کلید نجات پایتخت
سیگنال خروج از تهران در گفت‌وگو با پیروز حناچی
مهاجرت معکوس از تهران، پدیده‌ای است که در سال‌های اخیر از سطحی خاموش و تدریجی، به جریانی محسوس و پرتکرار تبدیل شده است. شهری که روزگاری مقصد نخست مهاجران داخلی برای جست‌وجوی فرصت‌های اقتصادی، تحصیلی و اجتماعی بود، اکنون خود در حال از دست دادن ساکنانش است. افزایش بی‌سابقه هزینه‌های زندگی، جهش افسارگسیخته قیمت مسکن و اجاره، تشدید نابرابری در دسترسی به خدمات شهری، و کاهش کیفیت زیست‌محیطی در تهران و اخیراً سایه جنگ، همگی در شکل‌گیری این روند نقش داشته‌اند. تهران، به‌عنوان کلانشهری با زیرساخت‌های فرسوده، با بارگذاری بیش از ظرفیت جمعیتی روبه‌رو بوده و حالا بخشی از ساکنان آن، به‌ویژه اقشار متوسط و متخصص، ترجیح می‌دهند زندگی خود را در شهرهای کم‌جمعیت‌تر، ارزان‌تر و با امکان برخورداری از آسایش نسبی بازتعریف کنند. مهاجرت به استان‌های همجوار مانند البرز، مازندران و حتی قم، حالا دیگر انتخابی منفرد یا احساسی نیست، بلکه پاسخی عقلانی به فشارهای انباشته اقتصادی و اجتماعی پایتخت است. این مهاجرت‌ها تنها حرکت فیزیکی جمعیت نیستند؛ بلکه نشانه‌ای از تغییر در معادلات ذهنی و زیستی شهروندانی هستند که دیگر تهران را نه‌تنها مرکز فرصت، که منبع اضطراب، ناکامی و فرسودگی می‌بینند. پیامدهای این روند، هم برای تهران و هم برای مقصدهای مهاجرت، قابل‌تامل و پرچالش است. در گفت‌وگو با پیروز حناچی، شهردار سابق تهران، این پرسش را مطرح می‌کنیم که چرا تهران دیگر جای ماندن نیست؟
♦♦♦
با توجه به تجربیات شما به‌عنوان شهردار سابق تهران و آگاه به تحولات شهری، این پرسش را مطرح می‌کنیم که آیا تهران اساساً ظرفیتی بیش از حد مجاز تجربه کرده و دچار تمرکزی فراتر از توان مدیریتی شده است؟
به نظر می‌رسد که پاسخ مثبت باشد. تمرکز بیش از اندازه در محدوده‌ای محدود، پیامدهای متعددی به‌دنبال داشته است؛ از جمله آلودگی شدید، ترافیک مداوم و حتی کمبود منابع حیاتی مانند آب. وقتی منابع آبی زیرزمینی و سطحی از سایر مناطق کشور به‌سمت تهران هدایت می‌شوند، طبیعتاً فشار اکولوژیک زیادی بر منطقه وارد می‌شود. در چنین شرایطی، مخالفت با افزایش تراکم جمعیتی قابل درک است. در بسیاری از کشورها، زمانی که جمعیت شهری به محدوده‌ای بین ۷۰۰ هزار تا یک میلیون نفر نزدیک می‌شود، مانند بدن انسانی که بیش از حد ورزش کرده باشد، اقدام به کنترل و تثبیت رشد می‌کنند. در این کشورها، توسعه شهرها به‌صورت اقماری و با سرمایه‌گذاری بر حمل‌ونقل بین‌شهری انجام می‌شود؛ به‌ویژه توسعه مترو، مسیرهای جاده‌ای و ناوگان حمل‌ونقل عمومی نظیر اتوبوس‌ها. دولت‌ها نیز سیاست‌های حمایتی را در جهت ترغیب به زندگی در حومه‌ها اجرا می‌کنند. از جمله اینکه هزینه زندگی در این مناطق حدود ۳۰ درصد کمتر از تهران می‌شود و خدماتی همچون اینترنت و زیرساخت‌های شهری نیز باید در سطحی مشابه تهران ارائه شود. در این صورت، فردی که مثلاً در قزوین، پرند یا ورامین سکونت می‌گزیند، با همان هزینه‌ای که در تهران یک آپارتمان کوچک اجاره می‌کند، می‌تواند خانه‌ای ویلایی با فضای سبز داشته باشد. این سیاست در بسیاری از کلانشهرهای جهان اجرا شده و موفقیت‌آمیز بوده است. برای نمونه، لندن در دوره‌ای ۱۲ میلیون نفر جمعیت داشت و با مشکلاتی مانند آلودگی و ترافیک شدید مواجه بود. اما با اتخاذ سیاست عدم تمرکز توانست بخشی از جمعیت را به نواحی اطراف منتقل کند. در ایران نیز سیاست‌هایی مانند ممنوعیت توسعه صنایع در شعاع ۱۲۰کیلومتری تهران از دهه ۵۰ خورشیدی در دستور کار قرار داشته است. همین سیاست باعث شکل‌گیری شهرک‌های صنعتی در مناطقی نظیر اشتهارد، قزوین، حسن‌آباد و چرمشهر شده است. از سوی دیگر، اتصال تهران به کرج از طریق مترو، اگرچه در برنامه‌های اولیه نبوده، اما به‌دلیل نیاز جدی شهروندان اجرایی شده است. اکنون روزانه بیش از یک میلیون نفر از این مسیر استفاده می‌کنند. همین نیاز در مورد پرند نیز وجود داشت، چراکه حدود ۴۰۰ هزار نفر در آنجا ساکن شدند و برای کار به تهران رفت‌وآمد دارند. اگر حمل‌ونقل ریلی فراهم نمی‌شد، این ترافیک به خیابان‌های تهران منتقل می‌شد. این موارد نشان‌دهنده اهمیت سیاست‌گذاری هوشمندانه و مستمر برای مدیریت کلانشهرهایی مانند تهران است. در غیر این صورت، مشکلات ساختاری و زیست‌محیطی تشدید خواهد شد.
این پرسش مطرح می‌شود که حرکت مردم به سمت مناطقی مانند پرند یا اسلامشهر در شرایط فعلی، نتیجه همان سیاست‌های عدم تمرکز بوده یا ناشی از تغییرات محسوس در شرایط زندگی در تهران، به‌ویژه در حوزه امنیت است؟ در واقع، آیا نوعی مهاجرت معکوس در حال وقوع است؟
نکته قابل توجه آن است که وقتی تمرکز شهری از حدی فراتر می‌رود، به‌صورت طبیعی موجب فشار بر زیرساخت‌ها، منابع طبیعی و نهایتاً کیفیت زندگی می‌شود؛ و این خود عاملی مهم در تصمیم افراد برای مهاجرت می‌شود. در شرایطی که عرضه زمین با کاهش مواجه شود، قیمت زمین به‌شدت افزایش پیدا می‌کند و در نتیجه، دولت نیز از نظر اجرایی و سیاست‌گذاری با کاهش توان مانور مواجه می‌شود. زمانی که امکان عرضه زمین در یک محدوده محدود باشد، این مسئله همانند یک سانتریفیوژ عمل می‌کند؛ افزایش قیمت زمین و مسکن، به‌ویژه در محدوده‌های مرکزی شهر، اقشار خدماتی و کارکنان رده‌های متوسط و پایین‌تر را که عهده‌دار تامین خدمات ضروری شهر هستند، به سمت پیرامون و حاشیه‌ها سوق می‌دهد. از همین‌رو، مشاهده می‌شود که نرخ رشد جمعیت در مرکز کلانشهر تهران چندان چشمگیر نیست، اما در نواحی حاشیه‌ای با نرخ‌هایی بین ۷ تا ۱۰ درصد مواجه هستیم. در این شرایط، جمعیت هر پنج تا شش سال یک‌بار دو برابر می‌شود. از سوی دیگر، افزایش هزینه‌های زندگی و گرانی مسکن باعث شده است که درصد زیادی از ساکنان نتوانند با کیفیت مناسب در فضاهای زیستی شهری زندگی کنند. همین امر باعث می‌شود که شهروندان، به‌ویژه در تعطیلات، به‌گونه‌ای گریزگونه از شهر خارج شوند؛ زیرا محیط زندگی‌شان برایشان مطلوب نیست. در چنین شرایطی، اگر افراد بتوانند خانه یا باغچه‌ای در محدوده نفوذ کلانشهر، خصوصاً در مناطق شمالی، تهیه کنند، به‌سوی آن مهاجرت خواهند کرد. به‌ویژه پس از وقوع بحران‌هایی همچون اختلالات ناشی از جنگ ۱۲روزه اخیر، این روند شدت بیشتری پیدا می‌کند. این واکنش مستقیم به تمرکز بیش از اندازه جمعیت و فعالیت در تهران است. مسئله، البته محدود به تهران نیست. سایر کلانشهرها از جمله اصفهان، مشهد، تبریز و شیراز نیز با همین الگوی فشار مواجه هستند، گرچه شدت آن در تهران به‌مراتب بیشتر و چندبرابری است.
با وجود چنین شرایطی آیا تهران اساساً ظرفیتی برای پذیرش این میزان جمعیت و تمرکز دارد یا نه؟
واقعیت آن است که ظرفیت‌های زیستی هر منطقه محدود است و با عبور از آن، منابع زیربنایی و طبیعی منطقه تحت فشار شدید قرار می‌گیرند. امروز تقریباً تمام منابع آبی اطراف تهران، از طالقان تا دماوند، سدهای ماملو، لتیان و لار و منابع زیرزمینی، به‌سوی این کلانشهر هدایت می‌شوند. در شرایط ایده‌آل، باید میان جمعیت ساکن و ظرفیت اکولوژیک منطقه توازن برقرار باشد. همان‌گونه که در سایر بخش‌ها با ناترازی مواجه هستیم، در حوزه جمعیت نیز این ناترازی اکنون به‌وضوح قابل مشاهده است. در نتیجه، سیاست‌گذاران باید به‌جای تمرکز، به‌سوی الگوهای عدم تمرکز حرکت کنند. این عدم تمرکز، بسته به شرایط فیزیکی مناطق مختلف، می‌تواند به‌صورت خطی یا شعاعی طراحی شود. برای مثال، در شمال کشور، توسعه به‌صورت خطی و در امتداد خط ساحلی است. اما در تهران، به‌دلیل موانع طبیعی در شمال، توسعه به‌صورت شعاعی در دشت‌های جنوبی و پیرامونی شهر رخ داده است. این توسعه در امتداد مسیرهایی مانند تهران-کرج، تهران-شهریار، تهران-قم و تهران-ساوه صورت می‌گیرد.
با توجه به ناترازی اکولوژیک تهران و فشار بر منابع طبیعی، چه الزامات ساختاری و نهادی برای تحقق یک سیاست عدم تمرکز موثر در کشور وجود دارد؟ مثلاً آیا می‌توان جایگزین‌هایی برای تمرکز فعلی تهران پیشنهاد کرد؟
شهرهایی همچون کرج، قزوین و سمنان یا شهرک‌هایی در حوزه نفوذ کلانشهر که در امتداد مسیرهای حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای قرار دارند می‌توانند به‌عنوان جایگزین‌های تمرکز فعلی تهران مطرح شوند. این شهرک‌ها می‌توانند با مقیاس‌های ۵۰۰ تا دو هزارواحدی طراحی شوند و بخشی از تمرکز جمعیت را از پایتخت بکاهند. زمین این شهرک‌ها می‌تواند از منابع طبیعی در اختیار دولت تامین شود و اجرای آن نیز با مشارکت بخش خصوصی و توسعه‌گران انجام شود. دولت می‌تواند با اعطای مجوز ساخت به توسعه‌گران، بدون نیاز به مداخله مستقیم، فرآیند تمرکززدایی را تسهیل کند. در بسیاری از کشورها، دولت‌ها زمین‌های منابع طبیعی را در اختیار توسعه‌گران حرفه‌ای قرار می‌دهند، اما این واگذاری‌ها با شروط مشخصی همراه است. برای مثال، ممکن است از توسعه‌گر خواسته شود که از مجموع سه هزارواحدی که در یک شهرک احداث می‌کند، تعداد معینی مثلاً ۱۵۰۰ واحد را در اختیار افرادی قرار دهد که از سوی دولت یا نهادهای عمومی معرفی می‌شوند. این یک سیاست رایج و شناخته‌شده در دنیاست و هدف آن، ایجاد توازن اجتماعی در پروژه‌های توسعه‌ای است. از سوی دیگر، توسعه‌گر موظف است تمامی خدمات عمومی مورد نیاز آن شهرک را از ابتدا تامین کند. این خدمات شامل ساخت مدرسه، فضاهای ورزشی، فروشگاهی، فرهنگی و تاسیسات زیربنایی مانند سیستم بازچرخانی آب برای مصارف کشاورزی یا بهداشتی خواهد بود. همچنین، اجرای کامل مقررات ملی ساختمان و محیط زیست در این طرح‌ها الزامی است. دولت نیز می‌تواند اجازه دهد که برخی خدمات این پروژه‌ها به محدوده بیرون نیز ارائه شود؛ مثلاً مراکز ورزشی یا فروشگاه‌ها می‌توانند به ساکنان خارج از شهرک نیز خدمات ارائه دهند. این مدل توسعه، متکی بر توان بخش خصوصی است؛ توسعه‌گرانی که دارای صلاحیت حرفه‌ای، برند معتبر و درک عمیق از طراحی شهری هستند. این افراد بسیاری از الزامات را نه به اجبار، بلکه برای حفظ کیفیت و اعتبار برند خود رعایت می‌کنند. برخلاف دیدگاه‌های سنتی، نقش دولت در این الگو تسهیلگر است، نه مجری مستقیم.
پس می‌توانیم بگوییم ایده انتقال پایتخت از اساس اشتباه بوده است!
در نهایت، می‌توان گفت ایده‌ای که از ابتدا مطرح بود، یعنی «انتقال پایتخت»، به‌نوعی گمراه‌کننده یا حداقل ناقص بوده است. مشکل تهران با انتقال فیزیکی حل نمی‌شود؛ تهران به سیاست‌های جدی در زمینه عدم تمرکز نیاز دارد. این سیاست‌ها هم‌اکنون نیز در جهان و حتی در کشور خودمان قابل اجرا هستند. برای مثال، بسیاری از رویدادهای ملی و بین‌المللی می‌توانند به‌جای تهران، در سایر شهرها برگزار شوند. از مسابقات ورزشی گرفته تا کنفرانس‌های علمی و اقتصادی، همه می‌توانند خارج از تهران برگزار شوند و این گامی مهم در جهت تعادل منطقه‌ای است. همان‌گونه که در گذشته، سرمایه‌گذاری کلانی همچون پروژه عسلویه در منطقه‌ای دور از پایتخت انجام شد -با رقمی بالغ بر ۱۵۰ میلیارد دلار که بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاری تاریخ ایران بود- می‌توان نمونه‌های مشابهی را نیز در مناطق مستعد دیگر کشور پیاده کرد.
در آن زمان، مهندسان از تهران به عسلویه می‌رفتند، سه هفته کار می‌کردند و یک هفته برای استراحت بازمی‌گشتند. اگر همان زمان، در حوزه نفوذ منطقه‌ای مانند عسلویه، برای آنها مسکن مناسب فراهم می‌شد، مثلاً در ارتفاعات خنک‌تر منطقه، نیاز به این رفت‌وآمد مداوم نیز از بین می‌رفت. این تجربه، نمونه‌ای عینی از کارآمدی سیاست‌های عدم تمرکز و تعادل منطقه‌ای است. اگر در منطقه‌ای مانند عسلویه، برای مهندسان و متخصصانی که از تهران برای کار به آنجا می‌رفتند، مسکن مناسبی در همان ناحیه، مثلاً در ارتفاعات اطراف فراهم می‌شد، بسیاری از آنها تصمیم می‌گرفتند که در همان‌جا ساکن شوند. این همان چیزی است که در ادبیات برنامه‌ریزی به آن «سیاست‌های تعادل منطقه‌ای» گفته می‌شود. یعنی دولت با ایجاد قطب‌های رقیب برای تهران، از طریق سرمایه‌گذاری و ایجاد بستر مناسب برای جذب جمعیت و سرمایه، فرآیند تمرکز را معکوس کرده و توزیع متعادلی از جمعیت و منابع ایجاد می‌کند.
اگر بار دیگر مسئولیت شهرداری تهران را بر عهده بگیرید، چه اقداماتی را در اولویت قرار می‌دهید؟
در همین راستا، اگر بار دیگر مسئولیت اداره شهر تهران را بر عهده بگیرم، نخستین اقدامی که انجام خواهم داد، تکیه بر دو مولفه اساسی خواهد بود: برنامه‌محوری و حرکت در چهارچوب قانون. به باور من، تمام کلانشهرهای کشور ما به یک برنامه منسجم نیاز دارند. به این معنا که اگر کسی از مدیران شهری بپرسد «تهران دو دهه بعد در چه وضعیتی خواهد بود؟»، بتواند بر اساس یک برنامه مشخص و با پشتوانه کارشناسی پاسخ دهد. اما متاسفانه در حال حاضر، با اتکای صرف به منابعی مانند فروش تراکم، امکان برنامه‌ریزی اصولی وجود ندارد. این رویکرد، شهر را غیرقابل پیش‌بینی و غیرقابل‌مدیریت می‌کند. پس باید ابتدا چشم‌اندازی واقعی برای آینده تعریف کرد و سپس با استفاده از ابزارهای قانونی و اجرای برنامه‌های اجرایی، به آن چشم‌انداز نزدیک شد. این روندی است که در همه کلانشهرهای موفق دنیا دنبال می‌شود.
با تجمیع شرایط فعلی از جمله آلودگی هوا، کم‌آبی، تراکم جمعیتی و فرونشست زمین، آیا تهران به سقف ظرفیت زیستی خود رسیده است؟
ظرفیت زیستی یک خط مرزی مطلق ندارد. اما اگر از شما بپرسم «آیا در 10 سال آینده کیفیت زندگی در تهران بهتر خواهد شد یا بدتر؟» شما پاسخ می‌دهید؛ «بدتر». و این یعنی ما در مسیر نادرستی حرکت می‌کنیم. بنابراین لازم است این روند معیوب را متوقف و جهت حرکت را معکوس کنیم. یعنی اقداماتی را که موجب افزایش تمرکز و بحران می‌شوند، کنار بگذاریم و به جای آن، به سیاست‌های عدم تمرکز و توسعه متوازن منطقه‌ای بپردازیم. در نهایت، اگر بخواهم به یک جوان توصیه‌ای درباره آینده در تهران داشته باشم و خودم مسئولیت اداره این شهر را بر عهده داشته باشم، حتماً او را به ماندن دعوت خواهم کرد؛ به این شرط که با هم برای اصلاح وضعیت شهر تلاش کنیم. هنوز فرصت برای نجات تهران وجود دارد. اگر با برنامه‌ریزی درست، استفاده از نیروهای متخصص و جهت‌گیری‌های عقلانی و پایدار، این شهر را در مسیر بهبود هدایت کنیم، می‌توانیم آینده‌ای بهتر برای آن رقم بزنیم.
