پیش از مهد

پیشنهادهای سیاستی جدید مستلزم سرمایه‌گذاری‌های جدید قابل‌توجه در مراقبت و آموزش اولیه (ECE) است. این سیاست‌ها برای کاهش بار هزینه‌های مراقبت از کودکان، حمایت از اشتغال والدین، و تقویت رشد کودکان با افزایش دسترسی به مراقبت‌های با کیفیت بالا، به‌ویژه برای کودکان خانواده‌های کم‌درآمد، طراحی شده‌اند. در این مقاله، مدلی از عرضه و تقاضا برای انواع خدمات ECE و انواع معلمان برای تخمین مخارج تعادلی خانواده، مشارکت در ECE، عرضه نیروی کار مادر، دستمزد معلمان، قیمت‌های ECE بازاری و هزینه‌های برنامه تحت رژیم‌های مختلف سیاستی را پیشنهاد و تنظیم می‌کنیم. تحت سیاست یارانه‌های گسترده که پرداخت‌های خانواده برای ECE را به بیش از هفت درصد درآمد در میان افراد تا 250 درصد درآمد متوسط ​​ملی محدود می‌کند، تخمین می‌زنیم که اشتغال مادران شش درصد افزایش ‌یافته و اشتغال تمام‌وقت نیز تقریباً 10 درصد افزایش می‌یابد که این افزایش در میان خانواده‌های کم‌درآمد بیشتر است. این سیاست همچنین باعث تغییر از مراقبت‌های غیررسمی و مراقبت‌های فقط والدین به ارائه‌دهندگان متمرکز و خانگی می‌شود که به‌طور متوسط ​​با کیفیت بالاتری همراه هستند و برای خانواده‌های کم‌درآمد‌تر بیشتر تغییر می‌کنند. با وجود افزایش استفاده از مراقبت رسمی، هزینه‌های خانواده برای خدمات ECE در بیشتر دهک‌های درآمدی کاهش می‌یابد. برای مثال، خانواده‌هایی که در سه پنجک پایین درآمدی قرار دارند، به ترتیب 76 درصد، 68 درصد و 55 درصد کاهش مخارج را تجربه خواهند کرد. در‌نهایت، دستمزد معلمان و قیمت‌های بازار افزایش می‌یابد تا کارمندانی با سطح تحصیلات بالاتر جذب شوند. همچنین تاثیر کمتر گسترش یارانه‌ها را برای خانواده‌هایی با درآمد تا 85 درصد متوسط ​​درآمد ملی برآورد می‌کنیم.

در طول چند دهه گذشته، ایالات‌متحده شاهد رشد چشمگیری در پایداری مادران دارای فرزندان خردسال، در بازار کار بوده است، که موجب افزایش همزمان اتکای خانواده‌ها به خدمات مراقبت اولیه و آموزش غیر‌والدینی (ECE) شده است. تقریباً 13 میلیون کودک در سنین پیش‌دبستانی به‌طور منظم در نوعی ECE شرکت می‌کنند که معادل 60 درصد از کودکان صفر تا ‌پنج‌ساله است و به‌طور میانگین، هر کودک ثبت‌نام‌شده 32 ساعت در هفته را در این مکان‌ها سپری می‌کند. در عین‌حال، هزینه‌های ECE بسیار بالاست، به‌طوری که خانواده‌های کم‌درآمد نسبت به همتایان پردرآمد خود سهم قابل‌توجهی از درآمد را برای چنین خدماتی پرداخت می‌کنند. همچنین شواهد زیادی وجود دارد که نشان می‌دهد دسترسی به ECE، به‌ویژه زمانی که با کیفیت بالا و به‌ویژه برای کودکان محروم است، می‌تواند اثرات مثبت کوتاه‌مدتی بر آمادگی برای مدرسه و همچنین اثرات بلندمدت بر پیشرفت تحصیلی و موفقیت در بازار کار داشته باشد.

نقش دوگانه سیاست‌های ECE که حمایت از اشتغال والدین و ارتقای فرصت‌های زندگی بهتر برای کودکان، به‌ویژه کودکان محروم است، برخی از سیاستگذاران را بر آن داشته که خواستار سرمایه‌گذاری عمومی قابل‌توجه در این خدمات باشند. منطق اقتصادی برای ECE با حمایت عمومی بر چهار پایه استوار است. اول، والدین کم‌درآمد به‌ویژه با محدودیت‌های اعتباری الزام‌آور روبه‌رو هستند که آنها را از سرمایه‌گذاری بهینه در ECE با کیفیت بالا باز می‌دارد، که ممکن است پیامدهایی برای رشد کودک و آمادگی مدرسه داشته باشد. دوم، ECE با کیفیت بالا ممکن است مزایای خارجی برای جامعه در کل فراتر از منافع خصوصی برای والدین ایجاد کند. اگر والدین مزایای کامل ECE را تشخیص ندهند، وادار‌ کردن آنها به پرداخت کل هزینه این خدمات موجب تعادل با استفاده بسیار کم ECE با کیفیت بالا می‌شود. به عنوان مثال، دسترسی به ECE با کیفیت بالاتر ممکن است دستاوردهای آموزشی بزرگسالان را افزایش دهد، درآمدهای مالیاتی از درآمدهای بالاتر بزرگسالان را افزایش دهد و در عین‌حال استفاده از منافع عمومی را کاهش داده و بهره‌وری همکاران بزرگسال و همسایگان را از طریق سرریزهای بهره‌وری افزایش دهد. سوم، والدین ممکن است اطلاعات ناقصی در مورد کیفیت مراقبت دریافت‌شده توسط کودکان داشته باشند، زیرا آنها منابع لازم برای ارزیابی کیفیت ارائه‌دهندگان را ندارند یا قادر به نظارت موثر بر مراقبان نیستند. این می‌تواند باعث نوعی انتخاب نامطلوب شود که در آن مراقبان با مهارت بالا، صنعت ECE را برای دستمزد بهتر در جاهای دیگر ترک می‌کنند و در نتیجه کیفیت متوسط ​​ECE را کاهش می‌دهند. توجیه نهایی بر ملاحظات خودکفایی اقتصادی متمرکز است. با کاهش هزینه‌های ECE برای خانواده‌ها، یارانه‌ها باعث تشویق اشتغال و سایر سرمایه‌گذاری‌های انسانی در والدین و فرزندان می‌شود، که به نوبه خود احتمال امنیت اقتصادی بلندمدت را افزایش می‌دهد و استفاده از سایر مزایای کمک‌های اجتماعی را  به‌ویژه در میان خانواده‌هایی که قدرت درآمد کمتری دارند کاهش می‌دهد.

با وجود اینکه منطق اقتصادی برای ECE با حمایت عمومی، سطوح بودجه فعلی و شرایط شمول به گونه‌ای است که این خدمات تنها برای بخش کوچکی از خانواده‌ها در دسترس است، در تمام برنامه‌های اصلی، مردم سالانه حدود 1500 دلار برای هر کودک در ECE در پنج سال اول زندگی سرمایه‌گذاری می‌کنند. در مقابل، مردم در طول 13 سال بعد، سالانه 9 برابر بیشتر به ازای هر کودک از طریق سیستم  K-12(مهد تا دیپلم) سرمایه‌گذاری می‌کنند. حتی برای برنامه‌هایی که بر کودکان خانواده‌های محروم متمرکز هستند، بودجه برای خدمت به همه کودکان واجد شرایط بسیار کم است. آخرین تخمین‌های پیش از همه‌گیری نشان می‌دهد که تنها 15 درصد از کودکان واجد شرایط از کمک‌هزینه بلوک مراقبت و توسعه کودک یارانه دریافت می‌کنند، برنامه‌ Early Head Start تقریباً به 11 درصد از واجدین شرایط خدمت می‌کند، و برنامه Head Start 36 درصد از کودکان را پوشش می‌دهد. علاوه بر این، همه ایالت‌ها برنامه‌های پیش از مهد ندارند، و آنهایی که این برنامه را دارند ممکن است تنها به زیرمجموعه‌ای از کودکان سه و چهارساله واجد شرایط خدمت‌رسانی کنند.

با توجه به بودجه عمومی پراکنده و ناکافی برای ECE، تعدادی پیشنهاد برای اصلاح یا گسترش سیستم در طول سال‌ها ارائه شده است. علاوه بر این، کنگره اکنون در حال بررسی پیشنهادهایی است که می‌تواند سرمایه‌گذاری فدرال در سیاست گسترش عمده ECE را تقویت کند. به عنوان مثال، در اواخر سال 2021، مجلس نمایندگان ایالات‌متحده قانون 5376 را تصویب کرد، که همچنین قانون ساخت آینده‌ی بهتر (BBBA) نامیده می‌شود، که یک سیستم یارانه مراقبت از کودک مبتنی بر استحقاق را برای کودکان واجد شرایط سنی صفر تا پنج سال با نظامی رایگان و از پیش تعیین‌شده ایجاد می‌کند. علاوه بر این، یک جفت پیشنهاد برای بازنگری در برنامه‌ کنونی تامین مالی حمایت و توسعه‌ کودکان فعلی در سنای ایالات‌متحده در حال بررسی است. قانون تایید مجدد برنامه‌ تامین مالی حمایت و توسعه‌ی کودکان در سال 2022، یارانه‌های مراقبت از کودک را به خانواده‌های بیشتری گسترش می‌دهد، اما ساختار بودجه محدود این برنامه را حفظ می‌کند و منابع مالی جدیدی را پیشنهاد نمی‌دهد. پیشنهاد دوم، بودجه اختیاری برای این برنامه را سه برابر کرده و کمک‌های بلاعوض به ایالت‌ها برای افزایش عرضه و کیفیت و تخصیص منابع بیشتر برنامه‌های پیش از مهد ارائه می‌کند.

در این مقاله، ما یک مدل تعادلی از سیاست یارانه ECE را توسعه می‌دهیم و از این مدل برای تخمین تاثیر سه سیستم جایگزین استفاده می‌کنیم. یک سیستم -گسترش محدود یارانه‌ها- بر اساس واجد شرایط بودن و ساختار پرداخت مشارکتی تامین مالی حمایت و توسعه‌ کودکان است، و ما تاثیر یک نسخه کاملاً تامین‌شده این سیاست را تحلیل می‌کنیم (یعنی نسخه‌ای که به همه کودکان واجد شرایط خدمت می‌کند). دو سیاست مدل‌سازی‌شده دیگر شامل گسترش بیشتر یارانه‌هاست که منعکس‌کننده ساختار مزایای مراقبت از کودک پیشنهاد‌شده در قانون ساخت آینده‌ بهتر است. یک نسخه از این خط مشی گسترده الزامات پاداش معلم در این قانون (به عنوان مثال، کف دستمزد) را حذف می‌کند و نسخه دیگر شامل آنها می‌شود. ما هر سیاست را در رابطه با طیف وسیعی از نتایج، از جمله هزینه‌های ECE خانواده، تقاضا برای خدمات ECE (شامل مراقبان رسمی و غیررسمی)، عرضه نیروی کار مادران، غرامت کارگران ECE و قیمت‌های بازار ارزیابی می‌کنیم. در حالی که مقاله تعادل را در بازار کار برای معلمان ECE مدل می‌کند، تعادل را در بازار کار گسترده‌تر مدل نمی‌کند، و اثرات تولید ناخالص داخلی یا تاثیر این سیاست‌ها را بر رشد کودکان بررسی نمی‌کند.

جمع بندی

اهمیت ECE در ارتقای رشد کودکان و امنیت اقتصادی والدین باعث ایجاد بحث‌های پویا و تلاش‌های قانونی در مورد سیاست‌های این حوزه می‌شود. علاوه بر این، همه‌گیری کووید19 نقش حیاتی مراقبت از کودکان به صورت در دسترس و مقرون به‌صرفه را مشخص کرد، به‌ویژه زمانی که اقتصاد به بهبود خود ادامه می‌دهد و انگیزه سرمایه‌گذاری عمومی قابل توجه در ECE را بیشتر می‌کند. در واقع، یک باور دوجانبه وجود دارد که مراقبت از کودک باید برای خانواده‌ها در دسترس‌تر و مقرون به‌صرفه‌تر باشد و کیفیت آن، همراه با دستمزد معلمان ECE، باید بهبود یابد. بر این اساس، پیشنهادهای اصلاحی متعددی در کنگره ایالات‌متحده برای دستیابی به این اهداف وجود دارد. قانون ساخت آینده‌ بهتر که توسط مجلس تصویب ‌شده، چشم‌انداز سیاست ECE را به کمک یک سیستم یارانه مراقبت از کودک مبتنی بر استحقاق که می‌تواند به همه کودکان در خانواده‌های واجد شرایط خدمت کند و اجازه برداشت بودجه کافی برای پوشش هزینه کامل خدمات قبل از مهدکودک را به‌طور اساسی تغییر دهد، ایجاد می‌کند. 

چگونه می‌توان میزان تاثیر سیاست توسعه گسترده (با انگیزه سیاست‌های مراقبت از کودک قانون ساخت آینده‌ بهتر) بر اشتغال والدین، استفاده از مراقبت از کودک و سایر نتایج را ارزیابی کرد؟ یک گزینه تقریبی مقایسه این نتایج در ایالات‌متحده و سایر کشورهای OECD با و بدون تصویب قانون ساخت آینده‌ بهتر است. بر اساس پایگاه داده خانواده‌های OECD، در سال 2019، 61 درصد از مادران آمریکایی دارای فرزندان صفر تا دو‌ساله، شاغل بودند، در حالی که 68 درصد با کودکان سه تا پنج‌ساله شاغل بودند. چنین نرخ‌های اشتغالی از میان 40 کشور OECD با داده‌های اشتغال در دسترس به ترتیب در رتبه‌های 21 و 32 قرار دارند (میانگین OECD به ترتیب 59 درصد و 72 درصد است). برآوردهای ما از سیاست توسعه گسترده حاکی از آن است که نرخ اشتغال در سنین صفر تا دو سال به 71 درصد و نرخ اشتغال سه تا پنج سال به 78 درصد افزایش خواهد یافت و در نتیجه رتبه ایالات‌متحده در OECD به ترتیب به 12 و 9 افزایش می‌یابد. با توجه به مشارکت در ECE، 66 درصد از کودکان سه تا پنج‌ساله ایالات‌متحده در برخی از اشکال آموزش اولیه یا محیط مراقبت غیروالدین ثبت‌نام می‌کنند. این نرخ مشارکت از میان 48 کشور OECD که چنین اطلاعاتی را گزارش می‌کنند، رتبه 42 را دارد (میانگین 87 درصد OECD است). برآوردهای ما حاکی از آن است که نرخ مشارکت ECE به 84 درصد افزایش می‌یابد، در نتیجه رتبه ایالات‌متحده به 29 در OECD افزایش خواهد یافت.

در‌نهایت، برآوردهای مدل نشان می‌دهد که گسترش یارانه‌های مراقبت از کودک شکاف‌های درآمد خانواده را در دسترسی به تسهیلات مراقبت دارای مجوز کاهش می‌دهد و به‌ویژه خانواده‌ها را از مراقبت‌های غیرمجاز به مراقبت‌های مبتنی بر مراکز مجاز سوق می‌دهد. این تغییرات همچنین افزایش معنا‌داری در اشتغال مادر را نشان می‌دهد و به بهبود کیفیت مراقبت تجربه‌شده توسط کودکان دلالت می‌کند. این پیشرفت‌ها تا حدی از طریق تغییر در انواع مراقبت‌ها و بخشی از طریق بهبود در نیروی کار معلم ECE انجام می‌شود. افزایش دستمزد معلمان ECE احتمالاً با تثبیت نیروی کار ECE که در حال حاضر با گردش مالی بالا مشخص می شود، بهبود کیفیت را تقویت می‌کند. انتظار می‌رود که ثبات نیروی کار بهبودیافته از روابط قوی‌تر مراقب  کودک، که یک جزء حیاتی است، از کیفیت ECE حمایت کند.

نکته مهم، یک مبادله ذاتی در طراحی یارانه مراقبت از کودک این است که یک برنامه قوی قطعاً تقاضا برای معلمان ECE را ایجاد کرده، دستمزد آنها را افزایش می‌دهد و هزینه‌های کلی ارائه‌دهنده را نیز افزایش می‌دهد. در مقابل، یک برنامه کوچک‌تر تغییرات قابل‌توجهی در مشارکت ECE و اشتغال مادر ایجاد نمی‌کند، بنابراین مزایای آن احتمالاً کمتر است.