم، برنامه‌های نذری سیاسی اغلب به اتلاف گسترده منابع عمومی و افزایش بدهی ملی در اقتصادهای در حال توسعه منجر می‌شود. پروژه‌های غیرضروری یا ناکارآمد اغلب توسط نمایندگان منتخب برای اطمینان از تداوم یا تجدید طرح‌های توزیعی انتخاب می‌شوند. از آنجا که بودجه این پروژه‌ها معمولاً از خزانه دولت به جای مالیات‌دهندگان محلی سرچشمه می‌گیرد، انگیزه کمی برای ارائه‌دهندگان نذری سیاسی در جهت کاهش هزینه‌ها و حذف طرح‌های ناکارآمد وجود دارد. از این منظر، بدیهی است که نذری‌های سیاسی در اقتصادهای برخوردار از وفور منابع طبیعی، همانند کشورمان، فراوانی بالاتری داشته باشد چراکه در این اقتصادها، برنامه‌های نذری سیاسی، مجرایی برای توزیع رانت هستند.
درک بده‌بستان‌ها و پویایی‌های منافع عمومی و خاص برای درک چگونگی شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع و حلقه بدفرجام امری ضروری است. چگونگی تصمیم‌گیری در مورد منابع، توزیع مخارج و توازن بودجه از مهم‌ترین و در عین حال، پیچیده‌ترین فعالیت‌های دولت‌هاست. شکل1 که از لیپسمیر و همکاران (2023) اقتباس شده است، چهارچوبی نظری را برای درک پویایی‌های بودجه فراهم می‌آورد. نظریه‌پردازی این پژوهشگران در مورد بودجه با این ایده آغاز می‌شود که دولت‌ها با طیف‌های مختلف ایدئولوژیک، از حوزه‌های سیاستی خاصی محافظت می‌کنند تا به حامیان خود منفعت برسانند. این مفهوم اخیر بسیار کلیدی است: سیاستمداران به‌طور معمول بر مقوله‌های بودجه‌ای تاکید می‌کنند که برای انتخاب‌کنندگانشان اهمیت ویژه‌ای دارند؛ اما به همان اندازه نیز احتمال دارد تا در مقوله‌های بودجه‌ای که برای مخالفانشان در سمت مقابل طیف ایدئولوژیک اولویت دارند، انقباضی عمل کنند. همان‌طور که در بالای شکل 1 نشان داده شده است، دولت از سیاستمدارانی تشکیل می‌شود که هم از نظر ایدئولوژی و هم از نظر حامیان اصلی خود متفاوت بوده و بنابراین، اولویت‌های کلی و تخصیص منابع بودجه متفاوتی نیز دارند. به بیان دیگر، دولت‌ها آگاهانه ترکیب هزینه‌ها را تغییر می‌دهند تا اولویت‌های حامیان ایدئولوژیک خود را منعکس کنند. با این حال، همان‌طور که در شکل 1 نیز نشان داده شده است، ما انتظار داریم که شرایط و زمینه‌های اقتصادی و سیاسی بر توانایی دولتمردان در ایجاد تغییرات نسبی بودجه‌ای تاثیر بگذارند. چه چیزی می‌تواند ارتباط بین ایدئولوژی و بودجه را مشروط کند؟ در یک رویکرد نظری کل‌نگر، لیپسمیر و همکاران (2023) بر تاثیر متقابل بین اولویت‌های بودجه عمومی دولت‌ها و چهار عامل تمرکز می‌کنند: قدرت نهادی، ملاحظات انتخاباتی، شرایط اقتصادی و شرایط بین‌المللی. این زمینه‌ها با چهار جعبه بیرونی در شکل 1 نمایش داده شده‌اند. در نهایت، از آنجا که بودجه‌ها به‌طور معمول روندی فزاینده دارند و هرگونه تغییر در سیاست‌های بودجه‌ای توسط دولت‌ها با اینرسی مواجه است، لیپسمیر و همکاران (2023) ترکیب هزینه‌های گذشته را نیز در مدل نظری خود وارد می‌کنند. در ادامه هر یک از این اجزا را با جزئیات بیشتر مورد بحث قرار می‌دهیم.
توزیع قدرت یا در نگاهی کلی‌تر، وضعیت نهادی مهم‌ترین عامل کلیدی است که می‌تواند بر توانایی دولت‌ها در اجرای تخصیص بودجه مطلوب ایشان اثرگذار باشد. به بیانی ساده، دولت‌ها همواره تمایل دارند تا منابع بودجه را متناسب با دیدگاه‌های ایدئولوژیک خود توزیع کنند؛ اما اینکه آیا آنها می‌توانند در دستیابی و اجرای خواسته‌های خود موفق شوند به برخورداری یا عدم برخورداری کافی آنها از قدرت سیاسی بستگی دارد. به‌طور خاص، همان‌گونه که پژوهش‌های بسیار در مورد کسری بودجه یا سیاست‌ها با منافع خاص نشان داده‌اند، ترتیبات نهادی می‌توانند توانایی دولت‌ها را برای اجرای سیاست‌های مورد نظر محدود کند یا گسترش دهد. برای نمونه، اینکه چگونه سیستم‌های انتخاباتی مختلف بر سطوح مخارج و کسری بودجه تاثیر می‌گذارند، همواره یک پرسش کلیدی در اقتصاد سیاسی بوده است. به عنوان یک نمونه دیگر، تشکیل دولت‌های ائتلافی، تعداد اعضا در یک ائتلاف یا توانایی‌های نظارتی اعضای دولت می‌تواند توانایی احزاب برای پیشبرد سیاست‌ها در جهت ایدئولوژیک ترجیحی را محدود کند. در نظام‌های دموکراتیک، عامل کلیدی دومی نیز بر توانایی دولت‌ها در اجرای تخصیص بودجه مطلوب ایشان اثرگذار خواهد بود: پویایی‌های انتخاباتی می‌توانند بر زمان‌بندی و شیوه رفتار دولتمردان تاثیر بگذارند. به‌طور خاص، شاخه‌ای از پژوهش‌های اقتصاد سیاسی در حوزه بودجه بر این امر متمرکز بوده است که آیا دولت‌ها منابع بودجه‌ای را به سمت حامیان خود روانه می‌کنند یا از آنها برای شکل‌دهی به حامیان جدید و گسترش سبد رای خویش بهره می‌جویند. این پرسش از آن‌رو اهمیت دارد که دولت‌ها می‌توانند قبل و پس از انتخابات با تغییر جهت نسبی سیاست‌ها با حامیان خویش بازی کنند. علاوه بر این، دولت‌ها می‌توانند رای‌دهندگان را از طریق مزایای بازتوزیع کوتاه‌مدت جذب کنند و دوره‌هایی از پوپولیسم را بنیان گذارند. مشابه با نهادها و انتخابات، رونق و رکود اقتصادی نیز می‌تواند توانایی دولت‌ها برای تغییر ترکیب بودجه برای تطبیق با دیدگاه‌های ایدئولوژیک خود را دستخوش تغییر کند. اگرچه پژوهش‌های پیشین اقتصاد سیاسی توضیح می‌دهند که چگونه ایدئولوژی دولت‌ها بسته به شرایط اقتصادی می‌تواند به سیاست‌های رفاهی متفاوت شکل دهد اما در نگاهی کلان‌تر، این رابطه فراتر از سیاست‌های رفاهی و حتی خود مخارج است: اینکه دولت‌ها چه اجزایی را برای کاهش یا تامین مالی انتخاب می‌کنند می‌تواند به ایدئولوژی آنها بستگی داشته باشد؛ با این حال، شوک‌های اقتصادی مثبت و منفی ممکن است دولت‌ها را تحت فشار قرار دهند تا نه‌تنها ترکیب مخارج، بلکه تعادل بودجه را نیز تغییر دهند به‌گونه‌ای که به‌طور بالقوه به ضرر ترجیحات ایدئولوژیک و اولویت‌های حامیان ایشان تمام شود. به عنوان نمونه، تحت محدودیت‌های تحمیل‌شده توسط یک رکود اقتصادی، تخصیص بودجه ممکن است کمتر برای جلب رضایت حامیان اصلی ایدئولوژیک باشد و بیشتر در مورد رضایت بخش بزرگ‌تری از مردم باشد. اما احتمال دیگری نیز وجود دارد - اینکه دولت‌ها از منابع استفاده کنند تا حامیان خود را از سختی‌هایی که منجر به محدود شدن منابع مالی به حوزه‌های اصلی سیاستشان می‌شود، حفظ کنند. در مقابل، دولت‌ها در یک محیط اقتصادی مثبت از این آزادی برخوردار هستند که یا تغییرات بودجه‌ای را اعمال کنند که بر منافع ایدئولوژیک آنها تاکید کرده و حامیان ایشان را تقویت می‌کند یا اهداف و منابع بودجه‌ای خود را به حوزه‌های سیاستی که ممکن است حامیان جدید انتخاباتی را جذب کنند، گسترش دهند. در نهایت، شرایط بین‌المللی نیز می‌تواند بر اینکه دولت‌ها از امکان تخصیص بودجه در جهت ایدئولوژی برخوردار باشند یا نه، تاثیر بگذارد. یک نمونه آشنا در این مورد را می‌توان در تاثیر تحریم‌های اقتصادی بر جهت‌گیری‌های کلی دولت‌ها در ایران جست‌وجو کرد.
دستگاه مفهومی ارائه‌شده می‌تواند برای تحلیل بودجه‌ریزی در ایران مورد استناد قرار گیرد. از منظر یادداشت حاضر، این دستگاه مفهومی زمینه‌ای برای پاسخگویی به این پرسش اصلی فراهم می‌آورد که «چه زمانی انتظار داریم تا دولت‌ها از اولویت‌های بودجه‌ریزی ایدئولوژیک مورد نظر خود خارج شوند؟» پرسش اخیر از نگاه اقتصاد سیاسی بسیار اهمیت دارد چرا که بهره‌مندی از درآمدهای نفتی دولت‌ها را در ایران قادر ساخته بود تا به‌طور معمول دو هدف خشنودسازی عمومی از مسیر توزیع منابع ارزان تامین‌مالی‌شده با رانت نفت و نیز حامی‌گرایی ذیل دولت رانتیر را پیگیری کنند. در غیاب درآمدهای نفتی، دولت سیزدهم ناچار شده است تا به اصلاحاتی در هر دو سمت منابع و مخارج بودجه دست زند. در سمت منابع، توزیع قدرت (یا وضعیت نهادی) در ترکیب با اینرسی ناشی از «تسخیر دولت» توسط ذی‌نفعان که پیش از این تجارت فردا بدان پرداخته، موجب شده است تا دولت برای تامین مالی تنها به گسترش پایه مالیاتی در میان شهروندان و بخش خصوصی اقدام کرده و نهادها و سازمان‌های خصولتی و ایدئولوژیک را همچنان از قرارگیری در ذیل چتر مالیات‌ستانی معاف کند. در سمت مخارج نیز، مکانیسم مشابهی در کار است. عدم جبران‌سازی کاهش رفاه ناشی از افزایش تورم و در همین حال، افزایش بودجه نهادهای و سازمان‌های ایدئولوژیک بدان معناست که دولت عملاً با دست کردن در جیب مردم، عواید حاصل را به حامیان سیاسی خود تخصیص می‌دهد. چنین رویکردی را باید در انتخاب استراتژیک دولت میان پیگیری خشنودی عمومی یا تثبیت قدرت از مسیر تقویت وفاداران فهم کرد. انتخاب استراتژیکی که خود از سیاست خارجی ایدئولوژیک و در نتیجه، عدم دسترسی به درآمدهای نفتی ناشی شده است. این نگاه به بودجه نشان می‌دهد که دولت سیزدهم از یک دولت رانتیر که با تخصیص عواید رانتی به شهروندان، رضایت مردمی را خریداری می‌کند، فاصله گرفته است. در ادامه تلاش می‌شود تا با مروری بر ادبیات مرتبط با دولت‌های رانتیر، پیامدهای این فاصله‌گیری برای جامعه ایرانی مورد بررسی قرار گیرد.
مدرنیزاسیون و دولت رانتیر
نظریه مدرنیزاسیون در دهه‌های 1970 و 1980 میلادی با این انتقاد مواجه شد که چرا کشورهای برخوردار از وفور منابع طبیعی، به‌ویژه نفت، آنچنان که این نظریه استدلال می‌کرد، به‌رغم افزایش در سطوح درآمد سرانه، با دگردیسی اجتماعی-سیاسی همراه نشدند. حسین مهدوی اولین اقتصاددانی بود که عبارت «دولت رانتیر» را برای توصیف ساختار اجتماعی-اقتصادی-سیاسی مجموعه‌ای از کشورها به کار برد که در آنها رانت‌های خارجی (یعنی، منابع طبیعی همانند نفت و گاز، کمک‌های خارجی و مشابه آن) بخش قابل توجهی از بودجه دولتی را تشکیل می‌دهد. این اقتصاددان که حکمرانی ایران در دوره پهلوی دوم را به عنوان نمونه‌ای از الگوی مورد نظر خود مورد بررسی قرار داده بود، تاکید می‌کرد که منابع رانتی، کوتاه‌مدت‌نگری صاحبان قدرت را تقویت کرده و آنها را برای حفظ وضعیت موجود تشویق می‌کند. حازم ببلاوی، بانکداری از قاهره، دو دهه بعد، تعریف دولت رانتیر را با افزودن چهار عنصر جدید که از آن زمان به بعد متعارف شده‌اند، اصلاح کرد. اول، اقتصاد رانتی، اقتصادی است که در آن «موقعیت‌های رانتی» غالب است. دوم، برخلاف رانت‌های داخلی (همانند رانت مرتبط با زمین، املاک و...)، رانت‌های خارجی، به‌ویژه زمانی که قابل توجه هستند، می‌توانند اقتصاد را «بدون» نیاز به بخش داخلی مولد قوی، حفظ کنند. سوم، در یک «دولت رانتیر» تنها بخش بسیار ناچیزی از درآمد حاصل از رانت برای بازسازی ثروت رانتی در نظر گرفته می‌شود و بیشتر عواید حاصل به «توزیع» تخصیص می‌یابد. چهارم، دولت در این نظریه، اگر نگوییم دریافت‌کننده انحصاری، دریافت‌کننده مستقیم رانت‌های خارجی است؛ در نتیجه عواید حاصل از رانت‌های خارجی در کنترل سیاسی بخش کوچکی از جامعه قرار می‌گیرد. این ویژگی‌های چهارگانه موجب می‌شود تا اقتصاد در دولت‌های رانتیر با ماهیت «ذهنیت رانتی» که در آن ثروت به‌طور تصادفی و بادآورده (یا در ازای حمایت سیاسی) در اختیار افراد قرار می‌گیرد، گره بخورد. چنین ذهنیتی با «اخلاق تولیدی» که در آن ثروت نتیجه نهایی مشارکت افراد در یک فرآیند سازمان‌یافته است، در تضاد قرار دارد. بر اساس همین منطق است که نظریه دولت رانتیر با فرضیه نفرین منابع که غالباً به «فرهنگ رانت‌جویی» ارجاع می‌دهد، ارتباط نزدیک دارد. بیش از این، به دلیل وجود شکاف غیرمتعارف بین ثروت رانتی و هزینه‌ای که برای استخراج آن صرف شده است، دولت‌های رانتیر از این امکان برخوردار هستند تا از رانت‌های خارجی برای به دست آوردن حمایت یا مشروعیت سیاسی استفاده کنند و به ثبات سیاسی دست یابند. این مبادله رانت در ازای مشروعیت، احتمالاً نمایانگر یک قرارداد اجتماعی بین دولت و شهروندان است که در آن شهروندان، وفاداری خود را با منافع اقتصادی مبادله می‌کنند. چنین ترتیبی با منصرف کردن شهروندان از ایفای نقش فعال در زندگی اقتصادی و سیاسی، به مشخصه اینرسی اقتصادی و سیاسی دولت‌های رانتیر منجر می‌شود: در یک دولت رانتیر، خواسته‌های شهروندان برای تغییرات سیاسی از طریق تخصیص رانت اقتصادی «خریداری می‌شود»؛ به همین ترتیب، دولت‌های رانتیر پویایی‌های اقتصادی کمی دارند، زیرا در اقتصادهای رانتی نیازی به «توسعه غیررانتی» احساس نمی‌شود. راس (2011) برای توجیه اینرسی بالای اقتصادی-سیاسی دولت‌های رانتیر، سه مکانیسم علّی را معرفی می‌کند. اولین مکانیسم که با عنوان «اثر رانتیر» شناخته می‌شود، با مبانی اقتصادی دولت مرتبط است. دولتی که بخش قابل توجهی از درآمد خود را از طریق مالیات‌ستانی دریافت می‌کند، همان‌گونه که حامیان نظریه دولت رانتیر بر اساس قیاس با تفسیر غالب تاریخ نمایندگی سیاسی در بریتانیا و آمریکا پیشنهاد می‌کنند، با توسعه «اجتناب‌ناپذیر» تقاضای قوی برای دموکراسی مواجه خواهد شد. برعکس، زمانی که یک دولت، بیشتر درآمد خود را از منابع خارجی دریافت می‌کند، از جامعه «خودمختار» می‌شود. رانت، با کاهش، اگر نه حذف، بار مالیاتی، تقاضای پاسخگویی را برخلاف آنچه بر یک دولت تولیدی حاکم است، خنثی می‌کند. به بیان خلاصه، نظریه دولت رانتیر با این اصل بدیهی شناخته‌شده تجسم می‌یابد که «بدون مالیات‌ستانی، نمایندگی سیاسی وجود نخواهد داشت». مکانیسم علّی دوم به شیوه‌ای که دولت‌های رانتیر درآمدهای خود را خرج می‌کنند، مربوط می‌شود (اثر سرکوب). ثروت رانتی، دولت‌ها را قادر می‌کند تا در صورت عدم موفقیت در خریداری رضایت عمومی، دست‌کم به «سرکوب» مخالفان بپردازد. این دو اثر را می‌توان به عنوان اجزای یک «پیمان رانتی» در نظر گرفت: در حالی که دولت‌های رانتیر، به لطف «استقلال مالی»، از این امکان برخوردار هستند تا عواید حاصل از رانت را در میان شهروندان توزیع کنند، شهروندان به‌تدریج سیاسی‌زدایی‌شده، خودمختاری دولت‌های رانتیر را تضمین می‌کنند. در نهایت، مکانیسم علّی سوم که با عنوان اثر مدرنیزاسیون از آن نام برده می‌شود به جامعه مربوط می‌شود و به این امر اشاره دارد که توزیع حامی‌گرایانه درآمدهای رانتی می‌تواند از تشکیل گروه‌های اجتماعی مستقل جلوگیری کند. به‌طور معمول، مدرنیزاسیون اجتماعی به عنوان پیش‌نیاز لازم برای دموکراسی در نظر گرفته می‌شود. از این منظر، رانت‌های اقتصادی موجبات رکود یا توسعه‌نیافتگی سیاسی-اجتماعی را فراهم می‌آورند و از ریشه‌گیری انگیزه‌های دموکراتیک جلوگیری می‌کنند.
به‌رغم گذشت بیش از نیم‌قرن از نظریه دولت‌های رانتیر و تغییرات چشمگیر ویژگی‌های سیاسی و اقتصادی برخی از دولت‌هایی که این نظریه برای توضیح اینرسی آنها توسعه داده شد، فرم‌های تکامل‌یافته‌تر این نظریه همچنان از قدرت توضیح‌دهندگی بالا برای تحلیل وضعیت فعلی کشورهای غنی از منابع، به‌ویژه کشورهای نفتی حاشیه خلیج‌فارس، برخوردار است. به‌طور خاص، تکامل نظریه دولت رانتیر را می‌توان به سه دوره کلی تقسیم کرد که با دولت‌های رانتیر کلاسیک در دهه‌های 1970 و 1980 آغاز می‌شود و در طی دهه 1990 با در نظر گرفتن عوامل سیاسی داخلی (همانند گروه‌های ذی‌نفع، فشارهای اجتماعی و نظایر آن) و انشعاب آن به چند بدنه تخصصی یا شرطی، درجاتی از تفاوت‌های ظریف را به آنچه پیش از آن مجموعه‌ای از ادبیات غیرپیچیده بود، اضافه کرد. در حال حاضر، بیشتر ادبیات موجود در این زمینه بر مفهوم دولت‌های رانتیر متاخر متمرکز است که در تحلیل کشورهای غنی از نفت حاشیه خلیج‌فارس همانند قطر، عربستان سعودی و امارات متحده عربی استفاده می‌شود. برخلاف مدل کلاسیک دولت رانتیر، دولت‌های رانتیر متاخر بر اساس این فرض عمل می‌کنند که اقتصادشان باید بر دوستی با سرمایه خارجی متمرکز باشد. این بدان معناست که برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، تجارت و گردشگری باید آنها را نسبتاً غیربوروکراتیک، دوستدار تجارت، شفاف و... دید. به‌طور خلاصه، حاکمان دولت‌های رانتیر متاخر این امر را تشخیص دادند که باید به الزامات بازار همانند کارایی تا حد بسیار بیشتری نسبت به نیاکان سنتی خود پاسخ دهند. از همین‌رو، دولت‌های رانتیر متاخر تا حدی پاسخگو اما همچنان غیردموکراتیک هستند. این بدان معناست که شاهد تحمیل یک قرارداد اجتماعی جدید از بالا به پایین در این کشورها هستیم که در آن انعطاف‌پذیری نظام سیاسی در سیاست‌های اجتماعی افزایش یافته است اما در عین حال، سطوح بالایی از سرکوب سیاسی در دستور کار قرار دارد. در واقع، اگرچه ممکن است اصلاحات گسترده سیاسی در سایر نقاط جهان عرب محتمل باشد، اما پادشاهی‌های حاشیه خلیج‌فارس احتمالاً به دو دلیل همچنان سیستم‌های سیاسی بسته خواهند داشت: اول، آنها از این امکان برخوردار هستند تا به شهروندان «مزایای مادی» ارائه دهند که رژیم‌های اقتدارگرای فقیرتر نمی‌توانند؛ دوم، این پادشاهی‌ها، نسبت به سایر کشورهای منطقه، گروه‌های مدنی ضعیف‌تری دارند که احتمال موفقیت اقدامات سرکوبگرانه در آنها را افزایش می‌دهد. همان‌گونه که توضیح داده شد، دولت‌های رانتیر می‌توانند از رانت‌های نفتی برای خرید رضایت شهروندان استفاده کنند. با این حال، در سال‌های اخیر حاکمان کشورهای حاشیه خلیج‌فارس از روش‌های دیگری نیز برای استفاده از ثروت برای تقویت مشروعیت و منافع سیاسی خود استفاده می‌کنند. به‌طور خاص، کشورهای حاشیه خلیج‌فارس در سال‌های اخیر به‌طور فزاینده‌ای تلاش می‌کنند تا موقعیت خود را از طریق تاسیس «برندهای ملی» ارتقا دهند: طی چند سال گذشته، شاهد انفجاری از رویدادهای فرهنگی، ورزشی و سرگرمی همانند اکسپوی 2020 (امارات متحده عربی)، جام جهانی 2022 (قطر) و نظایر آن در کشورهای حاشیه خلیج‌فارس بوده‌ایم که به بهبود شهرت این کشورها در داخل و خارج و نیز ایجاد برندهایی طراحی‌شده برای تشویق سرمایه‌گذاری، گردشگری و تجارت منجر شده است. گرچه این روند به‌طور قطع مزایای اقتصادی را برای این کشورها به دنبال دارد اما در عین حال، این دولت‌ها از جایگاه تجاری و فرهنگی خود برای افزایش قدرت نرم خویش نیز استفاده می‌کنند. باید توجه داشت که شهروندان این کشورها نیز از این فشار در جهت افزایش قدرت نرم آگاه بوده و مشتاق دیده‌شدن مطلوب‌تر توسط جهان خارج هستند. به بیان دیگر، در اینجا مشروعیت خارجی توانسته است به مشروعیت داخلی کمک کند.
دولت‌های رانتیر و «انتهای تونل»
در حالی که نظریه‌پردازی صریحی در مورد «انتهای تونل» دولت‌های رانتیر وجود ندارد، دو نتیجه مختلف ممکن است در واقعیت ظاهر شود. اولین نتیجه، یک سناریوی «پایان خوش» است که در آن این دولت‌ها موفق می‌شوند تا از مسیر ترکیبی از مدرن‌سازی و متنوع‌سازی اقتصادی، از بند وابستگی به نفت رها شوند. در واقع، ممکن است که دولت‌های نفت‌خیز نهادهای «حامی‌گرا» را با نهادهای «شایسته‌سالار» جایگزین کرده و منافع خاص را از فضاهای عمده مالی و نهادی حذف کنند. به عبارت دیگر، روند تغییرات ممکن است به این امر منجر شود که نخبگان برخوردار از منافع خاص، در ازای بهبود در تولید، با تغییرات ساختاری دردناک موافقت کنند. در عین حال، دولت‌های رانتیر ممکن است به دلیل مدرنیزاسیون ابزار تولید اقتصادی‌شان با چالش مواجه شوند و در نتیجه، وابستگی خود به منابع به‌عنوان وسیله‌ای برای راضی نگه داشتن شهروندان خود را از دست بدهند. یک مشکل مهم در سناریوی «پایان خوش» این است که هیچ تصویر روشنی از آنچه از نظر سیاسی اتفاق خواهد افتاد، وجود ندارد. پرسشی که در اینجا مطرح می‌شود آن است که آیا تبدیل قرارداد اجتماعی بین شهروندان و دولت از یک قرارداد حامی‌گرایانه به قراردادی که در آن نقش دولت در مدیریت اقتصاد به عنوان یک داور بی‌طرف و نه حامی بازیگران اقتصادی است، به تغییرات سیاسی منجر می‌شود؟ به عبارت دیگر، آیا سناریوی دولت‌های غربی در مورد کشورهای رانتیر نفتی نیز تکرار خواهد شد؟ سناریوی دوم در مورد «انتهای تونل» دولت‌های رانتیر، سناریوی «پایان ناخوشایند» است. تحت این سناریو، دولت‌های رانتیر در نهایت ممکن است به دلیل تحمل بار رانت‌جویی افسارگسیخته، شکست را تجربه کنند. عراق و ونزوئلا را می‌توان به عنوان دو نمونه انتقال از یک دولت رانتیر به یک دولت شکست‌خورده در نظر گرفت. در هر دو مورد، کشورها به مرور زمان به درآمد نفت وابسته‌تر شدند و در نهایت، رانت نفت به عنوان مانعی برای تشکیل دولت‌های قوی و مشروع عمل کرد. در حالی که هر یک از دو سناریوی «پایان خوش» و «پایان ناخوشایند» از منظر اقتصادی نسبتاً ساده به نظر می‌رسند، نظریه‌پردازی صریح کمی در مورد اینکه دولت‌های رانتیر چگونه ممکن است از نظر سیاسی به پایان برسند وجود دارد. در حالت ایده‌آل، نتیجه سیاسی سناریوی «پایان خوش» این کشورها را به سوی دموکراسی مشارکتی سوق می‌دهد. اما اینکه تغییرات سیاسی واقعی چگونه خواهد بود و چه نوع قرارداد اجتماعی جدیدی ممکن است ظهور کند، روشن نیست.
اجماع نسبتاً قوی‌ای در میان پژوهشگران وجود دارد که دولت‌های رانتیر باید برای بقای خود اصلاحات اقتصادی ساختاری انجام دهند. به نوبه خود، رهبران کشورهای رانتیر نفت‌خیز این درخواست‌ها برای تغییر را با اعلام یک رشته به ظاهر بی‌پایان اصلاحات اقتصادی تکرار می‌کنند. با این حال، حرکت این کشورها از دولت‌های رانتیر به سمت اقتصادهای مولدتر بدون برداشتن برخی گام‌های میانی همانند افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد و ایجاد ارزش افزوده بالا در سایر صنایع، غیرممکن است. به‌طور مشابه، کاهش یارانه‌ها و بهبود الگوی مصرف در این کشورها شرط لازم برای دستیابی به توسعه پایدار است. مشکل از نقطه‌ای آغاز می‌شود که دولت‌های رانتیر به‌طور معمول راهی برای تنوع‌بخشی به اقتصاد بی‌آنکه قدرت سیاسی آنها در معرض خطر قرار گیرد، نمی‌یابند. به‌طور خاص، این کشورها در بیشتر موارد دهه‌هاست که در دام روابط حامی‌گرایانه‌ای با شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع گرفتار آمده‌اند. نکته در اینجاست که یک سیستم اقتصادی «رانتیر» می‌تواند تا حدی از ایجاد یک «دموکراسی» واقعی (یعنی، دموکراسی متمرکز بر فرآیند و نه بر نتیجه) جلوگیری کند. اما در غیاب رانت نفت، پایداری چنین سیستمی با مخاطرات جدی مواجه خواهد شد. به بیان دیگر، وابستگی به درآمدهای مالیاتی به معنای آن خواهد بود که دولت‌ها دیگر نخواهند توانست مخارج بودجه را تنها به حامیان خویش تخصیص دهند. ورود ناخواسته به دوره پسانفت همچون شمشیر داموکلس بر سر سیاست ایران عمل خواهد کرد.
